如何理解大國治理

如何理解大國治理

最近十多年來，有關中國政治經濟的研究有兩支文獻格外繁榮，一支是財政分權，一支是官員晉陞，前者「管錢」，後者「管人」，涉及到了大國治理的最重要的兩個方面。

大國治理面臨的核心問題是，從中央政府的目標到地方政府的行動，中間存在著嚴重的信息不對稱，難以保證地方政府的行為符合中央政府的目標。在信息不對稱的情況下，需要設計相應的激勵機制保證地方政府官員實現中央政府的目標。具體的做法是，在「錢」的方面，讓地方政府決定支出的數量和結構；而在「人」的方面，將一些指標（比如經濟增長）與官員的考核與晉陞掛鉤。這兩者是相互關聯的，地方政府官員在決定支出數量和結構的時候，會考慮到如何有利於自己的職業生涯，而這又與他面對的激勵機制有關。其結果是，地方政府不遺餘力地追求地區的短期經濟增長，卻不重視民生投入。

然而，上述兩支文獻均遇到了一些瓶頸。在「人」這方面，中央政府也是由具體的人組成的，如何保證具體的人和各個部委的目標是符合社會最優的？即使存在一個最大化社會福利的中央計劃者，又如何保證這個計劃者具備有關社會福利目標的知識，以及將這個最優化的目標作為可以實施的指標來考核地方官員？更進一步，中央給地方設定的激勵機制如何適用於差異巨大的地方的實際條件？比如說，其實並不是每一個地方都具有同樣的發展經濟的條件，有些地方適合於發展農業、旅遊和礦業，而這類產業如果要使從業人員致富，恰恰需要人少一些，於是，經濟總量增長相對來說慢一些，人口流出一些，但剩下的勞動力人均收入卻更高。此外，如何更好地在官員任免上用對人？為了應對地區間的差異，如果差異化地實施激勵機制也是有成本的。一個替代的選擇是改進用人機制，不僅僅只看一兩個指標。但如何用人機制如何改進本身就是值得研究的。

而在 「錢」這方面遇到的一大挑戰就是如何設計一套適宜的財政體制，來提高財政資源的配置和使用效率。高琳博士的研究工作主要是沿著央-地之間的財政關係展開的。他的主要研究發現是，1994年分稅制之後，實際上從收入端來看，財政是更集權了，主要體現為預算內財政收入這方面，而支出端以及收入端的預算外收入卻是高度分權的。由此，他提出了「集權下的分權」這樣一個概念，他認為分稅制改革之後，實際上，地方的財政自主度是下降的，並且進一步使得地方政府尋求預算外收入，在追求經濟增長的過程中一面擴大稅基，一面在既定的財政收入中壓縮民生支出。如果以財政自主度來度量，這個指標值的增加有利於公共服務提供效率的提升，從而獲得當地居民更高的滿意度評價。

高琳的研究觸及到了財政制度與大國治理的核心問題。在這支文獻的積累中，未來仍然有一系列疑問有待回答。近來，我常想，中國的財政分權常常被冠以「財政聯邦制」(fiscal federalism)，而當前中國的財政制度難以解決的核心問題是兩點。第一，如何讓地方政府行為符合當地居民的福利最大化。比如，如果地方政府的行為短期化，一方面過度舉債，投資建設大量缺乏回報的基礎設施來拉動短期經濟增長，另一方面在支出上不注重長期目標（壓縮在科教文衛等領域的民生支出），那麼，怎麼保障當地居民對此做出反應的選擇權？第二，如何應對地方政府的道德風險行為。比如說，既然地方政府被激勵去追求經濟增長，那麼，他就盡量擴大支出，然後，不惜借債也要增加投入，而不管這些投入在長期是不是有足夠的回報，是不是足以償還債務。地方官員的想法是，即使未來還不了債，他也離任了，而且還有中央政府幫他還。

我的看法是，真正的財政聯邦制不僅僅是讓地方政府有更大的財政自主權，而且，要讓地方政府更為負責(accountable)。一方面，從自上而下的角度來看，讓地方政府官員的任免更能夠反映當地居民的評價，而不僅是上級政府的評價。此外，還需要有更多的「用腳投票」，在人口更為自由的流動中，使得老百姓有權離開表現不好的地方，在此過程中加強地方間競爭，讓人民對於美好生活的嚮往更多更好地成為地方政府的追求。另一方面，從自上而下的角度來說，必須打破地方認為中央會為自己的債務買單的預期，而要做到這一點，未來必須加強對於地方政府融資的預算管理，同時，適度地允許地方政府的債務違約。

將高琳博士的研究放在「大國治理」的現實邏輯和未來走向中去看，更加能夠顯現出他的工作的意義和價值。他能夠多年堅持不懈地關注國家發展，盡一個學者的力量貢獻自己的智慧，實在難能可貴。如有越來越多的學人在此道路上共同努力，既為個人之幸，亦為國家之幸。

是為序。

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