傑弗遜眼中的總統權力

本文作者李海默。本文於2016年7月18日首發於澎湃私家歷史。

托馬斯·傑弗遜（Thomas Jefferson），是美國第三任總統（1801年─1809年），《獨立宣言》主要起草人，美國開國元勛中最具影響力者之一。

作為美國政治體制主要締造者的一員，同時又親身擔任兩屆美國最高行政長官，傑弗遜是如何理解總統職權，又是如何行使總統權力的，這二者之間是否存在衝突或者落差，貌似是個很有趣的問題。

自亞當斯（Henry Adams）開始，研究美國政治史的學者們就開始指責傑弗遜在對待總統的憲政職權分際一事上是高度不自洽的。他們稱，一方面，從原則和理念上講，傑弗遜希望能夠抑制總統-行政機關的權力，但另一方面，在實踐的操作層面，當傑弗遜自己成為總統之後，他的所作所為卻與先前之理念背道而馳，反證出傑弗遜範式的有關總統權力的理念根本是不可能實現的。至於為什麼傑弗遜一旦真正成為總統，就不再信奉「弱行政部門」的理念，說得積極一點的學者認為傑弗遜這是受外部時勢所迫，不得不然，說得消極一點的學者則乾脆講這是因為傑弗遜未能抗禦自己內心中受到的來自強總統權力的誘惑（甚至有學者說傑弗遜上台前信仰立法權力至高，而上台後則墮落為虛偽的投機主義者了）。

這樣的看法不能說無據。

傑弗遜

首先，在理念上，傑弗遜對總統權力的界限的確持較為審慎態度。比如說在聯邦黨人文集中，漢密爾頓（Alexander Hamilton）對總統所擁有的否決權有一個非常有趣的解釋，他認為這種權力最主要的目的就在於，確保總統能夠有效抗禦國會對總統基於憲政框架本應享有之權利的侵蝕與削奪。在那個時候，如果由法院出面來阻擋來自於國會議決的法案，會被社會普遍認為是過激的做法，但如果總統做同樣的事情，則不會被這麼認為。從1789年到1861年間，總統以不合憲法為理由否決了二十餘個來自於國會的法案，而最高法院僅僅否決了兩個。傑弗遜對此的看法頗有深度，他認為除非國會訂立的法案確實對總統既有之憲政權利構成侵蝕或明顯違反現行憲政秩序，否則總統不宜採用否決權對待國會所通過之法案，這也就是說，就算預期國會通過的政策法案可能會帶來非常負面的實際效果，只要其沒有前述的問題，總統也應當附署之。相比之下，聯邦黨人文集的作者們看法要更為激進，他們認為總統的否決權也可以用來抗禦那些「不合適的法律」的通過。漢密爾頓對總統及行政部門權力的強調的確是非常有名的，一些當代學者甚至將漢密爾頓的立場解讀為美國行政部門的權力不僅是廣泛的，而且應當完全彙集於總統的職權之下，如果這種解讀是正確的，那麼甚至可以說漢密爾頓的立場與經典制式的美國權力分立制衡（checks and balances）機制是有出入的。

又如， 在外交事務權力上，傑弗遜就認為漢密爾頓試圖將過多的力量集中到總統手上，而這是不適切的，但是有意思的是，漢密爾頓所提倡的方案與現代版本的一些憲法學者所提倡的完全總統權力（plenary presidential power）比起來又根本算不得是什麼。

不過，在傑弗遜親自擔任總統的任期內，他大舉擴張了行政部門的權威，並提高了總統的權力，他曾經公開抵製法院的裁決，力推主導了對路易斯安那土地的購買，並多次嘗試操縱國會內的意見走向等，並且，他試圖將總統的直接控制權推廣及整個行政部門的每一個角落。傑弗遜一度將自己視為國家利益的守護者（guardian），為了儘可能地維護、捍衛和最大化國家利益，他認為，在必要時刻，他可以去做超越自己職權分際的事。傑弗遜曾向友人坦言，遵守現行法律並不一定每時每刻都是公職人員的最高職責，而如遇緊急關頭，保衛好危難中的國家，才是最高職責，在緊急關頭，為了保護國家，總統可以將「不成文的必需性法則」（unwritten laws of necessity）置於現行法律框架之前進行考慮。職是之故，有的學者稱傑弗遜信仰的是洛克式的行政部門特權主義（Lockean prerogative）。這也就產生了前述的學界普遍評價。

然而，晚近的新出研究證明，事情的本貌其實遠比前述的評論更為複雜。有的學者已經指出，傑弗遜的複雜性在於他一方面接受了輝格黨人對於君主制的蔑視，另一方面卻又接受了那種強調可能存在所謂「愛國之君」的理論，傑弗遜希望做的是塑造出一種基於共和主義原則的領導力，以求同時保有這兩種品質。以這種視角觀察之，則傑弗遜的主張並非旨在「削弱總統職位的權力」，而是爭取使總統職位變得更受民眾歡迎和更加有民意的基礎。

