存量語境下的城市更新——關於規劃轉型方向的思考

導讀：在經歷了以投資驅動和增量發展為主的階段後，我國城市進入以轉型為發展思路、以存量空間資源為載體的發展階段。在轉型背景下基於存量空間資源的城鎮化模式，可稱為存量發展模式。當前在存量語境下的城市更新應以人的需求為核心，以城市建設的質量與人的需求的匹配程度為標準，對於現有建成區，在全面提升城市品質的基礎上，重點針對存量空間資源進行合理「增效」。從現階段城市更新的背景入手，剖析存量背景下城市更新的機制和目標，提出當前我國城市更新在價值觀、工作方法方面的誤區，進而探討未來規劃轉型的方向。

作者：劉巍、呂濤，北京清華同衡規劃設計研究院有限公司

全文刊登於《上海城市規劃》2017年第5期

1、新型城鎮化與存量發展模式

建國以來，我國城鎮化經歷了起步發展和快速發展兩個歷史階段。特別是改革開放以來，伴隨著工業化進程的加速，我國城鎮化雖然起點低，但發展迅速，用短短30年創造了舉世矚目的成就。

進入新的歷史時期，隨著內外部環境的深刻變化，原有城鎮化運行機制難以支撐我國城市長期可持續發展。以2013年「中央城鎮化工作會議」為標誌，我國城鎮化進入了以提升質量為主的轉型發展新階段。

按照新型城鎮化的要求，未來應在有限的空間範圍內進行城鄉建設活動。從城市建設所需的空間資源來看，從擴張向集約的轉型，意味著未來的城市建設不能僅僅著眼於新增土地，必須重視城市建成區的存量空間資源的規劃與利用。

2、存量語境下城市更新的內涵與誤區

1）城市更新的對象選擇不應以新舊來界定

從轉型發展的特徵來看，新型城鎮化在根本上要求將從以增量為主、通過不斷擴張空間實現的城鎮化建設模式轉向以提質增效為主的內涵式建設模式。城市需要從單一增長的邏輯回歸以人的需求為核心的本源。回顧以往，在城鎮化高速發展背景下，大量近一二十年內建成的區域由於並未完全以人的需求為核心、追求城鎮化的速度甚於質量，出現了地的擴張快於人口的集聚、公共服務設施配置不足、城市建設的人性化欠缺等問題。隨著這些區域的建成和投入使用，這些並不舊的城市建成區同樣迫切需要解決城市品質提升的問題。

因此，當前城市更新的基本出發點應以人的需求為核心，其對象的選擇標準不應以新舊來界定，而應以城市建設的質量與人的需求的匹配程度為標準。

2）對現有建成區的「全面提質」與「合理增效」是當前城市更新的核心任務

從現有建成區的狀況來看，一方面是部分建成區城市品質需要進一步提高；另一方面是部分用地的低效擴張問題突出。要對現有建成區在全面提升城市品質的基礎上，重點針對存量空間資源進行合理「增效」。

3）城市更新不應以空間資源價值最大化為單一目標

城市更新在對物質空間產生改變的同時，也必然伴隨著由此引發的原有社會關係的瓦解和新的社會關係的建立，即社會關係的重構。在這一過程中，社會階層的分化、人的生活方式的變化和全球化背景下地方文化的危機等，都是當前中國城市更新面臨的不容忽視的深層次問題。

從以往及目前的城市更新的實踐來看，在面對城市更新的複雜問題時，人們往往重視物質空間的改造與利用，進而實現空間資源價值最大化的目標，而忽視社會公平、傳統文化、生態環境、社會網路等其他方面問題。

對建成區來說，不同類型的城市存量空間資源在規劃利用過程中，其涉及的城市產業集聚升級、民生服務保障、人文特色傳承問題雖然各有側重，但往往相互交織、錯綜複雜。單個地塊更新改造的任務和目標需要置於城市整體優化調整的大背景下，在解決個體問題和公共利益之間尋找平衡點。而這需要站在城市全局角度，從宏觀到微觀進行系統研究、統籌安排。

4）以建成區品質提升為目標的城市更新不應以單一改造方式替代多元更新手段、不應以單一地塊改造替代系統性優化

從更新方式來說，對於單個地塊，可以採取「拆除重建」式的整體更新方式，而對於地上附著物或單棟建築，也可以採用「整建維修」式的微更新方式和「功能改變」式的老瓶裝新酒方式，並不局限於單一手段。單棟建築、單個地塊的更新手段的選擇，應綜合考慮空間資源本身的特徵、產權主體的意願和品質提升的核心任務，不應將物質空間形態的改變等同於品質提升，以單一改造方式替代多元更新手段。

