設區的市法規草案起草單位如何收集資料整理問題？

設區的市法規草案起草單位如何收集資料整理問題？

——起草法規草案的建議（二）

黃璞琳

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設區的市法規草案起草單位，在資料收集與問題整理階段如何開展工作？

這一階段主要任務是，通過「三梳理」，查找發現上位法未作規定或者規定不夠明確具體，需要通過本市立法，也能通過本市立法來解決的本市相關管理領域存在的問題。「三梳理」，是指梳理上位法、梳理外地同類立法、梳理本市相關管理工作中迫切需要解決的問題。

一、需要梳理的上位法，包括三個方面。

——首先，是立法程序類上位法。要收集研讀立法法、地方組織法、江西省立法條例以及即將出台的撫州市立法條例，掌握設區的市立法許可權、立法程序，尤其是法規草案起草程序。《撫州市人民政府擬定地方性法規草案和制定規章程序規定》是本市法規的下位法，市政府部門起草法規草案時也要掌握並遵守。掌握了這些，才能確保起草的法條、設計的制度不會越權，才能確保起草過程不會遺漏法定程序。具體起草程序，後面細講，這裡說說立法許可權。

市政府各部門負責起草的法規草案，限於城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護，與此無關的事項就不屬我們市的立法許可權。如，在市政府法制辦組織的一次座談會上，曾有同志建議出台有關食品加工小作坊和食品攤販管理的專項法規。這個項目，就會存在許可權問題。因為《食品安全法》是授權省、自治區、直轄市立法。不過，在城市市容管理立法或者城鄉環保立法中，對飲食攤點的規劃設置、排污防治等方面設置相關監管條款，應當是可行的。

再如，按照立法法的規定，有關刑罰、剝奪公民政治權利的處罰、徵收徵用非國有財產，都屬於全國人大及其常委會的專屬立法許可權，我們地方立法就不能涉及。1）我們千萬不要擬出「某某行為處多少年有期徒刑」類的法條，不要出現違反本市法規的合同無效之類的規定。2）設區的市文明行為促進立法中，能否規定：有嚴重不文明行為的，取消其參加村民委員會或居民委員會選舉資格？選舉權和被選舉權屬政治權利，未經依法判決剝奪，不能取消，地方立法也無權自己作出取消選舉資格的規定。

——其次，是綜合性行政管理類上位法。主要是行政處罰法、行政許可法、行政強製法、行政訴訟法、行政複議法及其實施條例等。設區的市地方立法，基本上是行政管理類立法，大多會涉及行政處罰等行政管理措施，起草人員得明白地方性法規設定行政管理措施的許可權。

例如，很多部門希望通過增設行政許可項目來加強管理。但行政許可法明確規定，能通過事後監督、行業自律等方式解決問題的，不設行政許可。中央也一直要求壓縮行政許可事項。所以，想新增行政許可的，一定得慎重。行政許可法還明確規定，地方性法規不得設定企業登記前置性行政許可，不得通過設定行政許可限制外地企業外地商品。

又如，設區的市城市道路車輛通行立法，能否對嚴重妨礙交通的行為，自行設定拘留處罰？設區的市住宅小區物業服務管理立法，能否對物業服務中嚴重損害業主利益的行為，自行設定吊銷物業企業營業執照的處罰？答案是否定的，因為行政處罰法規定，地方性法規不得設定限制人身自由和吊銷企業營業執照的處罰。

再如，設區的市文明行為促進立法、住宅小區物業服務管理立法，對有不文明行為者，對無正當理由拖欠物業費的業主，能否規定給其掛黃牌，或者將其定為不文明戶、不誠信戶予以公示？個人覺得，此類措施對公民聲譽是有嚴重不利影響的，宜歸類於行政處罰。但是，掛黃牌、評定不文明戶或不誠信戶，都不是行政處罰法列舉的處罰種類，行政處罰法又未允許地方性法規創設新的處罰種類。

