賬簿丟失情有可原，稅局應當酌情處理

編者按

稅務稽查過程中，納稅人拒絕提供有關資料的，稅務機關應當責令改正，並且可以處以罰款。但是，在特殊情況下，納稅人無法提供相關資料具有正當理由，稅務機關亦應當進行審查核實，確定無法提供資料的情況是否具有正當性，再作評判。本案中稅務機關沒有聽取納稅人解釋，其作出的處罰決定被法院依法撤銷。

一、案情簡介

東阿縣金華運輸隊系個人獨資企業，成立於2005年，經營範圍為普通貨運、貨物配載服務、貨物信息諮詢服務。黃玉茂系出資人、法定代表人。

2014年黃玉茂因犯持有偽造發票罪獲刑。在偵查期間，企業無法經營，黃玉茂將企業轉讓給其弟黃玉奎。黃玉奎2017年2月辦理了金華運輸隊的投資人變更手續，同年4月辦理了稅務登記變更手續。

2017年2月12日，東阿縣人民檢察院發出《檢察建議書》，建議東阿縣地稅局對黃玉茂的金華運輸隊2011年至2013年的申報納稅情況，按照所得稅徵收方式進行詳細核定。根據該建議書，東阿縣地稅局姜樓中心稅務所申請對東阿縣金華運輸隊2011年、2012年度繳納地方稅情況進行檢查，稅務執法行為為調取賬簿。

2017年3月1日，東阿縣地稅局姜樓中心稅務所作出稅務檢查通知書和調取賬簿資料通知書，並於當日送達。黃玉茂收到該通知書後曾向其解釋說明金華運輸隊因無人管理，已經停止經營，導致原有賬簿丟失，無法提供賬簿。

因黃玉茂未提供賬簿等相關資料，東阿縣地方稅務局於2017年3月21日作出東地稅罰【2017】1號稅務行政處罰決定書，以其拒絕提供賬簿及相關資料為由，對東阿縣金華運輸隊（黃玉茂）罰款30000元。黃玉茂對該處罰決定不服，於2017年4月10日向本院提起訴訟。

二、各方觀點

稅務機關認為，因原告黃玉茂未按照東姜地稅調【2017】02001號、東姜地稅調【2017】02002號通知要求提供賬簿及相關資料，經責令限期改正仍未改正，故根據《稅收徵收管理法》認定其為「拒不提供相關賬簿」，作出行政處罰，認定事實清楚、適用法律正確。

法院認為，2014年原告黃玉茂因涉嫌犯罪被立案偵查。在此期間，金華運輸隊因無人管理，停止經營，加之其保管賬簿不力，導致賬簿丟失。2017年，被告所屬姜樓中心稅務所才對其五、六年前即2011、2012年的經營情況進行檢查，並要求調取賬簿等資料。原告也曾向被告解釋過無法提供賬簿的原因。根據《稅收徵收管理法實施細則》第二十九條第二款規定，賬簿、記賬憑證、報表等有關涉稅資料應當保存10年。原告賬簿丟失與其受到刑事處罰後運輸隊無人管理、停止經營有直接關係。原告因保管不力導致賬簿丟失而無法提供，不屬於能夠提供而拒不提供賬簿資料的情況。被告以其拒不提供賬簿資料為由進行處罰，適用法律不當，本院不予支持。

三、華稅點評

行政執法，以事實為依據，以法律法規等規範性文件為準繩。在認定事實時，稅務機關不能「唯結果論」，而應當考慮到影響結果的各種因素。稅務檢查行為亦應當遵循行政法合理行政的基本原則。

合理行政原則表現為行政決定應當具有理性。最低限度的理性，是指行政決定應當具有一個有正常理智的普通人所能達到的合理與適當，並且能夠符合科學公理和社會公德。更為規範的行政理性表現為以下三個原則：第一，公平公正原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。第二，考慮相關因素原則。作出行政決定和進行行政裁量，只能考慮符合立法授權目的的各種因素，不得考慮不相關因素。第三，比例原則。行政機關採取的措施和手段應當必要、適當。行政機關實施行政管理可以採用多種方式實現行政目的的，應當避免採用損害當事人權益的方式。

雖然《稅收征管法》及其《實施細則》沒有說明「拒不提供賬簿資料」是否仍有裁量餘地，是否存在正當理由，但是稅務機關在執法過程中，仍應當聽取行政相對人的辯解，審查其辯解是否構成「正當理由」。機械地適用規範性文件，其社會效果必定大打折扣。隨著行政程序法的制定提上日程，我們相信稅務機關在「合理執法」、「人性化執法」的道路上更進一步。

（作者：劉天永，北京華稅律師事務所主任，全國律協財稅法專業委員會副主任兼秘書長，法學博士，經濟學博士後，稅務律師，註冊會計師，註冊稅務師；QQ和個人微信號均為：977962，添加可互動交流。）

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