不必「提頭來見」，美國政府治理空氣污染對中國的啟示

?日出·霾，圖片來自http://pixabay.com

引言

上兩期文章分別討論了科學研究、美國法制建設與空氣污染治理的話題。談論到美國的空氣污染治理，不能離開其政府的角色和發揮的作用。談到政府的角色，也不禁讓人想起中國一位前市長在治霾方面「提頭來見」的決心。那麼，美國政府是如何執行法律治理空氣污染的？美國政府的聯邦制結構對其應對空氣污染產生怎樣的影響？美國國家環保局治理空氣污染有什麼妙招？

撰文｜底 騫（哈佛大學公共衛生學院環境健康系博士生）

審稿｜范智華（美國環保局科學指導委員會委員）

責編｜程 莉

知識分子為更好的智趣生活 ID：The-Intellectual

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一 聯邦與州的互動——從「各人自掃門前雪」到「全國上下一盤棋」

美國是一個聯邦制國家。每個州讓渡一部分權力給聯邦政府，但是仍擁有治安權來管理內部事務。在美國治理空氣污染的歷程中，可以觀察到聯邦和各州在積極互動，尋找彼此合適的位置。

空氣污染通常不會局限於一個地區，而是會在各個州之間互相傳輸。在治理跨境傳輸的空氣污染時，單個州政府的權力就會鞭長莫及，聯邦政府的作用則在其中至關重要。例如，在1907年，田納西州銅業公司在靠近喬治亞州邊界的地方新建了三個冶煉廠，排出的二氧化硫廢氣讓當地和臨近的喬治亞州居民苦不堪言。喬治亞州政府替居民向最高法院提交訴訟，要求田納西州銅業公司停止排放廢氣，最終勝訴[1]。這幾乎是第一例跨境空氣污染訴訟案例[2]。但是，之所以採取向聯邦法院發起訴訟這種低效率方式，是因為缺乏聯邦機構統籌全局治理空氣污染。

直到1970年代，美國治理空氣污染的努力都是「各人自掃門前雪」，處於各地自發性和零星的狀態。1970年12月，時任總統尼克松把各個政府部門負責環保的職能整合到一起，建立了「美國國家環保局」，從此形成「全國上下一盤棋」的合力治理空氣污染模式。

此外，美國國家環保局的活動，也需要限定在聯邦地方的權力框架下。由於各州擁有治安權，聯邦政府不能越俎代庖，無權治理每個州境內的空氣污染問題，所有活動必須要以州政府為主體展開。《清潔空氣法案》提出的具體做法是，每個州因地制宜制定「州執行計劃」，闡明地方層面、州層面和聯邦層面的具體行動，如何控制排放，以達到全美空氣質量標準。州執行計劃提交給國家環保局審核，環保局具有批准或者否決權[3]。這一「聯邦-各州」的互動模式延續至今。但這種模式也有缺陷：每個州需要對每種污染物（例如臭氧、細顆粒物、二氧化氮等）分別制定「州執行計劃」，從而導致行政過程的重複和繁瑣低效。但是在美國現有政治體系下，這一互動模式很難改變。

美國國家環保局制定的全美空氣質量標準只是一個最低標準，各州可以制定更加嚴格的空氣質量標準。例如，對於可吸入顆粒物（PM10）和臭氧的某些指標，加利福利亞州制定的地方標準比全美標準更加嚴格。另外，《清潔空氣法案》把加利福利亞州作為一個「試點」，特許它制定自己的機動車排放標準。

加利福利亞州在治理空氣污染當中處於領頭羊地位，這與其歷史上遭受的嚴重空氣污染分不開。加利福利亞州的洛杉磯市曾發生臭名昭著的光化學煙霧事件。正是其歷史上嚴重的空氣污染事件，聯邦政府特許其制定更嚴格的治理空氣污染的法規。加利福利亞州政府也推動了一系列配套政策和項目，走在治理空氣污染和可持續發展的前沿，例如推廣「零排放」機動車，大力推廣電動汽車，建立二氧化碳排放交易市場等。加利福利亞州在清潔空氣上的探索形成了一定示範效應。緬因州、馬塞諸塞州和紐約州也見賢思齊，先後採納加利福利亞州的機動車排放標準，呈現良性發展局面。

