淺析中菲南海仲裁案中的強制仲裁｜城與邦

前言

　　隨著海洋資源的探索和海洋經濟的發展，各國遇到的海洋爭端也越來越多。《聯合國海洋法公約》為各國解決海洋爭端提供了解決機制。在各類爭端解決機制中，強制仲裁憑藉其強制性與兜底性佔據重要位置。2013年，菲律賓將中菲南海爭端提交強制仲裁。然而，學界關於強制仲裁能否適用於中菲南海爭端卻有著不同的看法。本文旨在釐清強制仲裁製度的各項構成要件、前提條件、限制與例外，並據此探討強制仲裁對中菲南海爭端的適用性。在此基礎上，本文認為，中菲南海仲裁案中的強制仲裁之所以產生如此大的爭議，歸根究底是由於《聯合國海洋法公約》的不完備性。在海洋權益日益重要的今天，如何進一步加強與完善《聯合國海洋法公約》，創造一個良好的海洋秩序已經成為當務之急。

強制仲裁製度概述

　　隨著海洋資源的探索和海洋經濟的發展，海洋權益的重要性日益上升，由此帶來的海洋爭端也不斷加頻加劇。《聯合國海洋法公約》作為當今國際世界中解決海洋爭端的重要文件，為各個締約國提供了四種關於海洋問題的爭端解決方式。《聯合國海洋法公約》的第 287 條第 1 款規定：「一國在簽署、批准或加人公約時，或在其後任何時間，應自由用書面聲明的方式選擇下列一個或一個以上方法,以解決有關本公約的解釋或適用的爭端： (a)按照附件六設立的國際海洋法法庭；(b)國際法院；(c)按照附件七組成的仲裁法庭；(d)按照附件八組成的處理其中所列的一類或一類以上爭端的特別仲裁法庭。」 這四種方式處於同等的地位，締約國可以從其中自由地進行選擇。與此同時，《聯合國海洋法公約》第287條第5款規定，「如果爭端各方未接受同一程序以解決這項爭端，除各方另有協議外，爭端僅可提交附件七所規定的仲裁」。這意味著，如果爭端各方選擇了不同方法來處理爭端，或者一方做出選擇，另一方沒有做出選擇，或者雙方都沒有選擇解決方式的話，那麼在這種情況下，該爭端只能通過附件七所規定的仲裁進行解決。在此基礎上，附件七又規定：「如果爭端當事國一方拒絕出庭或者對所涉案件拒絕進行辯護，另一方當事國可以請求仲裁法庭繼續進行有關程序並做出裁決」。仲裁方式的強制性與兜底性便在此體現了出來。截至目前為止，共有十七起案件啟動了「強制仲裁」程序，所有這些案件都是在沒有獲得被訴方同意的情況下強制啟動的。

▲　仲裁聽證會

強制仲裁管轄權的構成要件

　　強制仲裁在《聯合國海洋法公約》的爭端解決機制中擁有重要的地位。由於其特殊的強制性所在，《公約》第十五部分不同小節對此規定了大量的限制條件，以防止強制仲裁的濫用與誤用。據統計，迄今為止，《公約》附件七下共提交有17起仲裁案件，其中只有2期未出現管轄權異議，也就是說高達88%的仲裁案件都出現了管轄權異議[1]。因此，在進行強制仲裁之前，我們必須首先了解強制仲裁的構成要件。在什麼樣的情況下才能合理地進行強制仲裁，以及在什麼樣的情況下，我們無法進行強制仲裁。只有確定某個爭端確實屬於強制仲裁的管轄權範圍內，該爭端才能提交強制仲裁。

　　首先，強制仲裁管轄權所針對的主體是《聯合國海洋法公約》的締約國。《公約》第291條規定，公約締約國是適用爭端解決機制的主體。該條第2款明確規定了「締約國」的概念，並認為國家、自治聯繫國、自治領土和國際組織均是《公約》的締約國，意即強制仲裁能夠適用於上述所有締約國實體。除了締約國之外，在特殊情況下，強制仲裁也能夠適用於締約國之外的實體。該條第2款規定：「本部分規定的解決爭端程序應僅依本公約具體規定對締約國以外的實體開放。」所以，總體而言，強制仲裁一般僅對締約國適用。在某些條款的具體規定下，適用主體可以擴大至非締約國實體。

