政策為何會變樣：治理國家的艱難之處

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在今天的報刊上、文件中，有一個常常被批評的辭彙叫「官僚主義」，它指的是在施政過程中的走形式、粗暴執行等懶政。然而，我們必須意識到，這種運作弊病並非始見於今日，也不是獨有於中國，它是古今中外都存在的問題。因此，必須真正理解何為官僚主義，以及它的源頭。

從2013年到2015年，筆者曾經在中國西部某省份的村鎮工作，最大的感悟卻並不是「官僚主義」這個辭彙，而是基層工作的壓力，以及這種壓力之下的執行變形。

村鎮政府是政府與民眾打交道的埠，也是政府所有政策落實的關鍵點。但是，對於基層政府來說，他們在落實政策的時候，往往有兩個難以迴避的現實困境。

一方面，它嚴重缺乏可用的人手，在筆者工作的鎮政府中，積極性較高、能力較強的年輕幹部數量並不多，優秀的人才並不願意長待基層（因為出了成績上面也看不到，也缺乏出頭機會），而許多幹部年齡一大，就因為喪失了升遷機會而變得消沉。因此，在處理日常問題上，常常感到人員數量不足、工作積極性不夠的窘迫。

筆者所在的鎮政府管轄著7 個大型行政村，數十個自然小村，人口超過3萬多，僅各種統計項就意味著巨型的工作量（北京地區將更為困難）。因此，相當多的實際工作，需要從其他部門、村干中臨時抽調人員，否則根本無從應對。所謂部門分工、專業分類，事實上是很難做到的。

另一方面，相比於其他層級，基層政府的工作壓力是相當大的。筆者曾經負責過一段時間鎮委辦的工作，常常在一天之內，就收到來自縣市委各直屬上級如紀委、組織、安監、宣傳、環保、教育、扶貧等不同部門的各種任務指示，數量達幾十個（這些政策，基本都是為了惠民的）。

這些任務如果必須切實履行，實際上需要相當多的經費、人員和時間投入，才能做到。然而，基層的資源是很貧瘠的，很多情況下，它無法提供各項工作所需的足夠資源。為了向上級交差，它只能以最短的時間、最低的成本履行上級指示，其扭曲效應可想而知。

就像外界經常看到的那樣，會議精神的學習，往往變成了抄寫代寫的筆記；宣傳工作也常常流於複製粘貼，填充報數了事；清除安全隱患，到了某些民眾眼裡，就蛻變成了「擾民」；即便是筆者當年的「清潔鄉村」政策，也成了只有當領導路過時，才會對領導所經公路兩旁村落的緊急清掃。

就這樣，那些上級抓得不夠緊的惠民政策，在了基層往往變成了一張張表格，走形式的毛病由此滋生；那些上級重視的惠民政策或者指標性極強的政策，則易誘發使得各級部門層層加碼，落到基層之後，那些決策者的好意就很可能變成了民眾眼前的負擔及苛政，並對民眾造成了二次傷害，激起民怨甚至民變。

以宣傳單位的優秀文章推選為例，省級單位對各市的一份撰文要求，到了各市則很可能變成下屬各縣的三份，各縣則對下屬各鎮的三份。工作量很可能劇增了幾百倍——上面只是求一根針，到了下面則很可能是整個門板

因此，筆者對某些基層工作的體會就是，只要是上面交代的工作，下面基本都會盡量完成，但只有那些重點、紮實推進的工作，如發展經濟上，才會做得很好，在一些疲於應付、考核不嚴的工作上，則很難避免務虛或者粗暴。

總體而言，以基層為主的政策落實體系，有點像一台反饋較差、不甚靈活的汽車，油門踩小了，只見轟鳴不見動，油門踩大了，則容易衝擊過猛——這實際上就是治國的巨大難處所在。

這一點，沒有親身體會，是很難想像得到的。

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