2017-03-28 發表於「騰訊－大家」

導讀

中國一線城市人口是否繼續擴張，在長期要看趨勢。或者說，是不是相信中國一線城市發展與國際上其他一線城市發展出現共同的趨勢。

全球特大城市共同的特點是人口大進大出，總體來講，進大於出。至於個人，有人選擇留下，有人選擇離開，和個人的偏好、職業和家庭特徵有關。

特大城市的核心競爭力是現代服務業和先進位造業，對於高技能勞動力形成就業機會和收入增長空間。與此同時，高技能勞動力的集聚，又帶來在生產中的輔助崗位的需求，和生活中消費性服務業的需求，而這又形成低技能勞動力的就業機會。再加上特大城市所擁有的消費性服務業的數量、質量和多樣性。這些，成為人們選擇留下的原因。

但是，選擇留下的人，也必須要付出一些代價。在有限的用地上，人們展開競爭，導致房價上升，尤其是，稀缺的市中心地段更接近大城市的那些優質資源和便利性，房價更貴。反過來說，房價也成為篩選人口的機制，願意支付的留下來，不願意支付的則離開。想留下來，又不夠買房實力的，就租房。

一線城市的房價，就好比張學友演唱會的入場券，而市中心的房價則是前排座位票。願意為張學友的現場演唱會付費的人越多，他的演唱會票越貴，前排座位看得清楚，數量有限，貴上加貴。

同樣道理，選擇留在一線城市，特別是住在市中心的人，就必須付更貴的價格。選擇離開，則必須遠離特大城市的那些優越條件。這就好比，你是喜歡聽現場的音樂會，還是覺得在家聽聽CD也OK，是你的自由。

北京CBD風光，CFP供圖

一

城市的發展，特別是消費型服務業的發展，也需要大量低技能的勞動力。城市的發展水平越高，人們的收入水平越高，對低技術勞動力的需求也越多。

高大上的一線城市沒有低技能勞動力的生存空間？這是一種天大的誤解，實際情況恰恰相反，高技能者和為他們配套的低技能者同時向特大城市集中是全球現象。低技能的勞動力可能缺乏買房子的能力，這也並不妨礙有一些低技能勞動力會選擇留在一線城市。買不起房子可以租房子，深圳和廣州的城中村就提供了相對低廉的生活成本。

在發達國家，廉租房體系覆蓋到所有常住人口，這就更為在城市打拚的低收入階層提供了留下的可能性。這樣的公共政策既實現了公共服務向收入階層傾斜的公平性，同時，也為城市的活力、競爭力和持續發展提供了充足的勞動力資源。

廣州半拆的冼村（城中村）與旁邊的摩天樓群形成鮮明的對比。CFP供圖

當然，每一個人的選擇都是個性化的，都是值得尊重的。如果你對特大城市有「密集恐懼症」，把現代大都市的活力和多樣性當作「混亂」，同時你從事的工作並不一定要呆在大城市才有巨大的優勢，你可以選擇離開。再加上個人的社會資本因素，比如說在老家有老人需要照顧，或者有濃得化不開的鄉愁，這些因素促使你逃離北上廣，也沒什麼。無怨無悔，就可以了。

最終，每一個城市的人口有多少，主要是由這個城市產生的就業需求來決定的。有的城市的產業具有很強的規模經濟，比如現代服務業，這樣的城市，人口就多一些，大學生更是趨之若騖。而有的城市的產業主要是為周圍的農業、旅遊和資源型產業配套，並不需要那麼多人，甚至不需要有很多高技術的人，它的人口就少一些。

在國際上，特大城市政府的追求是把人口增長的壓力變動力，通過技術和管理，改善基礎設施和公共服務的總量、結構和空間布局，提高城市的宜居性。

在世界上所有的市場經濟國家，如果房價高了，市場機制一定會引領企業和政府增加土地和住房供應，緩解住房的短缺。中國的特色在於，地方政府通過控制土地和住房供應，一直被默認為緩解人口增長趨勢的政策手段。一線城市的土地和住房供應，不僅不對價格起充分反應，相反，在一些人為設定的目標之下（比如不想像東京那樣），土地和住房的供應反而成了調控人口的政策工具。

具體來說，一線城市的土地和住房供應，至少受到四個政策變數的影響。第一，是土地供應的總量，這個變數受到建設用地指標的控制。第二，是工業用地和商住用地之間的比例。即使是在中國的一線城市，工業用地的比重也偏高，並且工業用地的密度偏低。第三，在市中心的城市更新的過程當中，大量的住宅用地被更新為商業和辦公用地。其中，區一級政府通過這種土地用途結構的控制，最大化自己的稅收，不能不說是原因之一。第四，城市建築的容積率受到了嚴格的控制。

