土地資本化在中國經濟發展中的作用與轉型

一、引言

自1978年以來，中國經濟出現的持續高速增長的局面令世人矚目。1979-2008年間GDP的平均增長率為9.8%，在2006-2007年甚至達到了12%。尤其是進入2002年下半年以來，中國經濟增長的投資主導型特點更加突出，基礎設施的不斷改進，產業集聚效應顯現，工業化和城市化進程加速。中國經濟靠物質資本、人力資本和自然資本（包括土地）大量投入為特徵的「粗放式」增長模式明顯，工業化中期、城市化加速階段的經濟社會特徵日益凸顯，社會財富快速積累，土地、勞動力等生產要素從農業、農村向非農產業和城市急劇轉移。據統計，1978年城市化率僅為18%，2007年已經上升到45%，這意味著3.5億農村人口已經通過跨地區轉移和就地轉化變為城市人口。1978-2004年間，全國約有497.78萬公頃的耕地轉變為非農利用，平均每年佔用耕地18.44萬公頃。生產要素是鑲嵌在社會經濟制度之中的，要素流動、結構變動必然要求要素制度做出相應的變革。改革前，農村勞動力被限制在農村和農業部門，隨著城鄉勞動就業制度的鬆動，才出現了大規模的勞動力轉移。但是，相對與勞動力而言，土地要素在大量由農村向城市集中的過程中，其相應的制度變革卻顯得相對滯後，這也就導致了現在關於土地的一系列社會經濟問題。

農村土地（主要是耕地）急劇減少，糧食安全、生態安全問題凸顯，城市房地產投資過度增長，各地的「賣地財政」迅速膨脹。由土地收益分配引發的一些社會問題也逐漸成為影響社會穩定的主要因素。為防止經濟過熱、保障社會穩定，中央政府從2005年開始逐漸在全國範圍緊縮地根，實行最嚴格的耕地保護政策，並釋放出經濟發展模式轉型的信號，投資驅動型增長面臨重要約束。2007年下半年，美國金融危機全面爆發，外需大幅下降使外貿驅動型增長受到嚴重影響。在國內國際雙重壓力下，中國經濟增長開始下行，特別是城市房地產行業和土地市場的脆弱性首先顯現。2007年10月以後，全國各城市的土地流拍數量呈激增態勢，一直到2009年第一季度，全國土地市場依然延續了2008 年下半年的低迷態勢。土地和房地產市場的低迷直接造成了地方政府的財政危機，一些沿海二三線城市財政收入下降幅度達到60%！

可見，在中國經濟的周期性波動和長期經濟增長中，土地都作為關鍵要素起到了重要作用。中國改革開放是由農村土地制度變革發端和破題，三十年的高速經濟增長在很大程度上又是依靠農地轉為城市用地和建設用地而支撐的[*]。如何認識農村土地非農化？如何客觀中正地評價土地要素在我國經濟發展和改革中的作用？如何讓社會分享土地紅利？怎樣把土地資本化、增加人民的財產性收入和擴大內需結合起來，成為未來中國經濟增長的新動力？上述問題都是關係我國現在和未來國計民生的戰略性問題。土地，不僅要作為調控經濟周期波動的宏觀調控工具，更應作為轉變經濟發展方式，調節投資與消費的比例，實現經濟全面、協調、可持續發展的關鍵變數和政策工具。

現有對土地問題的研究一般分散於土地財政、土地地價與房地產、失地農民和社會保障、農地非農化、土地制度改革等方面。由於土地問題牽涉的利益主體繁多，涉及的利益關係複雜，上述問題在各個方面都有著內在的聯繫，構建一個統一的理論框架，釐清土地要素與經濟發展中其他經濟變數的關係就顯得尤為必要。我們利用德·索托意義的土地資本化概念，把現有土地問題納入一個統一的政治經濟學框架下，客觀地審視在30年的改革與發展過程中，以地方政府為主體、以實現土地增值為目的而進行的各種形式的土地資本化，在中國的快速工業化和城市化過程中所起的積極作用和消極作用，並指出其未來改革和轉型的方向。我們認為，土地資本化所釋放出的土地紅利是與中國的發展與改革如影相隨的，在較長的時期內仍然是我國加快工業化和城市化進程的積累資金。地方政府通過合理使用這些土地紅利，可以不斷改善城鄉各方面的基礎設施，反過來，土地增值的再投入又可以對土地增殖起到正的反饋作用。從沿海發達地區的經驗來看，土地增值和統籌城鄉發展可以形成一種正的反饋機制。當前，特別是對於處於發展水平較低的中西部地區而言，土地的獲取與合理使用是地方政府在當前制度（政績考核制度、土地管理體制、土地產權制度、財政稅收體制）約束下追求目標函數（經濟增長）最大化的理性選擇，在一定時期內還會繼續存在。但是，在現有制度框架下以政府為主導的土地資本化在帶來一系列社會經濟問題的同時，其本身也具有歷史階段性。當經濟發展進入到工業化中後期之後，要深化土地管理制度和土地產權制度，轉變政府職能，土地財政要逐漸退出，土地資本化形式要以市場微觀主體共享土地收益的形式進行，提高農民等微觀經濟主體享受土地增值作為財產性收入的比例，這既是短期內擴大內需、刺激消費的有效途徑，又是長期內推動中國工業化和城市化向更高水平繼續發展的持續動力。

