從價格可比到價格可控 ——政府採購價格難題的破解之道

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從價格可比到價格可控 ——政府採購價格難題的破解之道

2018年01月23日 10:50 來源：中國政府採購報

　　何濱

　　長期以來，政府採購價格問題備受關注，無論是高價背後的腐敗，還是低價背後的劣質，都牽引著公眾的目光。最近幾年，業界提倡政府採購的價值目標應從節約支出向物有所值轉變。但正如美國聯邦總務署仍把節約作為採購的首要目標一樣，價格問題始終是我們無法迴避的問題，公眾對這一問題的關注也必須得到有效回應。解決價格問題，首先要解決可比性問題。採購需求不明確，其實就是商品不可比造成的。創造一個公開、透明、標準的價格可比的機制和環境，通過互聯網、大數據、區塊鏈等新理論和技術手段進行分析、對比和監測，可有效解決價格問題。

問題分析

　　財政部副部長劉偉在2017年全國政府採購工作會議上指出：「政府採購制度是現代財政制度的重要組成部分，必須適應加快建立現代財政制度的新要求。當前政府採購領域的確還存在『慢、貴、差』現象，要理性看待這些問題，既不能相互推諉，更不能裹足不前，而應該增強改革的緊迫感、責任感，堅持在深化政府採購制度改革中解決實踐中的突出問題」。當前，我國政府採購工作已進入新時代。黨的十九大報告提出，加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係。建立全面規範透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。政府採購制度是財政管理制度的重要部分，是財政支出管理改革的「三駕馬車」之一。在互聯網、大數據蓬勃發展的時代，政府採購工作中存在的主要矛盾是什麼？原因有哪些？該如何應對呢？

1.十八大以前的突出問題

　　政府採購被詬病的問題主要是價格、質量、效率、服務。其中，價格高歷來是大家最為關注的問題，也是最容易產生腐敗的問題。我們試以兩個角度來分析，一是需求方；二是供給方。由於多年來的體制、機制等宏觀、微觀環境和條件相對滯後，需求方如採購人（包括集采機構）個別人的權力過大，導致腐敗，引發了一些價格問題。具體講，就是在品質、服務等可比的前提下，採購價格高於市場可比價格。如社科院等第三方機構曾針對部分地區做過一些調查，表明政府採購價格虛高問題是客觀存在的。業界呼籲，完善政府採購制度，應理順管理體制，充分利用信息化手段，形成採購人、供貨商等主體之間實時準確的信息交換和共享機制，並在建立市場價格衡量標準的基礎上，形成科學的價格比對機制。而筆者認為，十八大之前，缺乏有效的權力制約機制，部分領域暗箱交易、腐敗尋租等問題比較嚴重。隨著我國已進入從嚴治黨的新時代，因需求方特別是採購人、集采機構腐敗導致採購價格人為偏高的現象，已逐步減少。

2.十八大以後的突出問題

　　十八大從機制上解決了採購權力腐敗問題。在政府採購領域，加強對權力運行的制約和監督，把權力關進位度的籠子，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防範機制、不易腐的保障機制。十八大以後，關於需求的腐敗現象得到有效遏制，最主要的矛盾集中在供給方，集中在如何加強對供應商的監管。正如美國聯邦總務署高度重視政府採購中的反欺詐，即政府採購怎樣不吃虧一樣，在我國，具體途徑就是建立科學的價格比對機制，在相同條件下，實現價格最低，節約政府支出。目前，中央政府採購日趨規範、公開、透明，並大力推行批量採購與協議供貨的創新掛鉤政策，實現採購範本標準化與合同明細的公示，成效顯著，大幅降低了中標價格，多數產品低於同配置的主流電商價格20%-30%。

　　與此同時，各種問題緊密關聯，尤其是一些老問題漸漸發酵，干擾了控制價格的成效。如，採購周期長、商品不可比，尤其是有的產品型號完全是為政府定製，價格根本無法對比，廠家「零庫存、慢送貨」，用戶的採購體驗遠遠比不上主流電商。廠商為獲取超額利潤而控制渠道，在政府採購中屢見不鮮：某款網路交換機市場價格為3萬元左右，但在銷售給政府採購渠道後，配置未變，僅在型號上加了某個字母，然後價格翻了兩倍；某款電視，原型號為6000U，政府採購型號為6000E，價格也翻了一倍左右。

