基層民主運轉的好不好，重點還得看政府？

最新的研究指出，影響基層民主具體實施情況的關鍵因素可能並不在於農村之間的差異，而在於其所歸屬的地方政府的差異。1998年實施的《村委會組織法》的第29條法例明確指出：「省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會根據本法，結合本行政區域的實際情況，制定實施辦法」，這也就是說《村委會組織法》在當地何時實施、如何實施，還是要看上級政府的「眼色」來行事。

政見觀察員/楊鳴宇

圖片來源：人民網 圖片作者：姜楠

在那遙遠的1998年，全國人大通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》(下稱《村委會組織法》)，自此，村委會成為了中國範圍內唯一的、由直接選舉產生的行政管理實體。

作為「基層民主」的代表，選舉對村委會管治狀況的影響受到了學界的廣泛關注。但由於大多數的研究都是通過單案例的研究方法獲得的，而中國地域遼闊、各地的政策實施又千差萬別，這就導致了單案例的研究方法很難對基層民主的總體實施狀況取得一個基本的共識。

為了避免單案例研究方法的不足，來自上海財經大學的唐敏和英國斯特拉斯克萊德大學（University of Strathclyde）的呼和那日松大膽嘗試利用一項全國代表性數據，近期他們將自己的研究成果發表在了《比較國際發展研究》(Studies of Comparative International Development)上。

一、農村自治工作是由當地政府來拍板的

這項研究的調查特別採用了中國社會科學院於2005—2006間進行的一項有關農村自治狀況的全國性調查數據，它通過按規模大小成比例代表抽樣的方法抽出了362個農村作為調查對象。

研究者在分析完這份全國性的調查報告後認為，影響基層民主具體實施情況的關鍵因素可能並不在於農村之間的差異，而在於其所歸屬的地方政府的差異。

研究者指出，雖然《村委會組織法》是一項全國性的政策，但這項政策在具體執行過程中當中還是由上級政府來說了算的。1998年實施的《村委會組織法》的第29條法例明確指出：「省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會根據本法，結合本行政區域的實際情況，制定實施辦法」，這也就是說《村委會組織法》在當地何時實施、如何實施，還是要看上級政府的「眼色」來行事。

二、農村自治工作受到兩個「辦法」的影響

除此之外，農村自治的工作在實際操作中又受到兩個「辦法」的影響，這兩個「辦法」分別是《村委會選舉辦法》和《村委會實施辦法》，而它們在不同省份的出台狀況迥異。

比如說，廣東省早在1998年就完成了上述兩個文件的立法工作，而內蒙古、廣西等四個省份則至今都還沒有出台自己的《村委會選舉辦法》，此外，西藏省和青海省是全國範圍內唯二沒有出台《村委會實施辦法》的省份。

研究者認為兩個「辦法」的出台時間在三個方面上影響著基層民主的運轉狀況：

1、出台時間的長短驗證了當地政府對基層民主工作開展的重視程度；

2、當不同政府部門的利益發生衝突時，兩個「辦法」的出台可讓大家「有法可依」地解決矛盾；

3、兩個「辦法」的出台時間越早，也就意味著其運行時間越長，村民也就有更多時間來熟悉民主的規則。

換言之，兩個「辦法」提供了衡量基層民主運行狀況的兩個指標：

第一指標度是選舉質量，它可以通過是否有選舉委員會、是否有提名程序、是否有多於一名的候選人，以及是否有最終候選名單四個方面來評估；

第二個指標度是實施質量，它可以通過村委員的自主性(是否有獨立財權)、獨立性(領導層是否獨立於黨委)和是否存在監督手段(比如有沒要求村財政公開)這三個方面進行評估。

研究人員指出，從上述兩個指標來看，能夠同時滿足四個選舉質量要求的樣本比例只有16%，而在實施質量方面，每一項要求都有50%以上的樣本成功達標。

由於研究者的分析思路包含了省和村這兩級變數，他們選擇了多層線性回歸模型作為分析工具。結果顯示，省級變數發揮了主導作用。其中《村委會選舉辦法》的出台時間和選舉質量的好壞顯著相關，《村委會實施辦法》對村委會和村黨委的分權存在著明顯的影響。

總而言之，這項研究通過對全國代表性數據的分析，給予了基層民主與地方政府一個全景式的關係描述，遺憾的是這項研究並不能告訴我們基層民主運轉背後的具體機制與過程，想要看清這一問題，還是需更為深入的定性分析才行呀。

參考文獻

Narisong Huhe and Min Tang, 「Institutionalizing from the Middle: the Impacts of Provincial Legislation on Rural Grassroots Democracy in China」, Studies Comparative International Development, 52, 2017:372-393.

http://weixin.qq.com/r/fjmguDDE-m2BrXTb92xs (二維碼自動識別)