二、土地資本化的提出

（一）德·索托產權意義上的土地資本化

本文土地資本化的涵義源自赫爾南多·德·索托（2000）在其著作《資本的秘密》一書中關於資產與資本轉化的思想。德·索托認為，發展中國家擁有以資產形式存在的巨量僵化資本，這些僵化的資本必須通過一套關於財產使用和轉讓的規章制度才能轉化為活躍的資本，帶來豐厚的資本回報。所以，按照德·索托的思想，土地資本化包括三個要件：作為資產的土地、土地產權制度和土地增值[?]。（如圖1所示）

圖1. 土地資本化過程

根據《中華人民共和國農村土地承包法》和《中華人民共和國土地管理法》的規定，當農村土地轉化為非農用地實現更大增值時，必須經過征地環節進行所有權轉換。農村宅基地只能在村內轉讓，土地承包權的轉讓仍然受到有限年限的約束[?]。所以，從德·索托的意義上來講，農村土地的轉讓權是不充分的，農村土地的交易受到諸多限制，產權制度還不完善，尚處於僵化資本的階段。其實，在計劃經濟體制下，所有土地都只是作為自然資源和資產而存在。在城市，國有土地實行「無償、無期限、無流動」的使用制度，企業佔有使用的土地均作為企業的資產，不必向國家交納租金。機關、軍隊、學校等行政、事業單位經政府批准佔用的土地不交納任何費用，國有土地基本處於無償使用狀態。在農村，1956年土地歸集體所有，留有適量自留地，取消地租，實行統一計劃、經營和分配。改革以來，我們在土地產權制度方面的進行的各種改革，無論是農村土地的所有權和使用權分離，還是國有土地的使用權有償使用、國有土地使用權流轉、抵押、出讓等等，都是德·索托意義上的土地資本化的具體形式，是逐漸喚醒「沉睡資本」的必要步驟。1987年，深圳率先以協議、招標、拍賣方式試行土地使用權批租，引入市場機制，土地使用者通過競爭並支付地價款才能獲得土地使用權。1988年將《憲法》第10條第4款「任何組織或者個人不得侵佔、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地」修改為「任何組織或者個人不得侵佔、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓」，從而使國有土地使用權的出讓有了堅實的憲法依據。1994年《中華人民共和國城市房地產管理法》又進一步明確了國有土地的抵押權。

什麼樣的產權結構決定什麼樣的土地資本化形式，產生什麼樣的土地收益分配格局（見圖2）。按照現在的土地產權結構，土地資本化形式可以分為兩種，第一種是國有土地資本化，主要是指城市土地使用權轉讓、土地使用權和房地產抵押貸款等活動；第二種是農村集體土地資本化，它又基本上分位兩類，一類是所有權不變前提下，以土地使用權的轉讓進行的[§]；另一類是以土地所有權的改變進行的。

圖2.土地資本化的因與果

現階段，由於城市國有土地在批租期限以內的各項權能已經相當完備，國有土地資本化已經比較成熟。但是，對於集體土地資本化，由於現有的土地制度法規並沒有隨著經濟增長和經濟結構的變動對土地產權進行適時合理的調整，是目前導致各種問題的主要原因（文章後面的分析主要是集中在這種形式上）。在現有的土地政策框架下，集體土地資本化主要是以改變所有權結構的形式進行的，也就是征地。國家1982年發布了《國家建設徵用土地條例》，規定農地轉用建設用地要通過征地轉為國有土地，給與農民的只是土地補償。一直到2004 年發布的《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》、2006 年的《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》都只是控制了征地的速度，農民的土地轉讓權還是沒有承認。農村土地在轉為非農用地實現增值時，所有權將會發生變化，這也就意味著土地的收益權被轉移和削弱了。在這種制度框架下，就產生了政府主導型土地資本化形式，即政府壟斷土地轉讓權，利用行政權力和制度缺陷，用非市場的手段配置土地，扭曲土地價格，壟斷大部分土地收益並集中支配，形成土地財政。改革開放30年來，全國各地基本上以這種政府主導型的土地資本化形成了地方經濟發展的資本原始積累。與之相對的模式是市場主導的土地資本化，即土地產權明確界定給市場微觀主體，土地交易過程中政府不作為交易方直接參与，只是提供有產權保護等公共服務，各個微觀主體根據市場價格配置自己所屬的土地產權，土地收益主要歸產權所有者，但政府可以以稅收的形式抽取部分收益。市場主導的土地資本化並不需要土地私有化，在土地國家所有的條件下，只要把轉讓權、收益權明確界定給微觀主體，並且從法律層面確保公平實施，市場主導型的土地資本化是可以出現的。我國城市土地的改革和香港在1997年之前的土地政策都說明了這種效率改進的存在。市場主導型的土地資本化表現在農村集體土地資本化上面，就是不要進行所有權的改變，在現有所有制框架下，保證國有土地和集體土地同地、同價、同權，保護集體土地使用權的自由轉讓，包括農地轉為非農用地。隨著我國東部沿海某些地區（比如，江蘇、浙江、廣東）經濟發展進入工業化中後期階段，土地資源的日益短缺，各種因土地收益分配而導致的各類社會矛盾趨於尖銳，同時，市場經濟需要進一步往縱深發展，政府的職能需要轉換，地府政府的目標函數要從追求GDP增長轉換到科學發展的道路上。這些大的趨勢都要求，土地資本化形式，特別是在農村集體土地資本化方面，應該開始向市場主導型轉變。