　　上述條件是適用強制仲裁的主體條件，除此之外，我們還必須釐清《公約》所規定的強制仲裁的客體要件，即什麼樣的爭端在強制仲裁的管轄權範圍之內。《公約》第十五部分第一節規定，適用於本部分的爭端是 「有關本公約的解釋或適用的任何爭端」，這一點在第287條第1款的規定中也曾明確說明。這意味著，在使用《聯合國海洋法公約》所規定的爭端解決機制時，必須確保該爭端與《海洋法公約》有關或適用於《海洋法公約》，即《海洋法公約》不能解決與公約無關或不適用於公約的爭端。除此之外，《公約》第288條第2款規定：「第二八七條所指的法院或法庭，對於按照與本公約的目的有關的國際協定向其提出的有關該協定的解釋或適用的任何爭端，也應具有管轄權。」因此，除了「有關本公約的解釋或適用的任何爭端」之外，強制仲裁也能夠適用於「與本公約目的有關的國際協定的解釋或適用的爭端」。所以，爭端的本身性質決定了其是否該爭端是否適用於強制仲裁。但是，在某些情況下，爭端各方的語言表述方式也會影響爭端的適用性。因為在實踐中，仲裁發起方必須在請求書中「說明訴訟請求的確切性質」。不同的語言表述、不同的側重點表達都會影響到強制仲裁的適用性。

　　上述兩個條件分別為強制仲裁的主體要件和客體要件。這是決定仲裁庭是否有管轄權的兩大根本要件。除此之外，《聯合國海洋法公約》中還規定了其他前提條件，即爭端雙方必須在已經通過其他方式謀求解決爭端但未果的情況下，才能訴諸於強制仲裁。具體前提條件如下：第一，《公約》第281條規定：「作為有關本公約的解釋或適用的爭端各方的締約國，如已用自行選擇的和平方法來謀求解決爭端，則只有在訴諸這種方法而仍未得到解決以及爭端各方間的協議並不排除任何其他程序的情形下，才適用本部分所規定的程序。」這意味著，爭端各方如果曾經通過和平的方式來解決爭端，那麼，只有在和平方式無法解決的情況下才能進行強制仲裁；而且，爭端各方之間的協議必須允許各方採用其他方式解決爭端。第二，《公約》第282條規定：「作為有關本公約的解釋或適用的爭端各方的締約各國如已通過一般性、區域性或雙邊協定或以其他方式協定，經爭端任何一方請求，應將這種爭端提交導致有拘束力裁判的程序，該程序應代替本部分規定的程序而適用，除非爭端各方另有協議。」意即雙方在將爭端提交強制仲裁之前，不曾簽訂一般性、區域性或雙邊協定或其他協定。否則的話，爭端一方可以請求通過其他有拘束力的程序進行裁決，強制仲裁不再適用。這一前提條件要求其他程序必須有拘束力；且爭端一方必須對此提出請求。第三，《聯合國海洋法公約》第 283條規定：「如果締約國之間對本公約的解釋或適用發生爭端，爭端各方應迅速就以談判或其他和平方法解決爭端一事交換意見。如果解決這種爭端的程序已經終止，而爭端仍未得到解決，或如已達成解決辦法，而情況要求就解決辦法的實施方式進行協商時，爭端各方也應迅速著手交換意見。」即，當爭端各方針對強制仲裁的適用性產生不同意見時，應討論以談判或者其他和平方式解決爭端。該條款的重點在於爭端各方應對爭端的解決方式交換意見，而非以其他方式解決爭端。