在人口大量增長，並且仍然有潛在增長可能性的情況下，土地和住房的供應受到局限，其結果必然是房價上升。

目前，中國一線城市核心地區的房價，雖然仍然離紐約這樣的全球城市核心區的房價有差距，但是，在距離市中心20公里左右的地區的房價，已經超過全球一線城市。要緩解這種趨勢，必須持續增加住房供應。通過控制需求來抑制房價，其效果基本上是飲鴆止渴。而且，當房價真的成為年輕人口留下的障礙時，城市也將失去它的活力和全球競爭力。

二

那麼，中國的一線城市是否擁有增加土地和住房供應的潛力呢？答案是非常確定的。對應於上述四條控制的手段，我們不妨一一來看數據。

首先來看建設用地的潛在數量。東京都市圈以軌道交通網路連接都市圈內部的各個中小城市，基本上實現了連成一體，無縫對接。從東京核心區到都市圈邊緣，半徑大約五十公里。東京向南，沒有特別嚴重的地形制約，則蔓延半徑達到七十公里。

谷歌衛星圖像：東京都市圈

如果中國的一線城市，按照都市圈來進行規劃的話，那麼，這樣城市發展都是可以實現的。尤其在長三角和珠三角，平原廣闊，淡水資源豐富，自然條件比東京都市圈更好。

即使是在上海市目前的管轄範圍之內，6000平方公里都是平原。除了必要的生態保護用地，比如崇明島、青浦周邊的水源地和規劃建設中的郊野公園，保持農業用地是否必要，需要質疑。即便是在多山的北京市轄區範圍之內，平原面積也有6390.3平方公里，佔總面積的38%，目前沒有缺地的問題。

目前在上海流行的數據是土地開發強度達到45%，被認為已經「太高了」，這裡的錯誤在於，上海轄區面積僅為東京都市圈一半，在一個更小的分母上算建設用地佔比，得到的比率當然更高。

谷歌衛星圖像：上海市

除了在總量上有增加建設用地的可能性之外，都市圈內部用地結構也有大量增加住宅用地空間的潛力。比如說，上海仍然有三分之一的建設用地用於工業，隨著產業結構的調整，工業用地轉商住，可以釋放大量的住宅供應。再比如，中國一線城市在都市更新中抑制了居民住宅供應。

在我們一項針對北京地塊更新的研究中，僅有不到一半的地塊在更新後是居民住宅用地。而實際情況是，在市中心住宅供應受到限制的情況下，商辦地產部分出現閑置，存在將商辦地產轉為住宅的潛力。但是在中國一線城市，卻受到了不同用地功能難以相互轉換的制約，否則，商辦地產轉住宅就可以增加住宅用地的比重。

最後，再來看容積率的問題。中國的一線城市除了北京有比較悠久的歷史建築保護問題，其他城市和亞太地區眾多的城市一樣，經歷過嚴重的戰爭摧毀，老城區建築保護的制約相對較輕。城市擴張當中的新區建設，比如說上海的浦東和北京的城北，更是沒有歷史建築保護的問題。鑒於容積率是一個非常專業的概念，這裡不談具體的數據對比。有興趣的讀者，可以自行在網上搜尋香港和紐約曼哈頓的樓群圖片進行直觀的對比。

法國攝影師RomainJacquet-Lagreze鏡頭中的香港建築，東方IC供圖

曼哈頓東面全景圖，東方IC供圖

在疏散中心城區人口的導向之下，以及中心城區住宅用地比例和容積率受限的背景之下，北京和上海都出現了中心城區人口佔比下降的趨勢。在2000-2010這個人口普查周期里，北京的東城和西城兩區佔全市人口比重從15.6%下降到了11%。同時期，上海的中心城區人口下降了20%。

這裡插句話，人口向郊區疏散，而大量就業崗位和優質公共服務資源仍集中在市中心，結果就是帶來更多的通勤需求，通過疏散人口來緩解交通擁堵問題是南轅北轍。我的團隊的一項研究顯示，在北京，相對於不受地塊更新影響的居民，地塊更新會使周邊受到影響的居民住得更遠，通勤距離平均增加565米，約為樣本平均通勤距離的7.3%。

北京上班族

除了土地和住房供應之外，對於城市規模和人們選擇居住城市形成制約的其他因素都沒有那麼重要。比如說，在世界一線城市，交通問題是通過密集、快速、大體量的軌道交通來實現的。而環境和空氣質量的改善，一靠產業結構調整向服務業，二是通勤轉向以軌道交通為主。