（二）馬克思的級差地租與土地資本化

土地資本化的直接表現為土地價格的形成。根據馬克思關於土地價格的定義，土地價格就是地租的資本化，地租又分絕對地租和級差地租。這裡我們所說的土地增值、土地溢價，其本質就是級差地租的資本化收益。馬克思的級差地租是針對於農業生產而言，是由於土地有肥沃程度、地理位置等方面的差別而產生的超額利潤。如果把級差地租的概念拓展到城市空間和產業空間布局，其特徵更加明顯。用來居住的同樣面積大小的土地，在不同的區域、不同城市、不同地段、不同的產業使用，由於其級差地租的差異，其收益往往差別巨大。周其仁（2009）對這背後規律的解釋是「經濟活動有其內在的積聚和集中的趨勢，人口、勞力、技術、資本等等在流動中積聚起來後，就容易提升分工層次，進而增加收入。因此，積聚和集中推動人們競爭具有優勢位置的土地。一般來說，越是在城市或商業中心的地方，土地價值就越高；同時，地價隨著離中心的距離遠近而變化。」[**]另外，土地在農業和非農產業的利用方式不同，其收益也有巨大差異。在農業稅取消之前，農民種糧基本上是入不敷出的，農用地的價格幾乎為零。即使在取消農業稅和對農民實施「直補政策」之後，農地的收益也極為有限。假設農業用地收益為1萬元/公頃，即使承包期讓渡到70年，農地價格也就是70萬/公頃。但是，2008年全國主要城市總體綜合地價水平值為2474萬元/公頃。其中，商業用地平均地價為4148萬元/公頃，居住用地平均地價為3479萬元/公頃，工業用地平均地價為607萬元/公頃。[??]可見，即使是地價最低的工業用地也是農村土地價格的大約九倍。

據官方統計，1992 年至2003 年之間，全國土地出讓金收入累計達1 萬多億元，其中2001 至2003 年三年累計達9100n多億元。2004 年，全國土地出讓金高達5894 億元；2005 年在國家收緊「地根」的情況下，土地出讓金總額仍有5505 億元；2006 年7000 多億元，2007 年底已經達到9100 億元。現行的土地所有制下，土地資本化的最大收益者是地方政府。比如，在浙江省的不少地方，土地出讓金已經成為地方政府財政預算外收入的最主要來源。調查表明，2003 年紹興縣的土地出讓金收入為19.2 億元，占預算外收入的69.3%；義烏市的土地出讓金為15 億元，占預算外收入的60%。許多地方政府都制定了一套關於土地資本運作的制度體系來運營土地，攫取土地紅利。比如，山東省各市、縣先後成立了國有土地儲備機構，普遍實施了商業、旅遊、娛樂、經營性房地產項目用地招標、拍賣、掛牌出讓制度。80 多個縣、市對以經營性使用為目的國有存量劃撥土地推行了租賃制度，使新老用地統一納入有償使用軌道。據山東省國土資源廳的數據，政府取得國有土地有償使用總收益在2000 年只有23 億元，到2001 年達到49 億，2002 年達到128 億元，2003 年達到213億元。同時，二級市場的交易數量每年也在100 萬宗以上。根據我們在我國東部某省的調查數據現示，有的地級市的土地出讓金甚至超過了其預算內收入！n土地資本化一方面給地方政府帶來巨額增值的同時，還帶來了稅收收入的增加。現行稅制體系下，和土地有關的稅種包括房地產業的營業稅、房產稅耕地佔用稅、土地增值稅等。隨著土地資本化進程的加快，這部分稅收也逐漸膨脹。比如山東省1998年到2007年，僅土地增值稅一項就增長了近3倍！

目前，關於土地財政全國基本是一片譴責。我國仍然處於制度轉軌的過程中，各項制度的改革，特別是政治制度，都相對滯後於經濟發展的需求。所以，地方政府在決策時，如果缺乏強力的民主監督機制，可能會導致以犧牲民生換增長、犧牲公正換效率的現象出現。體現在土地相關問題上，就會出現地方政府為了「形象工程」侵犯被征地農民的合法權益，地方政府擠占和挪用土地出讓金，造成大量失地農民等問題。當然，土地腐敗問題不容忽視，並且日益侵蝕著社會穩定的根基。在嚴厲打擊腐敗，努力完善各種制度的同時，我們可以從經濟學的角度思考兩個反向的問題：土地收益被政府集中配置對經濟發展有沒有起到積極的作用？對於經濟發展處於起飛階段的地區而言，假如土地增值可以通過一定的機制平均分配到個人，這會不會有利於投資，有利於增長？在新古典經濟學的經典假設下，社會計劃者集中配置資源形成的均衡和社會福利狀態與分散決策經濟下的均衡狀態是等價的。但是，一旦考慮到現實經濟中的地方政府目標函數錯位、經濟行為人擁有信息不對稱、存在外部性和壟斷等因素，到底哪種機制更有利於經濟增長和福利分配則是個實踐問題，其均衡結果與政治、經濟和社會制度息息相關。我們認為，中國作為一個典型的具有東亞增長模式的國家，對於工業化初期的經濟體而言，如果土地增值收益分配到各個經濟主體分散決策，會使租金耗散，增加投資協調成本，不利於經濟要素的集聚發展，不利於具有門檻外部性的公共資本的形成，其經濟體就有可能脫離不了低水平的發展陷阱。

