木墩村等6個自然村土地問題歷史和法律分析及處理建議

一、光明地區木墩等6個自然村土地問題的歷史沿革

（一）、1952年，光明地區完成土地改革，農民（原住民）對土地擁有所有權，實現了「耕者有其田」的農民土地所有制。隨著社會主義農業改造，到1958年，光明地區6個自然村已經過渡到高級農業合作社階段。1958年12月，木墩、逕口、羌下和圳美等幾個高級農業合作社與國營廣東省光明農場合併，成立廣東省寶安縣光明人民公社，隸屬於寶安縣管轄。自此，農村土地歸公社集體所有，農民成為公社社員，集體勞動、生活，並享有集體資產。

（二）、1959年，光明人民公社中屬於廣東省光明農場的人員從人民公社中划出，並與樓橋、木墩、逕口、羌下、新陂頭和原寶安縣示範農場合併，組建新的農場，稱為國營廣東省光明農場，隸屬於廣東省農墾廳管轄。光明農場成立時，木墩、逕口、羌下、新羌、碧眼等6個自然村與光明農場訂立了入場協議，議定由原各自然村居民將土地、工具、物資等生產資料無償上交給光明農場，由原光明農場接受原村民為農場職工，享受國家規定的工資、醫療、子女教育等福利待遇。經過此次合併，光明地區的土地由村民集體所有轉變為國有，並由全民所有制的光明農場享有使用權，原村民也由公社社員轉變為農場職工。

此後數十年，光明農場的人口結構和管理體制經歷了多次變遷：廣州軍區曾接管農場3年，其間樓村脫離農場下放給原人民公社管理；70年代末農場又接收安置了四千多名越南歸難僑。當時為了妥善安置這部分歸難僑，農場採取了擴大就業崗位、壓縮生產成本、降低職工福利待遇等一系列措施，實現光明地區的社會穩定和解決了所有居民的基本生計問題。直到20世紀90年代之前，農場的土地性質為國有，農場擁有土地使用權，原村民作為職工在農場耕作土地並領取工資、享受福利的土地產權經營模式並未發生實質性的變化。

（三）、20世紀90年代後，光明農場為適應經濟體制改革，其逐步不再承擔原村民及其子女後代的工資、醫療、教育等福利待遇。光明農場通過退休、買斷工齡等方式使一部分村民脫離光明農場，然後將一部分土地承包給村民，由村民依靠土地自行謀生。

1996年，原光明農場轄區內的木墩、逕口、羌下、新羌、碧眼和白花七個自然村的村民全部由農村戶口轉變為城市戶口，但村民沒有得到任何形式的補償。

二、徵收光明地區土地的過程

收回光明農場土地使用權工作的序曲，是從實在是政府印《關於理順光明華僑畜牧場體制徹底實行政企分開實施方案》（深府[1999]49號）開始的。深圳市政府發布的《關於進一步理順光明地區管理體制問題的通知》（深府[2002]95號）標誌收回光明農場土地使用權決定的做出，收地的範圍為除已發證登記和建成區以外的全部土地。光明辦事處總面積55.8平方公里，自2002年6月10日起，經過數次征地工作，收地總面積達24.8平方公里，主要是「南新高」（5.8平方公里）和「城市化」（ 14.3平方公里）兩次收地。

1、「南新高」的征地及補償

「南新高」收地從2003年5月開始，共收回國有土地使用權8431.24畝，其中菜地1155.09畝，魚塘616.75畝，園地（平地）2830.67畝，園地（丘陵地）731.3畝，旱地522.03畝，山林地212.49畝，草地241.81畝，空地1039.38畝，建築、附著物686.24畝，工礦用地368.32畝，城建用地27.16畝。

「南新高」征地時僅補償了青苗補償費和建築附著物補償費，並額外以「轉崗培訓費」的名義，向光明集團按每畝3000元的標準進行補償。（註：缺土地補償費、安置補償費）。

2、「城市化」征地及補償

城市化收地從2005年7月開始，同年12月結束，共收回國有土地使用權21464.165畝。經過寶安區城市化轉地工作領導小組的數次會議，最終決定光明地區的收地補償與其他街道的轉地補償執行不同的標準，僅補償了青苗補償費和建築附著物補償費，額外向光明集團支付了轉崗培訓費。沒有支付土地補償費和安置補助費。

三、土地徵收補償爭議及解決過程

如前所述，在徵收光明地區土地時，政府當時並未支付土地補償費和安置補助費，額外支付的轉崗培訓費也是向光明集團支付的。原居民僅被補償了可憐的少量青苗補償費和建築附著物補償費，但其卻徹底失去了世代賴以生存和維持生計的土地。