　　除了上述兩大根本要件和三個前提要件之外，《聯合國海洋法公約》中還規定了其他的例外條款。首先，《公約》第297條規定了適用法院、法庭的一些限制與例外。該條第2款規定：「本公約關於海洋科學研究的規定在解釋或適用上的爭端，應按照第２節解決，但對於下列情形所引起的任何爭端，沿海國並無義務同意將其提交這種解決程序：（ｉ）沿海國按照第246條行使權利或斟酌決定權；或（ｉｉ）沿海國按照第253條決定命令暫停或停止一項研究計劃。」第3款規定：「對本公約關於漁業的規定在解釋或適用上的爭端，應按照第２節解決，但沿海國並無義務同意將任何有關其對專屬經濟區內生物資源的主權權利或此項權利的行使的爭端，包括關於其對決定可捕量、其捕撈能力、分配剩餘量給其他國家、其關於養護和管理這種資源的法律和規章中所制訂的條款和條件的斟酌決定權的爭端，提交這種解決程序。」 該條款對涉及專屬經濟區和大陸架的某些爭端做了限制處理。其次，除了第297條所規定的限制之外，《公約》第298條也對法院法庭的適用性做出了任擇性例外規定。該條款規定：「締約國可以於任何時候以書面聲明的形式將該條款中規定的五類爭端中的一類及以上排除適用本部分第二節所規定的強制爭端解決程序。」 這五類爭端涉及到海洋劃界、領土歸屬、軍事活動等。意即，如果締約國通過書面聲明將這幾種爭端排除在強制爭端解決程序之外，那麼仲裁庭不能對此進行強制裁決。

　　為了防止強制仲裁的濫用與誤用，《聯合國海洋法公約》通過上述的主客體規定、三個前提條件、限制規定、任擇性例外等，嚴格限制了強制仲裁的適用範圍。這些條件構成了強制仲裁的管轄權構成要件，任何一個要件的缺失都將無法啟動強制爭端解決機制。在分析了《聯合國海洋法公約》對於強制仲裁構成要件的規定之後，接下來我們將據此分析南海仲裁案是否符合強制仲裁的構成要件。

▲　海牙南海仲裁

南海強制仲裁案件中的管轄權分析

　　2013年1月22日，菲律賓援引《聯合國海洋法公約》第287條和附件七的規定，向我國遞交照會，啟動仲裁程序。2015年10月29日，根據附件七所成立的仲裁庭針對南海強制仲裁的管轄權做出裁決，認為仲裁庭對中菲南海爭端擁有管轄權。雖然中國政府曾發布《中國政府關於菲律賓所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件》，明確表示中國不接受、不參與、不承認強制仲裁，但是，南海強制仲裁案件仍在繼續推進。2016年1月12日，在中方缺席的情況下，南海仲裁案仲裁庭就實體問題和部分遺留的管轄權問題做出裁決。

　　中國和菲律賓都是《聯合國海洋法公約》的締約國，因此強制仲裁適用於中菲雙方。雖然中國未出席仲裁，未參與仲裁庭的組成，但《公約》附件七第9條規定：「如果爭端當事國一方拒絕出庭或者對所涉案件拒絕進行辯護，另一方當事國可以請求仲裁法庭繼續進行有關程序並做出裁決」，並進一步規定，仲裁庭「必須不但查明對該爭端確有管轄權，而且查明所提要求在事實上和法庭上均確有根據」。因此仲裁庭繼續推進裁決，並履行自身義務，「採取了一些步驟驗證菲律賓訴求的正確性，包括要求菲律賓提交進一步的書面論證，在兩次庭審之前及庭審過程中對菲律賓進行詢問，指定獨立的專家就技術性問題向仲裁庭報告，以及獲取關於南海島礁的歷史性證據並提供給當事雙方予以評論」，充分「保證爭端每一方有陳述意見和提出其主張的充分機會」[2]。因此，南海仲裁案符合《聯合國海洋法公約》強制仲裁製度中的主體要件。