在接下來的分析中，我們假設中國各級政府在改革和發展過程中，追求的是整個社會的經濟增長，追求的是增加全體人民的長遠利益而不是特定集團的眼前利益，假設現有關於土地資本化的各種成本（腐敗、房價過高、失地農民等）可以控制在最小程度以內[??]，土地收益由政府集中配置是有效率的。下面，我們從發展經濟學和經濟增長理論的基本原理出發，強調土地資本化對中國經濟快速增長的積極作用。

三、土地資本化在過去經濟發展中的積極作用

根據發展經濟學的基本原理，在一個私有產權清晰的社會，當交易成本為零時，土地作為一種固定供給的資源，在經濟增長中的作用應當是逐漸降低的。發達國家的經濟發展經驗也驗證了土地份額遞減的規律。但是，一個處於發展中和體制轉型的經濟大國，其產權關係和各種制度還沒有清晰到一個市場經濟所要求的標準的時候，土地產權制度和土地管理制度還處於不斷完善的過程中，土地資本化帶來的土地租金從另外一個角度看還是制度改革的紅利，它可以充當經濟起飛的一筆啟動資金，甚至在較長的一段時期內經濟發展都需要不斷汲取土地紅利，以至經濟體進入到現代經濟增長階段。根據最近復興的貧困陷阱和大推進理論(KM Murphy, A Shleifer, RW Vishny, 1989;Graham, B. S. and J.nTemple,2004;Azariadis, Costas and Stachurski, John, 2005;WilliamnEasterly,2005;Kraay, Aart and Raddatz, Claudio, 2007)，一個發展中的經濟體可能面臨著兩種均衡，一個是低水平均衡，另一個是高水平均衡。經濟體要想完成由低水平均衡向高水平均衡的躍遷，就需要一個外界的「大推進」（the big push），以跨越一些阻礙經濟發展的障礙，這些經濟發展的障礙包括投資協調失敗、門檻外部性和金融抑制等。現有研究在理論上分析了大推進的必要性和存在性，但是對大推進的具體的形式並沒有做過多的分析。我們認為，大推進不只是的一筆外國資金援助。20世紀80年代拉丁美洲的經驗已經證明，單靠國際資金援助並不能促進發展。大推進應該是經濟體內部相關制度內生出的一個既能為經濟發展提供啟動成本（setup cost）[§§]，又能解決協調（coordination）問題（Rodrik, D. 1996）和門檻外部性（threshold externalities）[***]問題的持續動力機制。根據Oded Galor, Omer Moav和Dietrich Vollrath (2004)的研究，在土地私有制和西方民主體制下，土地所有權的集中會形成特定的利益集團，土地利益集團的形成會阻礙先進技術的採用、人力資本積累和金融發展，從而阻礙經濟發展。而在中國，如果我們能夠通過政治制度保證各級地方政府代表地區經濟發展的長遠利益，地方政府便成為基礎設施投資、技術創新和教育投資的主要力量，集中土地收益進行一些外部性很強、有利於經濟增長的公共投資，增加土地價值，促進經濟增長。我們認為，中國改革以來以及當下正在進行中的政府主導的土地資本化，就部分擔當了「大推進」的角色，催化了中國改革以來的快速工業化和城市化，主要表現在以下幾個方面：

（一）政府主導的土地資本化可以解決投資協調問題。

Matsuyama (1995)極力地強調，投資協調問題對於追趕型經濟可能是極其重要的。許多發展中國家或者發展中地區不能脫離「貧困陷阱」進入到現代經濟增長階段，往往是因為投資協調失敗（coordination failures）。投資協調問題簡單表述就是，只有當絕大部分投資主體都決定進行投資時，投資才會有回報，經濟集聚才會出現，經濟體才會脫離低水平發展陷阱。在分散主體和信息不完全的情況下，往往會出現相反的均衡，就是所有經濟體都選擇不投資。根據中國東部沿海地區，特別是江蘇省的發展經驗，地方政府在促進私人投資方面充當了天然的協調者。投資建廠，首要的問題就是土地，而只有政府才能行使土地的所有權。所以，地方政府為了保證經濟增長，促進經濟集聚的形成，土地利益的部分減免就自然成為了協調投資的成本。因為，只有讓投資者相信地方政府做出的承諾，才會考慮投資，這就要求政府先期進行一筆固定投入，進行土地整理，「七通一平」，並且在各種有關政策上實行優惠。此外，地方政府還需要進行公共基礎設施投資，包括交通通訊等物質基礎設施和社會管理等制度基礎設施，比如社會保障、公共服務等。這種優越的投資環境作為一種公開的信息被所有投資者所了解，投資協調成功的可能性才能增強。如果政府沒有土地作為協調成本進行投入的話，就有可能使得其承諾不可信。投資人即使看到政府的諸多優惠政策，也會選擇不投資。當然，投資成功與否還和地理區位和歷史因素等社會經濟因素相關。根據中國經濟發展的現實，東部沿海地區以土地讓利為核心政策的招商引資要比中西部地區成功的多，就是因外外貿型的產業部門要靠近海岸線。20世紀90年代，上海浦東的發展就是遵循土地資本化的發展模式：將土地資本化獲得的巨大收益投入基礎設施和公共服務，以此結合優惠政策吸引巨大的產業資本的進入，從而實現地方經濟快速起飛。