三

最後來說一下水資源。缺水經常被作為北京人口承載力的一個重要參數。2001年北京的水資源消耗量為38.9億立方，對應於1385萬人。2014年，37.5億立方水消耗量對應於2152萬人，水的消耗量反而是下降的。其中，2014年的農業用水和工業用水分別是2001年數量的47%和55%，同時期，按常住人口計算的人均生活用水量從87立方下降到79立方。

資料圖：南水北調

此外，按北京目前農業消耗的水的數量和人均居民用水量，兩者相除等於約1000萬人。而從結構上來看，北京地下水開採量在下降，而再生水量在上升。上述數據仍然是指目前可用的水資源數量，更不要說水本身是可以運輸的資源。

比如說，即使飲用水全部靠瓶裝水，在目前已經具備的條件之下，人均飲用水的價格一天不會超過十元。更不要說，海水淡化的成本已經非常接近於自來水提供的成本。北京的水問題尚且如上述分析所示，其他中國一線城市的水資源就更不用說了。

上述類似對於一線城市人口增長潛力的討論，往往會被反對者推向極端，認為上述判斷潛在的含義是一線城市可以無限增長。這種反駁是無理的，因為真理往前邁出一步，就是謬誤。

在本質上，當城市擴張帶來的成本（主要是房價和通勤的時間）讓企業和個人覺得不必要繼續呆在一線城市，這時城市邊界就決定了。在這個意義上，城市是會有邊界的。只是說，中國的一線城市距離最終的邊界還差得很遠，這是我們目前討論問題的起點。千萬不要把起點搞錯了，否則會產生「雞同鴨講」的無謂爭論。

只有在歐美、日本這樣的發達國家一線城市的發展達到了相對穩定的規模，而這是在經濟發展已經成熟，城市化已經完成的背景下，以及當前的技術和管理條件下。即便如此，人口繼續向一線城市集中的趨勢只是放緩，卻未停止。

東京都和東京圈的人口仍然在緩慢增長，而這一過程的背景是整個日本已經出現了人口負增長。美國和加拿大的人口也在繼續向大城市集中。紐約市的人口，預計未來將從目前的855萬增長到900萬，而這裡所講的紐約市，僅僅面積為784平方公里，並不是紐約都市圈。新加坡作為一個城市國家，面積718平方公里，預計未來的人口也將從目前的550萬左右增長到700萬。

所以，中國一線城市人口是否繼續擴張，在長期要看趨勢。或者說，是不是相信中國一線城市發展與國際上其他一線城市發展出現共同的趨勢。更深刻的問題是，我們是不是相信中國最終會像其他發達國家一樣，在城市發展的過程當中讓市場作為資源配置的決定性力量，政府只是更好地發揮功能，而不是阻止市場經濟規律的發生。

與此同時，在短期，討論一線城市人口問題，必須以目前的體制、機制和政策為背景。有一些論點，以近年來北京和上海的人口緩慢增長的數據作為支持人口控制的依據，我需要特別提醒，這些短期的數據是目前控制政策的結果，並不是普遍趨勢。相關的做法，比如教育控人、拆除菜場、關閉飯館更是沒有國際經驗。

如果以政策的結果為政策合理性辯護，那麼，我不得不提醒，中國歷史上很多曾經出現過的現象，也都是當時政策的結果，後來，卻終於因為不符合規律而被否定了。是不是真正明白城市發展的規律，並且尊重城市發展的規律，這僅僅是一個需要時間去檢驗的問題。

近來，我還注意到，有位新加坡華人學者撰文認為中國特大城市的發展存在「陷阱」，並在文章中列舉了很多特大城市發生的公共安全事件。藉此機會，我想也對此類議論給點回應。學者當以理性和科學的研究作為策論與咨政的依據。在中國一些特大城市曾經發生過的安全事件與城市人口規模本身並無本質的關係，如果讀者有耐心回顧一下有多少安全性的事件發生在中小城市，就知道了。或者再試想一下，如果把那些曾經爆炸的工廠，曾經出現的滑坡，換一個地方，是不是在中小城市或者農村就不會出現？

另外一個滑稽的論調，就是擔心戰爭會摧毀特大城市。如果這個擔心是對的，就需要假設當代人類的文明程度還不如二戰時期，還需要假設其他同樣發展特大城市的國家（包括美國、日本和韓國）忽略了類似風險，更需要假設目前限制中國特大城市人口的決策是基於這樣一種考慮，「你們撤退，我掩護」。

如果這些假設同時成立，那麼，限制特大城市的政策就首先應該用在新加坡這樣的城市國家，並建議新加坡政府向國外移民，而且，既然他們面臨因為戰爭而被催毀的風險，那麼，首先需要移民國外的應該恰恰是新加坡國民，而讓那些現居新加坡的外籍人士去承擔風險。

【注】本文原標題為《逃離北上廣?長看趨勢，短看政策》

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