還有，對亂闖紅燈、晚上開車亂打遠光燈等妨礙交通行為，以及亂倒垃圾的不文明行為，我們地方立法時，能授權執法人員強制違法者參加交通法規培訓，強制其在路口值崗攔到下一位闖紅燈者，強制其接受遠光燈照射，強制其清除亂倒的垃圾？《行政處罰法》和《行政強製法》，都不允許地方立法設定限制人身自由的行政處罰和行政強制措施，地方立法也無權設定行政強制執行事項。不過，《行政強製法》第50條，對危害交通安全、污染環境、破壞自然資源且未按行政機關要求排除妨礙、恢復原狀的，授權行政機關採取代履行的行政強制執行手段。我們地方立法中，倒是可考慮與《行政強製法》該法條進行銜接。

——其三，是專業性行政管理類上位法。主要是本管理領域相關的專項法律、行政法規和省法規以及國家政策、省里的政策。研究吃透專業性上位法，才會知道上位法在哪些地方有空白有遺漏，有不夠具體明確處，才會知道本市的立法空間在哪裡，才能盡量不重複上位法，才能確保不與上位法相抵觸。

如，在城市道路車輛通行方面的上位法，主要有道路交通安全法及其實施條例、江西省實施中華人民共和國道路交通安全法辦法、機動車交通事故責任強制保險條例、道路運輸條例、城市道路管理條例、江西省道路運輸條例、城鄉規劃法，還有產品質量法、特種設備安全法、特種設備安全監察條例、江西省特種設備安全監察條例等。

在文明行為促進方面的上位法，主要有國家通用語言文字法、廣告法、城市市容和環境衛生管理條例、道路交通安全法及其實施條例、江西省實施中華人民共和國道路交通安全法辦法等。

在住宅小區物業服務管理方面的上位法，除了國務院的物業管理條例和江西省物業管理條例外，還有物權法、民法通則、合同法、消費者權益保護法、江西省實施消費者權益保護法辦法等。建設部《城鄉新建住宅小區管理辦法》等規章，與地方性法規之間無上位法下位法關係，但也應當掌握，起草本市法規進行條款設計時盡量協調。

二、收集梳理外地同類立法，要靠網路，靠專業刊物，靠到外地交流學習。要認真比對研讀，整理總結出外地同類立法的特色、立法經驗、實施成效以及教訓，充分發揮後發優勢。在文明行為促進立法方面，杭州、武漢、青島均有立法。在住宅小區物業管理方面，海南、浙江n、徐州、大同有立法。在城市道路車輛通行方面，有長沙市城市道路通行若干規定、南昌市電動自行車管理條例等。

三、如何梳理本市相關管理工作中迫切需要解決的問題？一要依靠本部門的業務骨幹，他們最了解實務中存在的問題。二要依靠廣大群眾、管理服務對象、專家學者和相關單位。要通過走訪調研、座談論證等方式，廣泛徵集意見，多方聽取意見。要依靠這些力量，儘可能全面而準確地發現問題、提煉問題、匯總問題。找准問題，是成功起草設區的市法規草案的關鍵所在。

例如，在城市道路車輛通行方面，迫切需要通過地方立法解決的問題，到底是哪些？是行人、非機動車駕駛人員、摩托車駕駛人員不遵守交通規則？還是機動車擠占人行道、非機動車道行駛或者亂停亂放？是超標電動自行車速度過快、重量過大？還是按特種設備生產的三輪電動車、四輪電動車非法上路行駛問題？

在住宅小區物業服務管理方面，迫切需要通過地方立法解決的問題是啥？是物業公司服務不到位嗎？還是業主不繳費、不遵守管理規約的問題？是業主委員會難以成立、未有效發揮作用的問題嗎？還是使用維修資金修繕住房時存在指定維修商以及其服務質量差、價格高問題？住房維修資金使用與監督方面存在問題嗎？

在文明行為促進方面，迫切需要通過地方立法解決的問題又是啥？亂倒垃圾、亂闖紅燈？還是侵佔損毀公共綠地、公共設施？或者是城區公開水域洗東西？

以上「三梳理」，都要將資料整理編印成冊，作為立法參閱資料提供給起草人員、審查人員和審議人員參閱。

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