（二）政府主導的土地資本化可以解決門檻外部性問題。

1.物質資本門檻外部性

研究表明，社會基礎設施（公共交通、通訊系統和各項公共事業）的積累在經濟發展的初期是不可或缺的。如果社會基礎設施的供給不足，私人經濟活動將會受到非常大的限制（Stern, N.,1991a,b）；另外，公共資本投資具有門檻外部性，也就是說社會基礎設施投資具有一次性固定投入的特徵。當基礎設投資額達到一定的量以後，社會基礎設施才可能會對私人的經濟活動產生持續的貢獻。公共基礎設施投資有一個門檻值，當公共投資額超過這個門檻值的時候，私人部門的生產率才能夠顯著增加，出現經濟起飛與現代經濟增長。

「市場對基礎設施的要求大，但是這些供給不可能由企業來提供。不能讓農民為了運東西而自己修一條馬路。基礎設施作為外部環境不是微觀企業能夠決定的。政府要對發展中的外部性進行補償，包括人力資源、基礎設施建設、金融體系、法制體系等方面，要政府出面進行協調。」 [???]1994年以來，在分稅制體制下，中國各個地方政府追求經濟增長最大化的目標受到了財力的約束，即使認識到社會基礎設施對於經濟增長的重要性也無法實施「大推進」。隨著土地資本化的加快，地方政府很快找到坐地生金的方法。比如，鎮江市是江蘇省中等水平的一個地級市，2003 年，該市的第一條生態大道建成通車，全部近4 億元投資沒有動用市財政一分錢，而是通過出讓道路兩邊的土地使用權實現了融資。杭州近年的很多大型建設項目也是是通過這種方式，實現了「以小搏大」。比如京杭大運河綜合保護工程，計劃總投資超過200 億元，但財政只投5 億元啟動資金，其餘都將通過市場手段來籌措。

在過去的十年里，中國的基礎設施改善和建設的速度很快。全國公路里程在1978年只有87萬公里，1998年為128萬公里，2007年躍升到358萬公里。公路的質量也大有改觀，高速公里數由1990年的500公里增加到2007年的5.4萬公里。據測算，「十五」期間，全國城市基礎設施建設大約投資了1 萬億元，其中以地方政府為主導的財政投資約佔2000 億～3000 億元，其餘的7000 億～8000n億元則主要是政府通過土地運作抵押貸款、利用外資、市場融資等方式籌集解決的。再比如，山西省太原市，2004 年預算內安排的城市建設支出僅2000 萬元左右，而實際支出達16.5億元，其中9.3 億元來自土地出讓收益，土地出讓收益占城市建設支出的比例高達56.4%，在發達地區這個比例可能達到70%，甚至更高。[???] 所以，在工業化中期階段，區域經濟增長所需要的公共基礎設施需要政府進行公共投資，在現有的財政體制內，土地資本化形成的土地增值是其可以動用的建設基金。

2.人力資本門檻外部性

門檻外部性不僅僅體現在物資資本投資方面，還體現在人力資本上面。比如，義務教育、社會保障、公共衛生都是具有明顯外部性的人力資本內容。Iranzo和Peri（2009）認為，教育具有門檻外部性，即教育程度低於某一水平時，教育的私人收益和社會收益率都是很低的，而一旦超過這一門檻，更高的教育便具有更高的私人收益率和社會收益率。所以，教育也是需要政府進行公共投資的領域，特別是對大量需要轉移的農村勞動力的培訓投資。

隨著經濟的發展，產業結構的升級和技術進步的要求，人力資本水平必須和技術水平互補才能帶來經濟的內生增長。我國現階段面臨的產業結構調整難題之一就是勞動力技能與產業升級要求不匹配。這就需要政府加大對勞動力的再就業培訓、轉移培訓，提升人力存量的水平。所以，為了在發展中積累人力資本，現階段地方政府必須依靠土地資本化來對教育、公共衛生等公共服務與社會保障進行投資。近年來，各地出現的「土地換保障」現象就是這方面的體現。比如，近期率先實行城鄉統籌試點改革的成都市溫江區，2007年年底4000 多位農民通過「雙放棄換社保」方式變成市民。具體來說，就是他們自願放棄土地承包經營權和宅基地使用權，在城區集中安排住進新房，並享受與城鎮職工同等的社保待遇。「雙放棄換社保」政策落實到位，地方政府的投入也不少。據測算，政府先期投在每位「雙放棄」農民身上的資金達到12 萬元。成都市的上述做法，核心還是「土地財政」。如果不允許地方政府利用土地出讓，在城市化進程中獲利，向農民提供新房、社保和養老金的承諾就不會兌現。[§§§]