從建成區品質提升的任務來看，建成區面臨人口密度大、基礎設施欠缺、公共服務不足、環境品質低下等問題，並無法依靠單個產權地塊的更新改造得到完全解決，必須對市政、交通、園林、景觀、公共安全等進行系統性優化與改善。因此，為了實現建成區品質提升這一目標，需要開展的工作類型較為廣泛，既有單棟建築、單個地塊的更新改造，也有片區的整體提升。

3、存量語境下城市更新的困境與障礙

1）既有制度約束, 頂層制度設計尚待革新

政府由於壟斷了土地開發一級市場，一旦城市更新實施過程中發生土地用途變更、容積率變更，政府即具備了獲得土地增值收益的可能性。也正是因為這一原因，眾多舊城大拆大建、強制拆遷的事件仍然屢見不鮮。而集體土地所有者或擁有國有土地使用權者在轉讓土地使用權過程中，往往無法獲得因土地用途變更、容積率變更帶來的土地增值收益，影響了他們參與城市更新的積極性。

另一方面，由於不同用途的土地使用功能的產出價值不盡相同，集體土地所有權者和國有土地使用權者具有極大的動力將低產出價值的土地用途變為高產出價值的用途，而在使用權期限內的這種變更所帶來的土地增值收益，則較難通過一次性的土地出讓金來實現漲價歸公。這也造成了這種私自改變用途的情況在現實中屢見不鮮、屢禁不止，不僅擾亂了土地市場，也對城市建設管理帶來了一定的風險和隱患。

除此以外，在土地的開發和建設過程中，如果政府出於公益目的或其他特定原因，完全禁止某些具體地塊進行開發和建設，應當給予土地權利人應有的補償。然而，目前我國開發建設領域在空間開發權轉移政策方面呈現缺失狀況，導致公共利益或者難以實現，或者以付出降低人居環境品質、破壞城市風貌等的代價加以實現。

上述諸多方面所反映的既有制度的制約和城市更新過程中所需制度的缺失，在實踐過程中極大地影響和阻礙了權利主體參與城市更新的積極性，制約了城市規劃的實施，並嚴重影響了公共利益的實現，也成為當前城市更新所面臨的最大難點。

2）政出多門, 城市更新缺少統籌研究

目前在大部分城市，不同的城市存量空間資源的類型（如城中村、棚戶區、舊城鎮、舊工業區等）的更新改造和針對建成區的整治提升工作，分別有不同的對口管理部門。而各部門從自身職能分工、任務安排的角度出發，分別制定不同的實施計劃、改造政策和審批制度，導致城市更新在任務、目標、政策、時序等方面呈現政出多門、缺少統籌安排和系統研究的狀況。

3）重審批輕管理, 城市更新機制流程尚不健全

在快速城市化背景下，中國城市建設管理大量採用的是農地徵用—一級土地整理—二級上市、國有劃撥—開發建設的開發管理流程。在管理過程中，重審批內容（城市性質、擴展方向、規模和布局），輕城市建設過程的管理。與新增土地相比，城市更新涉及的工作任務更加分散而繁多，由此帶來的相關管理部門的協調難度更大。目前大部分城市仍普遍沿用面向增量土地開發的流程，尚未形成針對於建成區地塊更新、片區完善提升的規範的流程和審批制度，加之各部門的溝通和協調不足，重複審批或批複矛盾等問題普遍存在，部分關鍵的管理環節長期未能得以有效的控制。

4、面對存量語境下城市更新的規劃轉型方向與思考

土地制度、產權制度的變革是當前城市更新面臨的最大難點。在現有的局面下，一方面，制度的變革尚需時間推動，另一方面，從各類城市的情況來看，當前除北京、上海、廣州、深圳等超大城市外，大量城市尚處於增量建設遠遠大於存量建設的階段。對這些城市來說，城市增量擴張的空間資源尚有一定的潛力，遠未達到「土地和空間難以為繼」的局面。因此對這些城市來說，在當前的發展階段，轉變發展思路的意義遠大於建成區更新實踐的意義。

對於那些形勢嚴峻的超大城市而言，各自均在以漸進的方式嘗試推進位度的創新。而在這些制度變革經驗積累的過程中，與城市更新相關的各類建設行為並不可能坐等觀望。

在這樣的背景下，當城市規劃逐漸轉向維護公眾利益、實施政府協調空間利益的公共政策之際，尚有相當多的待完善空間：如完善現有法定規劃體系，建立面向城市更新的目標管理體系；以法定與非法定規劃相結合的方式，完善面向城市更新的規劃編製方法；逐步推進城市規劃轉型及規劃師角色轉變；不斷加強存量空間資源利用的規劃技術創新等。