6個自然村的原居民認為政府征地補償不合理，自2005年開始持續到政府部門上訪，並要求給予土地補償費，並劃撥預留工商發展用地及住宅用地。

（一）、調研報告

政府接到原居民的上訪後，對原居民反映的問題及訴求進行了調研。2008年5月29日，深圳市光明新區光明辦事處出具了《關於木墩等6個自然村原居民要求劃撥發展用地等問題的調研報告》。

在該報告中，其查明了6個自然村土地問題的歷史緣由，並提出6個自然村土地問題使用法律和政策研究，最後做出調研結論和建議。調研結論為：1、光明地區被徵收的土地的性質為國有土地；2、光明地區原居民由於歷史的原因或者通過合同關係，在被徵收的土地上存在應當受到法律保護的「土地利益」；3、徵收國有農場土地，應當支付安置補償費，支付對象不應該是光明集團，最佳的支付對象是同富裕工程；4、光明地區不適用劃撥兩個100平方米土地使用權的政策是正確的，但應該尊重歷史事實，承認原居民所作的歷史貢獻和犧牲，解決原居民失地後生存與發展所面臨的現實問題。

報告建議：1、儘快落實轉崗培訓費，按照安置補償費的標準提高轉崗培訓費的金額，安置補償費應總計11260.3萬元，全部作為同富裕工業園的運作資金；2、針對原居民要求劃撥住宅用地的訴求，建議儘快出台光明地區整體搬遷統建樓實施方案；3、建議新區管委會加大對光明地區經濟發展及同富裕工程的扶持力度，按照人均100平方米的標準，補足光明地區120萬平方米後備工商發展用地。

（二）解決原光明農場職工土地訴求問題的工作方案

2010年2月10日，光明新區管委會出台了《解決原光明農場職工土地訴求問題的工作方案》（以下簡稱「《工作方案》」），該方案確認之前在光明徵收土地未支付土地補償費和安置補償費是不符合有關規定的，對於老百姓而言也是有失公平的。

光明新區管委會根據《憲法》、《關於進一步加快華僑農場改革發展的意見》等政策法規，最後決定參照集體土地解決光明土地問題。

解決問題的策略主要有：1、擱置爭議，方案不就徵收土地為國有土地還是集體土地進行重點論證，而著重方案的可操作性。2、統籌兼顧，一視同仁。對於原住民、「僑民」、種養戶的利益進行統籌，並遵循一視同仁的原則。

解決問題的措施有：1、按人給地，按照利益群體人數（原住民1788人，僑民5012人，種養戶4767人，合計11567人），按每人90平方米的標準給予劃撥工商用地，共104萬平方米。其中54萬平方米的土地可以選址規劃，剩餘50萬平方米的土地無法落地，採取折現的方式補償，經評估為10.25億元。

2、按地給錢。已收回的24.8平方公里土地，尚余土地補償費4.5億元、安置補償費1.9億未支付，共計6.4億元。政府應予以落實。未收回的土地31平方公里，採取整體打包的方式，一次性解決土地補償費、安置補償費的問題，打包資金2-3億元，今後收回光明地區的土地，不再給予土地補償費和安置補償費。（請示的事項為：6.4億元土地整備費，2.6億元幫扶資金，合計9億元）

3、入股公司。返還的資金和土地，通過居民入股的方式交由新組建的社區股份合作公司經營發展。

（三）市政府批准方案

2010年2月12日，市政府第四屆158次會議原則通過光明新區管委會提交的《解決原光明農場職工土地訴求問題的工作方案》，同意劃撥54萬平方米工商發展用地，並支付18億元土地資金（比請示金額少1.25億元），用於組建社區股份公司，發展集體經濟。

但關於18億元土地資金，直到2011年11月24日，市政府五屆41次會議才同意予以安排。

四、土地徵收補償爭議解決的分析

（一）、關於《調研報告》的分析

1、《調研報告》中的調研結論「光明地區被徵收的土地的性質為國有土地」是不符合歷史，也不符合法律精神的。

《調研報告》認為「光明地區被徵收的土地的性質為國有土地」，其主要依據是1989年7月5日原國家土地管理局發布的《關於確定國有土地權屬問題的若干意見》第8條：「凡1962年9月《農村人民公社工作條例修正案》（以下簡稱《六十條》）公布以前，全民所有制單位、城市集體所有制單位和集體所有制的華僑農場使用的元農民集體所有的土地，1962年9月《六十條》公布後迄今沒有退給農民集體的，屬於國家所有。」

該規定乍一看，確實是認定光明地區土地屬於國有土地的明確規定，但其沒有用歷史的眼光來看該規定。首先，該《意見》的出台時間是1989年，當時我國還在實行計劃經濟，曾對姓「資」還是姓「社」問題進行過大討論，並對經濟體制改革方向存在很大爭議。該規定有嚴重的歷史局限性。