（三）政府主導的土地資本化可以為經濟增長注入巨量流動性。

經濟的發展離不開流動性和信貸的支持，貨幣的發行和流動性的注入則需要有潛在的抵押物。目前，我國貨幣投放的主要方式有兩個，一是貸款，一是外匯占款。為中國流動性注入充當潛在抵押物的物品有兩個：一個是土地[****]，另一個就是美元[????]。從1998年開始，土地以兩種方式資本化，第一種是各地政府每年將部分土地出售，供房地產開發或者工業建設，這是土地的直接資本化。其二種是在房地產商品化和住房私有化下，房產又可拿來作抵押借貸，通過住房按揭貸款，將房產所佔用的土地、房子本身的資產以及業主自己的未來勞動收入作金融資本化，這便是土地引致的資本化。1998年的房改為中國的土地、資源以及老百姓未來勞動收入的資本化開了大門，截止到2006年，住房改革為經濟注入了至少2.2萬億的流動性[????]。

2008年的全球經濟危機結束了美國為中國經濟發展注入流動性的時代[§§§§]，在以後的經濟發展中，土地仍然是我們可以依靠的優良抵押物。土地是銀行最優良的抵押擔保品，在土地資本化階段，政府通過種種方式儲備大量土地的同時，又通過現有銀行體系進行抵押貸款，把土地增值變成貨幣資本，完成土地資本化的最後形式。根據金融發展與經濟增長的相關理論，經濟起飛和工業化階段，往往需要金融支持，並且金融支持的這種作用是不可或缺的。根據Marco Da Rin和Thomas Hellmann（2002）的研究，比利時、德國、義大利在早期的工業化階段，正是靠著壟斷競爭的銀行結構為工業化提供了強大的資金支持，在工業化階段，一個完全競爭的銀行結構可能會使租金消散，不利於為經濟增長積累資金。陝西省咸陽市的15 個項目，實際投資9.53 億元, 銀行貸款佔76.7%。這些貸款都是政府的土地儲備中心、政策性公司和開發區管委會以土地作抵押或者以政府財政信用作擔保獲得的。大量事實證明，政府通過土地抵押融資和銀行形成的「銀政聯盟」佔了貸款總量的大部分。2006年4月，為支持湖北省在「中部崛起」，交通銀行新增800億元授信，農發行給了300億，國開行給了500億，工行給了1000億元，建行給了700億元，中行給了1000億元[*****]。可見，中國國有銀行和國有土地制度的存在，在一定程度上對拉動投資、促進快速工業化是有一定貢獻的。

四、政府主導的土地資本化對經濟發展的消極影響

政府，無論是在城市土地資本化還是在農村土地資本化過程中，都是作為一級市場壟斷供地者出現的。由於當下各種民主監督體制不健全，部分政府官員容易和開發商勾結導致了大量腐敗問題[?????]。此外，政府主導的土地資本化還與我國當前經濟社會發展中的許多結構性矛盾有著直接或間接的聯繫。

（一）政府主導的土地資本化導致投資過度與消費不足

任何的投資都要以土地為載體，政府主導型的土地資本化使政府可以控制供地價格，各個地方政府為增長而競爭地招商引資，以過低的土地價格吸引資本，這就導致了投資過熱。研究發現，我國固定資產投資變化趨勢與建設佔用耕地的變化趨勢基本一致。在一定的程度上，我國粗放式增長的投資驅動力是建立在土地低價格基礎上的，外貿驅動力是建立在農民工的低工資基礎上的。勞動份額的降低和財產性收入的不平等，導致了我國消費佔GDP的比例不斷下降，宏觀經濟結構嚴重失衡。在農村，政府主導的土地資本化把土地收益的絕大部分從農村轉移到城市，農民的僵化資本一方面不能資本化，面臨宅基地不能抵押，不能跨區轉讓等約束；另一方面，農地被資本化的農民，也只能享受到很小比例的收益用於維持生存。在城市，在政府壟斷供地和土地財政的條件下，房地產產業畸形發展，房價與人們的收入水平嚴重失衡，城市內部的財產性收入不平等也日益嚴重。所以，總體而言，中國內部消費需求雖然存在，但是面臨嚴重的財產性收入約束。另外，地價競爭使產業進入門檻低，各地重複建設、產業結構低水平雷同，導致資源的嚴重錯誤配置。

