土耳其的歐洲之路：免簽問題與《難民派遣協議》

2013年12月16日，土耳其與歐盟在安卡拉簽署了持續了十多年《的難民遣返協議》。同一天土耳其與歐盟之間免簽談判也正式開始。《協議》在2014年3月份被歐盟議會審批，土方的審批過程也於同年的6月份正式完成，這對土耳其而言具有重要的意義。

一、土耳其為什麼如此看重歐盟對其實行免簽？

事實上，歐盟對土耳其實行的強制性簽證並不是剛出現，而是從1980年開始便一直存在。在歐洲，「免簽」一詞是二戰之後才開始被歐洲理事會運用的。20世紀上半葉，歐洲在經歷了兩次戰爭之後，他們想通過免簽證旅遊實現參戰國之間的和平。到了1960年，大部分歐洲理事會的國家開始互免簽證。但70年代初，在土耳其爆發的政治動蕩攪擾了土耳其的「歐洲免簽夢」。

1980年7月聯邦德國首先暫停了對土耳其公民實行的免簽，並將該決定告知了歐洲理事會總秘書處。同年9月德國便開始對土耳其公民實行強制性簽證要求。法國當年也是由於安全問題給歐洲理事會發出通知並暫停了對土耳其的免簽。在隨後的幾年中，比利時、荷蘭和盧森堡等歐盟成員國都對土耳其實行了強制性簽證。

根據亨利與合作夥伴制定的2013年簽證限制指數，在93個國家當中最值得擁有的護照是芬蘭、瑞典與英國（173個國家可以免簽旅遊）。土耳其排名為第42名（94個國家免簽旅遊）。根據土耳其外交部的數據，擁有土耳其護照但不能免簽旅遊的國家包括：所有的歐盟成員國、除了日本與俄羅斯之外的其餘G-8國家、除了阿根廷、巴西、南非、日本、韓國和俄羅斯以外的其餘G-20國家。所以，土耳其只能以太平洋地區一些更具異國情調的國家對其實行免簽來聊以自慰。

而從經濟方面來看，土耳其公民為申根簽證也需花費很多費用。據圖1的數據顯示，土耳其公民從2009到2012，僅四年的時間，簽證費用就約達1億4千萬歐元，而且這些還不包括中介服務等額外費用。此外，要是簽證申請被拒絕，申請人無法被退還簽證費用。更令人擔憂的是，根據2012年的數據，土耳其在申請申根簽證的排列中名列第五，而且是這些排列的國家中唯一一個沒有步入歐盟議程的國家。對土耳其公民來說，申請申根簽證幾乎是一種「簽證生意」。所以，歐盟免簽對土耳其具有特殊的意義。

C類簽證（短期旅遊簽證）的成本（2009-2012）；來源：歐洲理事會，申根統計

C類簽證申請國家排列 ；來源：歐洲理事會，申根統計

二、免簽歐洲的鑰匙：《難民派遣協議》

隨著《難民派遣協議》的審批，土耳其加入歐盟所面臨的兩個問題也被提上了議程。一個是自1980年以來歐盟成員國對土耳其的簽證要求問題；另一個是十多年未解決的難民派遣問題。1980年，聯邦德國為了臨時措施實行了簽證要求，隨後幾年其他歐洲國家也開始採用這種方式。

隨著申根系統形成，土耳其被歐盟國家加入了申根黑名單，簽證問題更加困難了。三十多年來，簽證政策在實行過程中的難度日益增加，同時簽證手續費也在不斷的增長。在簽證問題上，其法律與政治層面的僵局對難民派遣問題的解決產生了負面影響。歐方承諾以簽證自由化進程換取《難民派遣協議》，但即便如此，其法律與政治層面的僵局也未能緩解。

從談判開始至今，土耳其擔心歐方不實行免簽。2012年土耳其要求歐方保證到時候實行（小編註：指三年的談判過程）免簽。

而歐盟內部事務委員會總幹事斯蒂凡諾?曼瑟維斯(Stefano Manservisi)說道：『我們不能確保實行免簽，只能保證我們將實行公平待遇。在該過程結束時能否實行免簽取決於表決議會。』《協議》裡面的「可以單方暫停《協議》」的規定也說明土耳其對這個問題還是有所顧慮。

如果歐方不實行他們的承諾，土方將使用暫停《協議》的權利。在土耳其與歐盟相互信任度如此低的時期，《協議》裡面的任何一個條款都會被視為互不信任的標誌。

最近幾年，歐盟一直在為中東國家的難民問題尋求解決的方法。對歐盟來說，非法難民問題的最佳解決方法是阻止他們到歐盟邊界。因此除了在移民國家，還有為了如土耳其等過境國家也作出一些項目，上述所講的難民派遣協議是這些項目的體現。

土耳其與歐盟之間持續十多年的難民遣返問題，在經過多次談判後，《難民派遣協議》於2014年6月25日在土耳其議會大會中獲得審批。該《協議》規定，通過非法方式經由土耳其進入歐盟境內的難民，至少在三年後遣返。該《協議》的簽訂也促成了2013年12月以來歐盟與土耳其進行的免簽對話。

根據《協議》歐方保證：加快土耳其加入歐盟的談判進程加入歐盟進程、為土耳其提供30億歐元的財政支持、對土耳其實行申根地區免簽、歐方接收40萬敘利亞難民。作為對歐方承諾的回應，土耳其保證：改善邊境安全、更加有效地打擊人口販運、簽署《難民派遣協議》。

我們的討論重點是這種《協議》對土耳其加入歐盟會有什麼樣的影響？簽署《難民派遣協議》能否加速土耳其入盟進程？土耳其能否承受開放式流程？此外，另一個重點是隨著《難民派遣協議》的實行，非法難民就不再成為歐盟的問題，而將成為土耳其的問題。如果土耳其加入歐盟之前執行此《協議》，土耳其會成為歐洲難民集散中心。

因此，目前已經從過境國家開始變成目的地國家的土耳其不得不安置更多的難民。而這些問題的答案在後來的談判過程中將會變的更加清晰。但是歐盟與土耳其的關係起伏不定，所以雙方在執行這種全面《協議》時需更加謹慎。

註：本文首發於頭條號中東研究通訊，中東研究通訊系今日頭條簽約作者。