　　從菲律賓向我國發出的照會以及提交仲裁的文件中我們可以看出，菲律賓的訴求主要有15項，主要涉及到了「九段線」、八個島礁的法律地位以及相關訴求等。中國的《立場文件》表示，菲律賓訴求的實質是海洋劃界與領土主權問題，《聯合國海洋法公約》對此不具有管轄權。但是在文件表述中，菲律賓都巧妙地避開了相關文字，而是將南海問題包裝成為能夠適用於《聯合國海洋法公約》的問題。仲裁庭基本認可了菲律賓的主張，認為菲律賓請求仲裁庭進行裁決的事項並不涉及中菲之間的島嶼主權爭端問題。但是實質上，仲裁庭裁決美濟礁、仁愛礁屬於菲律賓專屬經濟區和大陸架的前提便是美濟礁與仁愛礁不屬於中國領土範圍之內，也就是說，一旦仲裁庭確定美濟礁和仁愛礁屬於菲律賓的專屬經濟區和大陸架，便判定了中國對這兩個島礁不具有領土主權，這便超出了仲裁庭的管轄權。一國領土主權是海洋權利的基礎，只有首先確定該國是否具有領土主權，才能確定其所主張的海洋權利是否超出了《公約》所規定的範圍。菲律賓要求中國在「九段線」內所擁有的權利與《公約》不相符，並要求對此進行裁決，這實質上是要求仲裁庭從側面對領土主權進行裁決。因此，中菲南海爭端的性質並不符合強制仲裁的客體要件。

　　中國曾和南海相關各國簽訂《南海各方行為宣言》，強調相關國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決南海爭議，並承諾不採取爭議複雜化和擴大化行動。所以，中菲其實早已就南海爭端問題自行選擇使用和平的方法來解決爭端，因此，中菲南海爭端不符合《公約》第281條所規定的前提要件，因而不能啟動強制仲裁程序。對此，仲裁庭庭審認為，《宣言》只規定了解決爭端的一些原則，倡導相關各國以和平方式解決南海爭端，但並未規定解決爭端的具體方式，也未就解決方式的選擇達成一致，因此，《宣言》並不符合《公約》第281條中所說的各方「自行選擇的和平方法」；同時，《宣言》中不具有法律拘束力，未規定任何「導致有拘束力的裁決的程序」，因此不符合《公約》第282條中所說的「協議」。因此，從這個角度上來說，《南海各方行為宣言》的性質和特點使其無法構成啟動強制仲裁的障礙。中菲之間簽署的關於南海問題的其他文件，諸如《生物多樣性公約》、《東南亞友好合作條約》等文件具有類似的特點，同樣無法阻止強制仲裁程序的啟動。

　　訴諸強制仲裁的第三個前提要件是爭端發生後，各方應就解決爭端一事迅速交換意見。判斷這一義務是否履行的標準是觀察爭端各方是否為謀求解決爭端而進行了交流與溝通。照會、信函、文書和人員往來等均屬於此方面。菲律賓在聲明中表示其「已經充分並善意地遵守了《公約》第283條第1款的要求」，即已經為謀求解決爭端而與中國交換了意見。但是有學者認為，雖然菲律賓自身認為自1995年起，交換意見的行為便一直存在。但是，這些交換意見僅僅涉及到黃岩島的地位、南沙群島中海洋地質結構、開發生物和非生物資源的權利、中菲在南海爭議海域中航行的權利等等，並未涉及到解決爭端的具體方法[3]。因此，菲律賓並未充分履行就解決爭端交換意見的義務，中菲南海爭端自然也就不符合強制仲裁的第三個前提要件了。仲裁庭認為，中菲之間的外交通信記錄已經滿足了交換意見這一義務。「在這些外交通信中，菲律賓明確表示了對包括其他南海周邊國家在內的多邊談判的偏好，而中國堅持其將僅僅考慮雙邊對話」[4]，在協商解決爭端沒有可能的情況下，菲律賓選擇了強制仲裁，肯定了菲律賓已經滿足了第三個前提條件。

　　《聯合國海洋法公約》第298條規定，一國可以書面聲明將五類爭端的一類或一類以上排除適用第2節規定的一種或一種以上的程序。據此，2006年8月25日，中國向聯合國提交聲明，將298條所涉及的五類爭端排除適用第十五部分第二節所規定的爭端解決機制。而菲律賓無視中國所做出的排除性聲明，提起了強制仲裁。菲律賓認為，「海洋劃界問題之所以會出現，是因為沿海國之間的權利出現了重疊的情況」，請求仲裁庭裁決部分海洋權利的歸屬，並認為仲裁庭對此擁有管轄權。對此，仲裁庭認為，中菲南海爭端是否適用於任擇性例外取決於菲律賓的某些訴求所涉及到的實體問題，因此將部分管轄權問題推後與實體問題共同審理。在最終的裁決中，仲裁庭認為，一項涉及一個國家對於某海洋區域是否可主張權利的爭端與對重疊海洋區域進行劃界是不同的問題，因而認為菲律賓提出的訴求並不涉及到海洋劃界問題。