　　另外，品牌、採購周期的不可比，導致價格優勢也不可比。根據政府採購法律法規，品牌差異不能作為採購人選擇某一品牌的理由，一般而言，政府採購要重點關注產品的品質。批量採購的周期長問題比較突出，由於批量採購流程較規範，採購人從申報計划到拿到商品可能需要40天甚至更長時間。而批量採購政策的本意是「以數量換價格」，故而存在天生的「基因缺陷」。時間長、效率低又使得採購人心存不滿。何況當前信息類產品日新月益，時間的重要性超過了金錢，最好的結果應是「品質效率標準化、價格可比最低」。

原因分析

1.供應商違規控制渠道。

為追求利潤，供應商尤其是廠家往往會控制渠道。如果以保證正品、防止價格混亂、獲得合理利潤為目的，則無可厚非，但為了獲取超額利潤，對同一配置的商品，在品質、服務完全相同的情況下故意隱藏價格，欺騙採購人，就有違背公平競爭之嫌。國家發改委《禁止價格欺詐行為的規定》明確，價格欺詐指經營者利用虛假的或者使人誤解的標價形式或者價格手段，欺騙、誘導消費者或者其他經營者與其進行交易的行為，其第六條第九款還指出「其他欺騙性價格表示」均為價格欺詐行為。這種情況主要表現為普通市場消費渠道與政府採購渠道具有較大差異化的價格體系。廠家聲稱政府渠道價格低於普通市場消費渠道，但有時恰恰相反。供應商針對政府機關制訂較高的定價策略，獲取超額利潤，實質上屬於欺詐行為。

2.標準缺失。

對政府採購價格進行對比，前提是商品代碼的標準化。商品標識代碼（Identification Code Of Commodity）是由國際物品編碼協會（EAN）和統一代碼委員會（UCC）規定的、用於標識商品的一組數字，在全世界範圍內是唯一的、通用的，作為全球貿易中信息交換、資源共享的關鍵和「全球通用的商業語言」，包括EAN/UCC-13、EAN/UCC-8和UCC-12代碼。廠商應選擇適宜的代碼結構，遵循三項基本的編碼原則，即唯一性、無含義性、穩定性。商品標識代碼的表現形式通常為商品條形碼。商品條碼被稱為商品的「身份證」，是商品流通於國際市場的「共同語言」。近年來，我國已有文件規定，無條碼商品不得進入超市。條碼前9位為廠商識別代碼，是系統規定的，後面3位則由供應商自行編碼，最後一個是系統自動生成的校檢碼。可見，條碼並沒有解決商品身份的唯一識別問題，且由廠家編碼，存在同樣配置商品多個條碼的可能，為廠家控制渠道留下便利。

3.手段落後。目前，政府採購信息化成效顯著，主要表現為採購信息公開比較徹底。特別是隨著國務院、財政部對信息共享、信息公開的一系列制度法規的公布和生效，政府採購的需求公告、中標公告等各類信息公開越來越細化，使得對採購信息進行大數據抓取和分析成為可能。但是，我們發現對政府採購數據進行科學統計和分析卻較為困難。此類數據的特點是量大、標準不統一、非格式化，政府機構沒有能力處理海量數據，而且許多價格也不具備可比性，甚至同一供應商在不同時期、不同項目的需求公告、中標配置中的描述都沒有統一標準。因此，對政府採購信息的大數據分析缺乏有效手段，難以對採購價格、服務進行監測和對比。

對策建議

1.完善法律，形成法治監督機制。

建議以法律手段禁止不良廠家惡意壟斷價格渠道，如只提供政府部門特殊型號，甚至變相不允許採購市場通用產品等行為。在維護國家利益方面，可借鑒國外的做法。早在1863

年，美國制定了《反欺騙政府法》，規定任何個人或公司在發現有人欺騙美國政府獲取非法利益，有權以美國聯邦政府的名義控告違法的一方，並在勝訴後分得一部分罰金。該項法律很好地維護了國家利益，比較著名的案例就是2011年結案的美國甲骨文公司遭美國政府起訴被罰巨額賠償一事。對我國而言，建議規定凡參加政府採購的供應商，可制訂合理的價格策略，但必須依照政府採購信息公開原則，公開全部產品配置和定價信息，公布價格差異及原因，以便在政府採購活動中獲得較好的折扣，防止價格欺詐和不正當競爭。