二 總統的領導——「老大重視就不難」

我們普遍認為美國是一個法治國家。但是在治理空氣污染時，美國的「人治」特點非常突出。所謂「老大難，老大重視就不難」，美國的空氣污染治理乃至環境保護的關鍵，在於誰當總統。

1970年，時任總統尼克松建立美國國家環保局的時候，沒有通過國會法案，而是通過總統的行政命令[4]。這主要是和當時面臨的政治阻力有關，儘管當時環保呼聲很高，但是通過國會法案建立「環保部」難度太大，而通過總統的行政命令建立「環保局」難度會小很多。這意味著環保局不是美國政府的一個「部」而只是一個「局」，一字之差，卻導致了環保局的尷尬處境：環保局的長官無法列席內閣會議，其行政命令的等級低於國會法案；後續總統甚至可以廢除尼克松總統建立環保局的行政命令。

環保局在其建立之後的將近半個世紀里，都受到在任總統的直接影響。里根當政時期，美國國家環保局的經費減少超過20%。之前的卡特政府時期頒布的環保法規遭到推遲實施或者廢除。里根政府還以減輕企業負擔為由，反對控制酸雨。在各種爭議和壓力下，大批環保局僱員「自願」和被迫辭職[5，6]。

之後的老布希總統，雖然身為共和黨，卻扛起環保的大旗，其任內通過了二氧化硫的排污權交易項目，為控制酸雨奠定了基礎。他甚至還試圖把「環保局」升級為「環保部」，但是因為政治阻力作罷[7]。而小布希當政時期又出現歷史性倒車，不僅閹割了《清潔空氣法案》當中一些重要條款，而且還拒絕簽署旨在減少二氧化碳排放的《京都議定書》。到了奧巴馬時期，鐘擺又擺向另一個方向，奧巴馬留下了多項和清潔空氣有關的「政績」，包括限制發電站的污染排放，減少來自天然氣和石油的污染，制定更加嚴格的機動車油耗和排放標準等。

特朗普上台後，奧巴馬的環保政績遭到厄運。例如，2017年6月，特朗普領導下的環保局宣布暫緩執行奧巴馬時期擬定的一項治理空氣污染的政策[8]。同時，特朗普意圖「解散環保局」，「削減環保局30%的經費」等說法不脛而走。環保局的僱員，以及依靠環保局項目的高等院校及科研機構人心惶惶。

美國總統在環境議題上的話語權縱然非常重要，但他們並不是絕對意義上的「一言堂」。美國特有的分權制衡體制和聯邦-地方結構，決定了總統在環境議題上會受到國會、法院、各州的牽制。例如，今年6月，特朗普宣布退出巴黎協定，在美國國內外引起軒然大波。在加利福利亞州的領導下，全美多個州和多個城市組成了保衛巴黎協定的聯盟，承諾將積極應對氣候變化，推動可再生能源和其他項目的投資[9]，隨後更多的城市宣布加入。據最新消息，全美共有350個市的市長宣布將繼續捍衛巴黎協定[10]。

美國在治理空氣污染上不斷搖擺，其背後是環境議題逐漸意識形態化。環境問題和環保局成為民主、共和兩黨角力的戰場之一。相較而言，民主黨更注重環境保護；共和黨雖然也注重環境，但認為應該平衡環保和經濟發展以及個人財產權。由於兩黨在美國日常政治中勢均力敵，在一些關鍵議題上，例如是否有必要推動更加嚴格的全美空氣質量標準，各方角力之戰愈演愈烈。

就在兩黨明爭暗鬥的互相掣肘中，在總統忽冷忽熱的個人喜好影響下，處境尷尬的環保局跌跌撞撞地繼續著美國的空氣污染治理事業。

三 環保局的專業科學管理——避免「一刀切」

縱觀美國治理空氣污染的歷史，半個多世紀以來呈現出治理隊伍專業化、治理手段多樣化的特點。在《清潔空氣法案》頒布之前，美國各地政府通過土地規劃的方式來管理空氣污染。例如，通過將某塊地區劃為住宅還是商業用地抑或是工廠來間接控制空氣污染[11]。

在1970年版《清潔空氣法案》頒布之後的近五十年里，以環保局為代表的美國政府部門發展出了一整套系統詳細和專業的治理手段。環保局對於排放源的種類、污染物種類、地區達標情況、技術類型有了細緻分類，每一類還有子類進行精細化管理。例如：

