毛立新：偵羈分離才能確保看守所中立

2017年6月15日，公安部在官方網站發布了《中華人民共和國看守所法（公開徵求意見稿）》，向社會公開徵求意見。截止日期為7月15日，距今僅剩4天。

既然是徵求意見，學界、民間的意見是否都得到了充分表達？是否都得到了充分傳達？這樣一個司法歷程中重要的立法，相信有很多聲音和意見。抱柱為此專門開設專欄，匯總擷英，將專家教授有志之士的寶貴意見集結，希冀為《看守所法》的立法盡一絲綿薄之力。也期待有更多的有價值的意見能表達出來，歡迎給我們評論或後台留言。

今天推送尚權律師事務所主任、學者型律師毛立新在京都律師事務所主辦的「司法職權的優化配置與《看守所法》的修訂研討會」上的發言：《偵羈分離才能保障看守所中立》

毛立新

尚權律師事務所主任，學者型律師。1993年至2004年，曾在安徽省公安廳刑警總隊、經偵總隊工作，歷任辦公室副主任、副支隊長、支隊長等職，三級警督。從警期間，曾參與偵辦各類大、要案件數十起，榮獲個人二等功2次、嘉獎3次，並獲「省直機關優秀人民公僕」稱號。

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# 偵羈合一看守所很難保證中立性

偵羈分離，其實是一個老生常談的問題。在法律界，尤其是法學界早已形成了基本共識。前面各位學者的發言，特別是田文昌老師這篇《看守所轉隸的必要性和必然性》，對偵羈分離的理由，論證得都比較充分。

首先，我的態度是很明確的，就是主張偵羈分離，將看守所轉隸司法行政機關。6月15日，公安部公布了《看守所法（公開徵求意見稿）》之後，我們尚權律師事務所第一時間召開了內部研討會，並形成了一個21條的修改意見，除了反饋給公安部，還寄報給了全國人大法工委。21條修改意見的第一條，就是改變現行管理體制，實行偵、羈分離，將看守所轉隸司法行政機關主管，使看守所成為中立的、服務於訴訟各方的刑事羈押機構。

我在公安機關工作過很長時間，理解公安部門對這一問題的想法和顧慮。偵羈分離後，難免會給公安機關偵查破案帶來一定影響。但是，從大局的角度來考慮，從長遠的角度來考慮，偵羈分離是必由之路，這個方向已經不容動搖。截止目前，仍然堅持偵羈合一、維持現有管理體制的，即使在公安機關內部，也至多一半左右，學者更是極少數。

思考這個問題，論證的邏輯可以進一步簡化。刑事羈押，是不是一項獨立的司法職權或職能？作為刑事羈押機關的看守所，要不要保持應有的中立性？這一點，我注意到，無論是主張轉隸的，還是主張維持現有管理體制的，都認同看守所應具有中立性的觀點。只不過，主張轉隸的，是希望改變管理體制，來實現和保障其中立性。而主張維持現有公安主管體制的，是想通過公安系統內部的權力制衡，例如看守所和偵查部門分別由不同的局領導分管，甚至對看守所實行省級公安機關直管，來擺脫地方公安機關對看守所的干預，從而實現看守所的中立性。

既然在看守所的中立性問題上，各方存在基本共識，這就為我們討論這一問題提供了邏輯起點。究竟哪一種管理體制，更有利於保障看守所的中立性呢？很顯然，如果不改變偵羈合一的管理體制，而僅靠公安機關內部改良，靠公安機關內部監督制約、權力制衡，是不能解決問題的。偵羈合一體制下，看守所的中立性是有限的，是缺乏充分保障的。

# 體制不改看守所改革的成果易喪失

近年來，公安機關在看守所管理方面，確實是取得了煥然一新的改革成果。這些改革成果很好，值得充分肯定，但需要警惕的是，如果不進行體制變革，這些成果可能會被公安機關的偵查權侵蝕，難以長期維繼。比如，稍微特殊一點的案件，各種專案，辦案部門一個通知，看守所就不允許律師會見了。還有，律師會見的時候，偵查人員仍然違法在場的情形，也很多。這些違法問題，之所以能夠存在，根源就在於偵羈合一，在偵查權的不斷侵蝕下，看守所最終難以保持其中立性。

因此，要保證看守所的中立性，體制變革是必然和唯一的出路。這一變更，不僅僅是杜絕刑訊逼供等違法辦案的問題，更是刑事羈押權獨立性的必然要求。在性質上，看守所作為刑事羈押機關，是各級政府下設的一個獨立機關，並非公安機關的內設部門，公安機關只是代管。如果公安機關代管不合適，那麼調整其主管機關，轉隸歸司法行政機關主管，也是很正常的事情。

還要注意一個問題，下一步，以審判為中心的刑事訴訟制度改革諸多措施，例如值班律師制度、認罪認罰從寬、非法證據排除等，都和看守所密切相關。看守所的中立性，已經是一個前提性的、基礎性的保障措施。不解決看守所的管理體制問題，不僅辯護律師的各項訴訟權利受到影響，可能連檢察、法院的職權行使也會受到影響。因為，只要羈押隸屬於偵查，就無法做到平等地為訴訟各方提供服務，而必然側重於服務偵查破案。

# 看守所破案作用沒那麼大

主張公安主管看守所一個最重要的理由，就是有利於偵查破案。看守所一方面為偵查部門破案提供服務和配合，另一方面還直接承擔著破案任務。在2006年前後的時候，統計數據顯示，全國有四分之一的案件是通過看守所深挖犯罪偵破的，看守所被稱為偵查破案的「第二戰場」。但實際上，並沒有這麼多，看守所實際破案數，大約佔總數的十分之一。

即使是十分之一，決策者可能也會想：如果看守所脫離公安機關，是否會影響到打擊犯罪？前面，公安大學教授畢惜茜介紹的有關研究成果，對這一問題是有說服力的。一方面，看守所直接偵破的案件數量是有限的，主要是給偵查部門提供破案線索，而提供線索的功能即使在轉隸後，也不會完全喪失，在押人員提供的線索仍然可以反饋給偵查機關；另一方面，也是最重要的，現在公安機關偵查破案的模式發生了重大變化，從對「人」和「口供」的依賴，更多轉向對「技術」和「信息」的依賴，看守所對偵查破案的重要性也今非昔比了。

最後，看守所整體轉隸，有成功的經驗可循，操作上沒有問題。1983年勞教和勞改部門整體轉隸司法行政機關，人、財、物整體轉移，實現了平穩過渡。前不久，檢察機關反貪、瀆職偵查部門整理轉隸監察委，也是這麼操作的。因此，轉隸在技術上是沒有障礙的。

綜上，實行偵羈分離，將看守所轉隸司法行政機關，不僅具有必要性，而且具有可行性，勢在必行。當然，轉隸後，司法行政機關也要勵精圖治，汲取監獄管理方面的經驗和教訓，採取切實有效的措施，把看守所管好，為訴訟各方服務好。

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