2.加強標準化，規範全國商品編碼體系。

多方參與，創建價格可比的市場環境，確保在品質、效率、服務相同的情況下，採購人可方便、準確對比價格。首先從法律上明確廠家對商品信息準確性、唯一性的責任和義務。商品標識代碼和條形碼等制度解決了特定超市商品的身份識別問題，但不能解決政府採購中最關心的商品身份識別問題；供應鏈業界流行的SKU商品編碼（最小庫存控制體系）可保證特定代理商或者電商內部的身份識別問題，但多家供應商和電商之間則不可比。因此，我們需要一個公開、透明、標準、通用的商品編碼體系。在全國商品編碼體系中，廠家要明確基本配置包含的參數內容，凡是較大程度上影響價格的參數均可列入基本配置，凡是基本不影響價格的參數，均列入其他配置；廠家對相同基本配置的商品只能規定一個型號，不得以渠道不同的名義定製不同型號，同時廠家對增減配置配件和服務的價格，要逐條列明，不能籠統概括。如，原來相同配置的商品，銷售給線下供應商的型號為A，銷售給電商的型號為B，其實是相同配置的商品，必須稱其為A或B，而不能同時有2個型號。對於服務的差異，廠家也需在商品說明中一一列明不同服務年限服務的內容和價格。國家已規定零售商品標識代碼不能隨意更換，即使停產，也應在4年內不得用於其他商品。全國商品編碼體系應更為嚴格、穩定，採用類似身份證號碼的管理方式，相同配置商品採用唯一代碼，即使停產，終身不變，不得用於其他配置商品，便於長久追溯。

3.充分應用互聯網、大數據新技術。

近年來，政府採購電商化推動了採購的公開、透明，但也要防止電商控制渠道，重蹈傳統供應商的覆轍。實踐中，個別電商也出現了定製型號，從而與其他商品不可比。解決辦法是：禁止廠家根據渠道，為各電商提供專供型號；電商也必須銷售廠家的通用型號。電商為政府採購提供的型號必須為銷量排前範圍內評價較好的產品。如果沒有足夠銷量、好評的型號，仍然不能進入政府採購市場。通過對配置、價格、銷量、評價等大數據對比分析，可對比價格是否科學、合理，方便採購人採購到物有所值的產品。此外，建議引入區塊鏈技術。區塊鏈技術是具備分散式數據存儲、點對點傳輸、共識機制、加密演算法等特點的新型數據應用模式，其最重要的特徵是去中心化、開放性、自治性、信息不可篡改、匿名性，能夠解決政府採購海量數據存儲分析的困難。應用區塊鏈技術後，供應商的商品信息難以被篡改，可確保唯一性、可比性，商品的配置、價格、評價等信息的獲取也將更為容易。

4.加強價格監測，建立相關機制。

互聯網最大的優點就是公開、透明，契合了政府採購的三公原則。隨著互聯網和電子商務的發展，傳統價格監測必然向互聯網監測轉變。據了解，國內部分地方如天津已充分應用互聯網價格監測技術，對主流電商進行互聯網數據掃描。一旦發現政府採購價格偏高，系統將自動預警。但是，一些廠家和電商除了人為定製渠道型號之外，為防止非正常訪問，還採用技術手段屏蔽了互聯網爬蟲機器人，導致許多正常訪問的第三方爬蟲機器人也被屏蔽。有關部門可制定政府採購互聯網監測白名單制度，凡監管機構、代理機構、專業的第三方、社會公眾均可申請進入白名單。該項白名單將對所有廠家、電商、供應商產生效力，監測服務一旦進入白名單，相關供應商不得對此服務進行阻攔、屏蔽。

　　綜上所述，對於政府採購價格問題，政府部門要主動擔當，多管齊下，實現商品可比，再運用大數據進行分析，實現實時監測、預警、處理，徹底解決價格問題，推動政府採購高質量發展。

　　（作者單位：中央國家機關政府採購中心）