1、對於排放源，環保局將其分為移動排放源（例如機動車）和固定排放源（例如發電站）兩類；

2、對於現有汽車的排放管理，通過年檢的方式進行，根據不同汽車載重進行分類管理；

3、對新生產的汽車執行平均油耗標準（CAFE），而且提前若干年規定需要達到的每加侖里程數。除此之外，對於諸如柴油發電機、除草機、飛機等等，環保局都有特殊的規定。

4、對於固定排放源，環保局把其分為已有排放源和新排放源（包括改建的排放源），採用「老人老辦法，新人新辦法」，分別執行不同的排放技術標準。

5、根據各個地區空氣質量是否達標，環保局把全美分為「達標地區」和「不達標地區」。對於達標地區，執行「預防嚴重惡化」條款，防止空氣污染問題死灰復燃；對於不達標地區，則採取一定的懲罰措施。

6、對於大氣污染物，環保局把其分類為大氣標準污染物和有毒污染物兩類；對於標準污染物制定一級和二級空氣質量標準，分別用於保護人類健康和生態環境（例如，地表臭氧對於森林和農作物有害，而臭氧的二級空氣質量標準則對此起到保護作用）；對於有毒污染物則設置排放標準[12]。

環保局對於計算機模擬手段的運用，是體現其管理水平科學化及專業化的關鍵指標。為了指導空氣污染治理，環保局在超級計算機上使用空氣污染模型模擬的手段，預測需要達到空氣質量標準的減排幅度。對於空氣質量未能達標的地區，環保局首先搜集這一地區的地表污染排放數據，包括各種固定排放源的位置和排放量，估計機動車排放量；然後，環保局使用專門的空氣污染模型，模擬污染物排放以及在大氣中的傳輸的過程，計算大氣中污染物的濃度；在此基礎上，再反推確定達到空氣質量標準排放源需要減排的幅度。這樣就讓最後的減排決策有了科學依據，而非是決策者的拍腦袋，避免了強制關停等「一刀切」的做法（圖1和圖2）。

?圖1 污染物擴散模擬程序「CalPUFF」模擬示意圖，圖片來源：egs-ecosupport的幫助文檔

?圖2 空氣質量預測程序「CMAQ」模擬的2005年全美細顆粒物濃度分布示意圖 圖片來源：作者根據模擬結果繪製

此外，美國國家環保局的相關工作人員的高專業水平，使環保局對工業企業的管理更加科學合理。例如，1970年版《清潔空氣法案》規定1975年新生產的汽車污染物排放要減少90%。當時汽車生產商都不確定這一目標能否達到，但是美國國家環保局信心滿滿，原因在於環保局已經依託一流水平的專家，對各種發動機技術進行了全面科學的評估。評估結果認為：當時的催化轉化技術去除污染潛力巨大，經過改進即可達到減排目標。正是高水平的專家隊伍，讓環保局對工業企業的具體情況心中有數，確保了1970年既定減排目標的最終達成[13]。

但是這種精細化的管理，也會帶來在技術指標上過度糾纏，和工業企業鑽空子的問題。例如，環保局對於「新排放源」和「改建的排放源」採用較嚴格的排放技術標準，對於「已有的排放源」的要求就相對寬鬆。而如何區分「改建的排放源」和「已有的排放源」不僅是一個技術難題，也是政治和法律上的重要問題。有些工業企業認為，僅僅對排放源進行小規模改造，就應該算在「已有的排放源」裡面，從而試圖巧妙規避嚴格的排放技術要求；但是環保團體卻認為應該歸入「改建的排放源」，執行嚴格排放標準。最終，在奧巴馬政府時期有了新的規定，只要25%的生產能力有了改變，則不再視為「已有的排放源」，需要歸入「改建的排放源」執行嚴格排放標準。

四 對中國的啟示

美國治理空氣污染的歷程中，環保局的作用功不可沒，它協調各州行動，並監管督促各州執行貫徹聯邦制定的治污法規。對於空氣污染這種區域性的環境問題，中央政府理應發揮全局性的關鍵作用。但由於是聯邦制政體，美國中央政府督促各州治理空氣污染的手段受到限制，他們可以否決州提交的治理空氣污染的執行方案，或者代替其制定方案，減少其高速公路的資金[14]，僅此而已。聯邦政府根本無權因治污不力對州或者地方官員進行追責或者撤職。