　　從上述分析中我們可以看出，儘管中國對仲裁庭的強制仲裁管轄權持有懷疑態度，但是，仲裁庭仍然支持菲律賓，認為其對中菲南海爭端擁有管轄權，並在此基礎上對實體問題做出裁決。

　　仲裁庭對於中菲南海爭端的管轄權問題引起了中國與其他相關國家的爭議。一方認為仲裁庭對此不具有管轄權，而另一方則堅持認為仲裁庭擁有管轄權，並都提出了詳實的理由與證據。通過對強制管轄的構成要件進行分析，並將其與中菲南海爭端相對比，我們發現，《聯合國海洋法公約》中的相關條款規定具有極大的主觀性質，是否符合條款規定只在於仲裁庭的一念之間。因此，歸根究底，這種針鋒相對的形勢其實是由《聯合國海洋法公約》的不完備性所導致的。一份完備詳實的公約是啟動強制仲裁程序的前提。不具體、不完備的公約只會導致爭議雙方的相互推諉與歸責，而無法以確鑿的條款對相關責任方進行裁決，最終使得爭議各方對公約產生不滿，並拒絕承認裁決結果。這導致的結果則是削弱了公約的可信力度與裁決水平。

▲　菲律賓代表出席仲裁，圖片來自Philstar網站

結語

　　儘管中國表明了不參與、不接受的態度，但是仲裁庭所做出的仲裁仍然對中菲南海爭端造成了巨大的影響。強制仲裁首先對中國的國際聲譽造成巨大損害。在國際法日益發揮重要作用的當今世界，佔領國際法上的優勢已經成為每一個國家所力爭的軟實力之一。菲律賓在歷史證據和實際控制均弱於中國的情況下，極力推動強制仲裁程序的實行，通過國際司法裁決，以小博大。通過爭取仲裁庭在中菲南海爭端問題上對自己的支持，菲律賓為自身贏得了國際法上的優勢地位，證明其權利主張具有合法性，並將中國推向了兩難困境，迫使中國宣布不參與、不承認仲裁庭所做出的裁決，致使國際聲譽和形象受損，被其他國家視為不遵守國際秩序與國際法的麻煩製造者與霸權國家，對中國的未來全球領導力造成巨大的負面影響。

　　其次，強制仲裁加劇了南海地區的緊張局勢。在啟動強制仲裁之後，菲律賓公開宣稱其已不可能與中國就南海爭端進行雙邊協商與坦白。這種做法違背了中國與南海問題相關國家所簽署的《南海各方行為宣言》，惡化了南海局勢，使得南海問題難以繼續以和平的方式，在不擴散、不複雜化的情況下進行解決。菲律賓的不剋制對南海地區的局勢造成了難以挽回的結果。

　　在造成如此巨大影響的情況下，強制仲裁卻對解決中菲南海爭端毫無助力，反而加劇了解決爭端的困難程度。作為爭端解決機制的強制仲裁的效果也在此可見一斑。隨著海洋探索和海洋經濟日益發展，海洋權益愈加重要，所導致的海洋爭端也會越來越多。如何進一步優化強制仲裁條款與程序，加強與完善《聯合國海洋法公約》，創造一個良好的海洋秩序已經成為當務之急。

▲　南海景緻

注釋

1. 劉衡：《論確立海洋爭端強制仲裁管轄權的法律要件——<聯合國海洋法公約>附件七仲裁為視角》，載於《中國海洋法學評論：中英文版》，2015年第1期，第5頁。

2. 南海仲裁案Eleventh Press Release 12072016，海牙國際仲裁庭，http://www.pcacases.com/web/sendAttach/1803

3. 李文傑：《國際海洋法仲裁庭對菲律賓訴中國案的管轄權問題研究》，載於《當代法學》2014年第5期，第156頁。

4. 南海仲裁案Eleventh Press Release 12072016，海牙國際仲裁庭

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