在此類新認知的基礎上，美國休斯頓大學政治學系的Jeremy Bailey教授最近的一系列研究進一步拓展了我們的讀史視野。

按照Bailey教授的研究，在1780年代美國制憲時，傑弗遜明確支持行政部門的統一，讓行政部門從立法部門獨立開來，而到了1790年代，傑弗遜作為華盛頓的政治顧問時，更是支持總統應當擁有比較強的總統權力。然而不同於漢密爾頓的是，傑弗遜認為總統所享有之權威的來源應當是普遍國民的支持和認可，而非某種基於憲政體制的固有威勢。

Bailey教授指出，傑弗遜一直以來都是很支持行政部門保有相當大的能量的，按照傑弗遜的理解，總統實際上是面對著全國選民的一個代表制的機關，也因此，總統需要服從於全國選民的普遍性民意。Bailey教授認為，從本質上說，傑弗遜完全不排斥向行政部門充分賦予權力，但是傑弗遜對漢密爾頓所主張的那種「對行政部門憲政分際下的權力做更多和更大的解釋」取向，深有疑慮和不認同。傑弗遜認為，強有力的行政部門其權力來源應系之於經由選舉政治所產生的多數意志，並對此多數意志認真負責。總統需要向民眾充分宣明其施政奉行的綱領原則，以爭取多數意志的支持，並營造出全國的團結（union of sentiment）氛圍。換言之，對傑弗遜來說，正是經由總統執政的這一環節，公共意見才得以抒發和表達出來。對傑弗遜來說，總統的力量應該源自外在的公共意見的表達與彙集，亦即一種人民的授權（mandate）。

在Bailey教授看來，傑弗遜展現的關於總統及行政部門權力的核心看法是，「總統應該扮演起聯合整個國家的意志的角色，並且在總統身上，應當充分體現出這種聯合起來的意志」。在當時的體制下，總統是除了副總統之外唯一一位由全國範圍選舉出的聯邦官員，傑弗遜相信總統因此處在最能有效地傳輸和表達人民意志的地位。傑弗遜認為，作為美國總統，必須努力地去集結起全國民眾的意志，使之能夠圍繞在一系列業已宣明的原則的四周。在極為罕見的遇到特別危急情況的時刻，傑弗遜甚至認為，如別無選擇，總統可以從維護公共利益出發，暫時性地以不受法律所限制的方式採取行動，但是與此同時，總統必須向公眾詳盡解釋和交待為什麼他必須逾越其被憲法所規定的權力分際（constitutionally delegated powers）行事。而且，傑弗遜也明確表述過，他所講的人民的授權（mandate），其實有著非常高的門檻，必須超越簡單的黨派歧見，要構成真正壓倒性的公眾意見匯聚（overwhelming popular support）才行，同時，傑弗遜還曾說過，這樣的公眾意見匯聚，至少在理論上是不會去破壞，而是會去儘力維繫現有的憲政制衡結構的。

按照Bailey教授的研究，傑弗遜認為，可以有兩種路徑去理解行政權力，一是超越憲法層級的行動，另一是通過憲法解釋進行的憲法維護行動，只要超越憲法層級行動是緊緊地跟隨公眾意見，並受公眾意見的密切制約，那麼前一選項就比後一選項更為可取。但是傑弗遜同時看到，如果公眾意見僅僅是被孤立地留在那裡任其自由發展，其往往很難成長起來，如果離開了行政方的行動，所謂人民意志往往會變得難以自洽和圓滿，因此傑弗遜相信超越憲法層級的行動有必要成為一種特定的行政領導範式。當遇到憲法不完美的時候，解決方案之一是可以直接訴諸人民。

傑弗遜的政治思想，對於近代中國也有著不少影響。費正清曾說宋教仁在民初臨時約法的制定過程中「扮演了中國的傑佛遜的角色」。1945年8月，胡適在致毛澤東的信中提到：「美國開國之初，吉福生十餘年和平奮鬥，其所創之民主黨遂於第四屆大選獲得政權。」另，筆者以前在《上海書評》發過一篇小文《張君勱與傑弗遜》，就曾探討過張君勱與胡適在對傑弗遜政治路徑的評價上所顯現的不同取向。了解更多傑弗遜政治理論的真義，對於我們回看近代中國政治秩序構建的歷史，也貌似遠遠地有著一點關聯。

• Jeremy Bailey, Thomas Jefferson and Executive Power, Cambridge University Press, 2007

• Jeremy Bailey, James Madison and Constitutional Imperfection, Cambridge University Press, 2015

• Brandon Rottinghaus, The Provisional Pulpit: Modern Presidential Leadership of Public Opinion, Texas A&M University Press, 2010

• William G. Howell, Thinking About the Presidency: The Primacy of Power, Princeton University Press, 2013

• Jeffrey Tulis, 「On congress and constitutional responsibility」, published on Boston University Law Review, Vol. 89 (2), 2009

• Russell Hardin, Liberalism, Constitutionalism, and Democracy, Oxford University Press, 2003

• John Yoo, Crisis and Command: A History of Executive Power from George Washington to the Present, Kaplan Publishing, 2011

• Raymond Tatalovich et al: The Presidency and Political Science: Paradigms of Presidential Power from the Founding to the Present, Routledge, 2014

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