其次，從歷史的眼光來看，任何資產定性為國有必然附帶有一定條件。建國後，我國規定城市土地歸國家所有，但其實這也是附帶有一定條件的。因為國家要保障城市居民的工作、教育、生活、醫療和和城市居民基本住宅。這些都是計劃經濟時代國家應承擔的義務。再比如，國有企業。國有企業在成立之初基本上是由公私合營企業轉化而來的，在轉化過程中，國家還是按照規定給私有企業主進行持續的補償，在經過一定期限完全補償後，所有的資產才轉化為國有資產。

從上述推理可得，木墩等6個自然村的土地於1959年轉為國有，於1989年再次確認屬於國有，其也是附帶條件的，即為木墩等6個自然村的村民及其後代提供工作、教育、住宅、醫療等福利待遇。這也是符合木墩等6個自然村與光明農場簽訂的入場協議的約定的。

而從20世紀90年代起，光明農場為適應經濟體制改革，逐漸不再承擔木墩等6個自然村村民及其後代的工作、生活、住宅等其他福利，2002年，光明農場被撤銷建制。在光明農場被撤銷建制時，其理應將村民的集體土地返還給木墩等6個自然村的村民。

再次，從改革開放的歷史來看，我們總是「摸著石頭過河」，在制度不完善的時候先行。在1989年時，木墩等6個自然村的土地按規定屬於國有，但世紀之交時，國家經濟體制已發生重大改變，但當時的配套制度並未完善，因此不能完全按照滯後的制度規定，而應按照後制定的制度來解決歷史遺留問題。2004年，《憲法》修正案規定，徵收徵用土地必須給予補償。而光明地區收地過程中，原居民並未受償，可見不能機械地認定光明地區土地為國有土地。

綜上所述，從歷史的角度來分析，在徵收土地時，光明土地的權屬應偏向於集體所有而非國有。

2、《調研報告》中的調研結論「光明地區不適用劃撥兩個100平方米土地使用權」也是不符合歷史，不符合法律精神的。

前已詳細論證，在徵收土地時，光明地區的土地權屬偏向於集體所有，因此參照《深圳市寶安龍崗區規劃國土管理暫行辦法》的規定，光明地區應適用劃撥兩個100平方米土地使用權。

（二）關於《工作方案》的分析

《工作方案》中迴避了光明地區土地權屬問題，然後提出參照集體土地解決光明問題的方案，該方案部分修正了《調研報告》的錯誤和不公平性，但亦存在不足。

首先，該《工作方案》未區分原住民、僑民、種養戶對土地的貢獻度。可以說，原住民對土地貢獻度最大，在幾十年間，其犧牲也最大。但政府不但未給予補償，反而使得原住民的待遇不如僑民和種養戶。該《工作方案》中提及要一視同仁，但僑民和種養戶均已解決了安置房，但原住民的統建上樓遲遲未解決。

其次，該《工作方案》未能給足每人100平方米的工商發展用地，僅給予了每人90平方米的工商發展用地，屬於政策不公。

再次，該《工作方案》中提出的剩餘31平方公里的土地補償費過低。已收的24.8平方公里的土地補償費已達6.4萬元，但《工作方案》中卻提出剩餘的31平方公里的土地補償費僅為2-3億元，最後請示的是2.6億元，並且名義是「幫扶資金」。事實上，31平方公里的土地補償費遠不止2.6億元，該金額明顯過低，談何幫扶？

（三）關於《市政府批准方案》的分析

《市政府批准方案》與光明新區管委會的《工作方案》基本一致，但其最終核定的金額較光明新區管委會請示的金額少1.25億元，並且款項從2011年底從開始逐步發放。

五、處理建議

通過以上分析可知，木墩等6個自然村的原住民在光明地區土地徵收過程中確實利益受損。如果不是由於歷史上存在有光明農場，並加入有大量的僑民和種養戶，那麼原住民在征地過程中所獲的補償可能會增加一至兩倍。

但歷史就是歷史，大家必須尊重。政府現在按照一視同仁原則來處理，也是為了不激化矛盾，同時也是符合歷史的。但政府在原住民權益受損的情況下，應該保證原住民能和其他深圳的農村集體享有相同的補償標準。在此前提下，特提出如下建議：

1、要求市政府按照人均100平方米 的標準，補足商業發展用地（約15萬平方米，歸原住民、僑民、種養戶所有），如土地不能落地，則按現價折算。

2、要求市政府按照正常的徵收補償標準，補償未收的31平方公里的土地。

3、鑒於土地早於2005年就徵收完成，但由於政府政策錯誤的原因，導致征地補償款於2011年底才開始發放，故要求市政府補交逾期付款期間的利息。

4、要求政府儘快落實統建上房工程，保障原居民住宅的權利。

5、對於與光明集團有權屬爭議的土地，因國土局在確權時未進行聽證，建議提起行政複議或行政訴訟，同時依法信訪。