（二）政府主導型土地資本化導致城市化受阻

政府主導的土地資本化的特徵是人地分流，把農村最稀缺的土地資源集中到城市，把農村最過剩的勞動力要素留在了農村和農業。在過去30年中，城市化過程一直慢於工業化過程，以2005年1%人口抽樣調查推斷，全國流動人口為1.47億。期間我們至少轉移了1.5億的農村勞動力，但是這些勞動力大多只是從農業轉移到出口導向的製造業、城市的基本建設和城市消費服務業等方面，並沒有成為真正意義上的城裡人。制約農村勞動力轉移的主要因素來自於戶籍制度、土地制度、教育制度和社會保障制度方面的改革滯後，而這也恰是政府主導型的土地資本化的特徵。工業製造業和房地產的快速發展，通過較低的地價可以提高了資本收入份額，使整個產業結構向重化工偏向，產業就業彈性變小。中國總體的經濟增長的就業彈性在1999年以來的工業化作用下一直處於下滑趨勢，單位GDP增長所吸納的就業數量降低了60%多，到2007年中國總體經濟增長-就業彈性僅為0.053。又加上政府在轉移農民的教育、技能培訓工作方面缺位，使勞動力的技術結構不能符合產業演化的需要，導致企業進行技術偏向型的技術選擇，就會造成一些低技能勞動者長期失業。這些，最終都會在一定程度上減少了農村勞動力向城市遷移的進程。

（三）政府主導型土地資本化導致土地利用效率低下

前面在對土地資本化的積極作用分析時，我們對政府的行為做出了有效的假設。但是，現實中的地方政府，由於各種原因，難免會偏離追求最大多數人民利益的目標函數。曲福田、高艷、梅姜海（2005）認為，中央政府與地方政府的非合作博弈使地方政府一方面在相互競爭中形成較低土地價格，另一方面利用在一級市場上的壟斷地位和一些房地產開發商聯合大規模圈佔土地。但是，開發利用率很低，土地浪費嚴重。我國城市的容積率只有0.33, 而國外的一些城市則達到和超過了2.0。據400 個城市調查，城市建城區閑置土地佔建成區面積的1/4。根據2009年8月20日中原地產研究中心發布的一項研究報告稱，知名開發商於2003年—2009年上半年間獲得的住宅土地中，目前「在售」和「售完」的地塊佔43％，剩餘57％的土地尚未形成實際供應，其中27％的土地「待開發」，30％的土地「規劃在建」。

（四）政府主導型土地資本化導致經濟結構失衡

首先，導致產業結構失衡。在現有的財稅體制下，地方政府持續穩定的稅源主要來自第二產業和第三產業房地產。由於政府可以控制農地轉用的規模和速度，這就造成農業投入不足，發展滯後。1980-2007年間中國的農業比重年均只下降了6%不到，對經濟增長平均貢獻率為13.4%。許多研究表明由於受戶籍和土地制度的束縛，勞動力的進一步轉移受到阻礙，土地要素也難於得到優化配置，中國的農業生產率難以提高，年增長率不會超過4%。沒有一個高效的農業，中國經濟的現代化是不可能的。另外，在第三產業中，房地產產業n「一股獨大」，推動房價畸形發展。在一些較為發達的城市，高企的房價和過度發展的房地產業已經成為經濟結構優化的一個主要障礙。其次，導致城鄉發展失衡。政府主導的土地資本化加上城市偏向型發展戰略，使政府把土地增值的絕大部分投資城市基礎設施建設、城市公共服務，以配合城市房地產產業的發展，從而循環推動地價和房價的上漲，最終提高政府的土地增值收益和各項稅收收入。這就會不斷地擴大城鄉差距，三農被排除在經濟增長的高水平循環之外。從有關專家研究的結果看，1998年之後我國的收入流動性下降，城鄉之間的收入差距呈逐年擴大的趨勢。1980年代中期，我國的城鄉收入差距為1.86倍左右。2006年，城鄉收入差距擴大到3.3倍左右，如果把各種福利因素計算在內，我國城鄉的實際收入差距大約在5～6倍。最後，導致宏觀收入分配失衡。由於土地作為重要的生產要素和國有資產被國家控制，再加上資源能源生產和其他行政壟斷的存在，國有經濟對整個經濟的控制力得到加強，製造業和房地產的高速發展拉動資源、土地、原材料等稀缺資源價格上漲，其高額的利潤也就通過地價、資源價格上漲輸送到了政府、國有部門手裡。在2002-2007年最近五年中，政府收入占國民可支配收入的比重上升了4.1個百分點，而居民收入所佔的比重則下降了近6個百分點。2001年～2006年中在我國的國民收入初次分配中，勞動者報酬佔GDP比重從51.5％下降到40.6％，下降了10.9個百分點。如果把土地作為生產要素在生產函數中顯性表示，把要素份額分為資本、土地和勞動的話，那麼，勞動份額的降低在一定程度上可以用土地份額的上升來解釋。

（五）政府主導型土地資本化導致糧食危機和生態惡化

地方政府在經濟分權的體制下，為競爭而增長使得糧食安全、保護耕地成為了只能是中央政府才能提供的公共品！全國耕地的保有量從1996 年的19.51 億畝, 減少到2006 年的18.29 億畝, 人均耕地從1.59 畝下降到1.39 畝，相當於世界平均水平的40%。2001～2005年，中國耕地面積凈減少了600萬公頃，由2000年10月底的12827萬公頃減至2005年10月底的12208萬公頃，年均凈減少耕地123萬公頃，人均耕地面積由2004年的0.094公頃降為0.093公頃，耕地大約以每年3‰的速度逐年減少。農村耕地還具有保護植被、涵養水源、改良土壤、凈化空氣等生態功能，隨著經濟的發展，土地的生態功能越來越重要。但是，建設佔用耕地不只是數量很大，而且是多佔用良田和生態綠地，直接導致生態破壞，環境惡化。