在中國國情之下，中央政府對於省以及地方的管理許可權更大。這樣的政府結構，能夠幫助中國更快更有效地治理空氣污染。相對於美國，中國在治理空氣污染上有無可比擬的組織優勢。例如，某地官員因治理污染不力被究責甚至免職的新聞屢屢見報，這在美國是不可想像的。另外，中國幅員遼闊，一個強有力的中央政府統籌治理空氣污染，是中國得天獨厚的條件。對於長距離傳輸的空氣污染問題，中央政府可以在國境內用國內法規解決；而不用像歐洲治理萊茵河污染或者中東治理沙塵暴一樣，必須納入國際協商建立跨國合作平台，才能得以解決。此外，和美國國家環保局的尷尬地位相比，中國2008年將環保總局提升為環保部的改革舉措，使得環保部門的地位與權力有效提升，這都是中國相較於美國，更有潛力有效治理空氣污染的優勢所在。

空氣污染物在大氣中停留時間相對短，控制主要排放源就能行之有效立竿見影。只要大力治理空氣污染，昔日飽受空氣污染困擾的地區，也能成為治理空氣污染引領可持續發展的先驅。環境經濟學領域有一個詞叫做「加利福利亞效應」，代指不同地區的立法者最終採納嚴格的環境標準的現象[15]。加利福利亞州是這樣一個具有啟示意義的先例，它推廣自己嚴格的排放標準，成為治污界的示範先驅。類似地，如今飽受空氣污染之苦的京津冀地區，可以成為實踐嚴格排放標準的試驗田。

底騫博士關於空氣污染治理的文章鏈接：

美國治理霾污染：寶貴而短暫的立法時期

美國的空氣為什麼這麼甜？

參考文獻

[1] Georgia v. Tennessee Copper Co. 206 U.S. 230 (1907)

[2] Merrill, T.W., 1996. Golden rules for transboundary pollution. Duke LJ, 46, p.931.

[3] National Research Council, 2004. Air quality management in the United States. National Academies Press.

[4] Richard Nixon: "Special Message to the Congress About Reorganization Plans To Establish the Environmental Protection Agency and the National Oceanic and Atmospheric Administration," July 9, 1970. Online by Gerhard Peters and John T. Woolley, The American Presidency Project. http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=2575

[5] Cameron Lynch in W&M Env. Law Review, vol. 26 #1, p.222

[6] Kurtz, H. 1983. Five EPA Officials Resign. The Washington Post March 26, 1983. Accessed at: https://www.washingtonpost.com/archive/politics/1983/03/26/five-epa-officials-resign/07cd1b64-0574-456b-b835-10574960dd36

[7] Robin Bravender. 2014. Another Earth Day, and still no Cabinet status for leading U.S. enviro agency. Accessed at https://www.eenews.net/stories/1059998242

[8] Timonthy Cama, 2017. EPA delays Obama air pollution rule by one year. The Hill. Accessed at http://thehill.com/policy/energy-environment/336663-epa-delays-obama-air-pollution-rule-deadline-by-one-year

[9] Halper, E. 2017. A California-led alliance of cities and states vows to keep the Paris climate accord intact. Los Angeles Times June 2, 2017. Accessed at http://www.latimes.com/politics/la-na-pol-paris-states-20170602-story.html

[10] Walker, A. 350 mayors adopt Paris climate accord after U.S. pulls out (updated). Accessed at: https://www.curbed.com/2017/6/1/15726376/paris-accord-climate-change-mayors-trump

[11] Reitze, A.W., 2001. Air pollution control law: compliance and enforcement. Environmental Law Institute.

[12] National Research Council, 2004. Air quality management in the United States. National Academies Press.

[13] Gerard, D. and Lave, L.B., 2005. Implementing technology-forcing policies: The 1970 Clean Air Act Amendments and the introduction of advanced automotive emissions controls in the United States. Technological Forecasting and Social Change, 72(7), pp.761-778.

[14] National Research Council, 2004. Air quality management in the United States. National Academies Press.

[15] Vogel, D., 2009. Trading up: Consumer and environmental regulation in a global economy. Harvard University Press.

製版編輯： 許逸｜

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