特朗普要干四年，他的行政命令會「待機」幾年？

號外號外，特朗普又出行政命令啦！行政命令有多強，買不了吃虧，買不了上當，是XX 你就堅持 60 秒！

作者：政見觀察員 宿亮

奧巴馬在任 8 年，行政命令 (Executive Order) 簽了 270 多條；特朗普上任兩周，已經簽出 8 條，其中叫停 「奧巴馬醫保」、在美墨邊境造牆、暫停七個穆斯林國家簽證發放等引發軒然大波。如果再加上以退出《跨太平洋夥伴關係協議》為代表的總統備忘錄，特朗普總統可算 「勤政」。

在美國政治體系中，行政命令是總統單方面向政府機構下達如何行動的指令。這種政策工具的依據是憲法中規定總統的行政權，有法律效力，也使總統擁有自由裁量權。行政命令的下達是單方面行動，學者普遍把總統頒布行政命令的數量、頻率、領域、趨勢視作分析美國總統權力的重要因素。

在去年的總統選舉中，沒有人知道特朗普在美墨邊境建牆的說法是真是假；如今，一道行政命令讓墨西哥總統直接取消訪美行程。既然行政命令有法律效力，那麼特朗普頒布的這些行政命令會想法律一樣持續下去，徹底改變美國嗎？

不盡然。從 1937 年到n2013 年，美國總統頒布了 6158 條行政命令。這些行政命令後來的命運各不相同：18% 的行政命令被修改、8% 的行政命令的效力被後續新的行政命令取代、25% 的行政命令被廢除。一個行政命令頒布後，遭遇第一次修改的平均年限是 5 年，被廢止的平均年限是 13 年。多數針對行政命令的修改發生在 10 年內，有些改動甚至 20 年之後還在繼續。

就像特朗普一樣，不少新總統上任的第一件事就是撤銷前任的行政命令，特別是新總統和舊總統不屬於同一黨派的時候。奧巴馬上任後就通過新的行政命令，目標就是針對小布希之前擴大總統保留執政期間敏感檔案不公開特權的行政命令。此前，里根、柯林頓、小布希上台時無不揮舞行政命令武器。

修改、「覆蓋」、撤銷，在美國總統行政命令這塊 「太歲」 頭上動土的可能不是同一個人，但一定還是一位美國總統啦。那麼，行政命令的 「待機」 時間究竟有多長？為什麼有些行政命令 「續航」 時間會更久？「短命」 的行政命令由啥特徵？

美國范德堡大學學者 Sharece Thrower 的一份最新研究認為，行政命令的待機時間與行政命令本身的特性以及行政命令所處的政治環境變化相關。研究搜集了 1937 年至 2013 年的行政命令，使用比例風險模型進行生存分析，討論行政命令到底有多 「堅挺」。

nThrower 在研究中提出若干假設。首先，行政命令反映總統個人價值傾向，但程度受國會限制：國會反對總統愈強，總統頒布行政命令愈少、內容愈收斂，但這種在意識形態上 「打了折扣」 的行政命令 「待機」 時間卻更長。換句話說，國會總體政治價值觀和總統差別越大，政府政策會更溫和，傾向於兩黨都能接受。

其次，頒布行政命令的授權源自憲法，但總統頒布行政命令往往不僅依靠職務 「天賦」 權力，也要援引國會法案等具備民主代表制的法律權威。因此，繼任總統撤銷某個行政命令時，會考慮該行政命令有沒有強有力法律依據，避免招致國會、利益集團反對。另外，無論是誰，坐在總統寶座上總要儘可能擴大許可權，維護先前有強大合法依據的行政命令，有助於獲得更多支持。當然，總統也會僅憑憲法權力推動相對現狀更激進的行政命令，但這種命令容易被繼任者推翻。

n1952 年，杜魯門總統在朝鮮戰爭期間通過行政命令控制因勞資糾紛無法正常運營的鋼鐵廠。這一行政命令被最高法院推翻，也說明了那些明顯違反了法律的政府行政命令，其效力最弱，「續航」 最短。

第三，在類似選舉年、離任年等敏感時期，總統要為自己或黨派政府政治支持，會謹慎行使單邊權力，但也不排除那些經濟政績優秀、有強有力國會支持的總統在敏感時期會更激進，比如撤銷一些行政命令。也就是說，遇到有選舉壓力、政治資本有限的總統，行政命令可以多 「待機」 一段時間。

第四，當出現意識形態的激進變化，特別是新的執政聯盟與先前政府目標發生本質性變化，先前總統頒布的行政命令就危險了。即頒布行政命令的總統和現總統價值觀不同，這種行政命令持續時間不會太長。

最後，總統意識形態的變化未必會影響所有領域，特別是那些擁有強有力法律基礎和政治勢力支持的行政命令，它們的存在會優先於總統推翻那些 「不順眼」 行政命令的慾望。也就是說，權威基礎薄弱、又遭遇價值觀不同的總統，這樣的行政命令存續的時間相對更短。

研究者對上述假設賦值，引入 「距離」 變數來衡量總統之間意識形態差異、總統—國會關係等，並對行政命令的公開曝光率、總統任職年份、通脹率、支持率等變數進行控制。

生存分析結果基本證明上述假設。在政治兩極化的政府中出台的總統行政命令，被撤銷可能性相對低 20%。擁有強有力法律權威基礎的行政命令確實比那些僅憑憲法權力頒布的行政命令存續時間更久。

價值觀不同，行政命令撤銷可能性增加 27% 至 31%。意識形態抵觸的總統，價值觀距離每增加一個標準變數，後續總統撤銷之前總統行政命令的可能性增加 15% 至 17%。總統和國會之間立場差異每增加一個標準變數，行政命令撤銷可能性增加 16% 至 20%。現任總統支持率每增加 1%，撤銷先前行政命令可能性增加 4% 至 5%；而選舉年那些沒有政治資本的總統撤銷先前行政命令可能性減少 65% 至 79%。

在戰爭、經濟困難、選舉年或總統第一年頒布行政命令與行政命令存續時間沒有顯著影響。但總統任期最後一年頒布的行政命令，撤銷可能性相對較少，這或許因為即將離任的總統頒布行政命令的爭議性不強，或總統更希望與繼任政府妥協，讓自己的相關政策在離任後作為遺產存續下去。

從政策內容上看，外交行政命令相對國內政策被撤銷的可能性小 24%。那些涉及領域更廣泛的複雜行政命令更可能被撤銷。從政策曝光率上看，被《紐約時報》提到的行政命令撤銷可能性增加 14% 至 18%，被總統在公開場合提到的行政命令被廢除的可能性增加 41% 至 67%。

基於這樣的分析，不禁會產生這樣的疑問：如果一個總統特別在乎自己的政治遺產，在知道自己的行政命令可能會被繼任者修改或撤銷的前提下，他該如何行動呢？現在的問題是，特朗普在乎自己的政治遺產嗎？

參考文獻

Thrower, S. (2017), To revoke ornnot revoke? The political determinants of executive order longevity. AmericannJournal of Political Science. doi: 10.1111/ajps.12294

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