五、土地資本化的轉型向度：產權界定+市場主導

從上面的分析我們看到，政府主導性的土地資本化儘管在中國經濟的某一歷史階段起到過重要的作用，但與此同時其負面的影響也不可低估。中國未來經濟發展的路徑，必須從內需和消費開始，促進第三產業的快速發展，讓幾億農民過上好日子。市場主導的土地資本化，可以使他們分享土地增值收益，提高農民的財產性收入，跨越人力資本投資門檻，加快向非農產業轉移速度，促進人口集聚。隨著城市化的發展，城市居民對住房需求的興起，住房建設、土地拍賣、城市交通和環境的改善在市場機制下互動，既滿足了人民群眾對住房和環境的更高檔次的需求，又通過土地資本化籌集到城市建設的資金，構成住房建設、城市交通和環境建設的投資高潮，對經濟增長又起到極其重要的推動作用。要保證未來經濟全面、協調、可持續發展，就要在以下幾個方面，深化改革，不斷釋放土地紅利，使土地資本化繼續為中國經濟發展提供持續動力。

（一）土地產權制度改革

城市國有土地的市場化交易促進了房地產市場的繁榮，拉動了城市的經濟增長和城市居民的收入增長。我國的城市化、工業化進程還要繼續，當進一步工業化和城市化需要更多的建設用地時，就需要更多的農村土地轉化為城市土地。同樣，農村經濟的發展同樣離不開土地財政的支持。根據國內一些地方的實踐來看，土地財政在緩解「三農」問題、解決城鄉統籌發展、保證城鎮化推進等方面，都能發揮重要作用。土地作為農民最大的資產，也是增加農民收入，促進農業規模化現代化的關鍵要素。中共十七屆三中全會通過的《決定》強調，農村建設用地和國有土地同地、同權、同價，各地可以根據實際情況探索集體建設用地入市形式。這在農村土地產權界定上著實邁出了一步，打破了政府對土地一級市場的壟斷。如果「土改新政」順利實施，以市場為主導進行資本化，就有可能像過去10年城市住房產權界定催生一批城市中產階級一樣，在農村造就一個農村中產階級，極大地縮小城鄉差距。

我們認為，要根據中國經濟發展階段和基本國情實施不同的土地資本化模式。一方面，在東部沿海發達地區，集體土地入市方式可以具體到家庭，可以嘗試把農村宅基地使用權與城市住房佔用地一樣，年限為70年，可以以抵押、轉讓、出租等形式取得資本收入；農用地的承包權在堅持長期不變的基礎上，促進流轉，促進農業規模化和產業化；嚴格限制征地範圍，制定詳細的征地範圍目錄，並向社會徵求意見，保證土地徵用、戶口轉性、社會保障、非農就業「四聯動」，給予適應當地經濟發展水平的征地補償；虛化集體組織的土地收益權，集體組織的組織形式和收支要受農民民主監督，集體財產進一步承包到戶，並且堅持承包期長期不變。另一方面，在中西部發展中地區，集體土地入市模式主要以集體為主，在補償合理的前提下，征地範圍可以適當放寬，農村宅基地可以在縣域內轉讓、抵押。農用地承包權堅持長期不變，並在政府推動下，成立專業合作社或股份制企業進行規模經營。集體建設用地可以由集體組織統一規劃、統一談判在承包權清晰到戶的前提下，為非農產業供地。因為，集體土地轉為非農農地，要將生地變為熟地，要進行土地平整、基礎設施與公共設施建設和配套，包括供排水系統、供電系統、電信系統、有線電視系統、道路以及學校、醫院、文體設施等的建設。這些對中西部地區的農村來說，要依靠集體組織的力量。但是，相應的民主監督制度要健全。政府在一些影響地區長遠發展的項目方面，如果需要，可以擴大征地範圍。前提是，保證土地補償、就業安置、社會保障以及土地出讓金的收支都要按照相關規定執行。

如何看待我國最嚴格的耕地保護政策，18億畝耕地紅線能否成為我國未來增長的一個嚴重約束？我們認為，18億畝耕地紅線的政治性大於科學性。2003年以來，全國的圈地運動日益加速，造成了大量的土地浪費、占而不用等現象。美國獨立戰爭以後，面對大面積的未分配土地面臨著兩種選擇，第一，短期內把所有的土地全賣光，用賣地的收益來償還債務；第二，逐漸地部分出售土地，逐漸償還債務。最後，聯邦政府還是選擇了第二個選項。正如Farley Grubb（2009）所言，正是聯邦政府的這個英明選擇，才為美國以後的穩定發展和健康的財政狀況奠定了基礎。同樣地，我國現階段地方政府為增長而競爭，具有部分投資饑渴症的特徵。中央政府的18億畝耕地紅線，作為一個政治高壓線，可以約束地方政府精打細算、細水長流地利用土地，促使各地消化已佔土地存量。比如，浙江嘉興在國家嚴控地根的政策下，通過「兩分兩換」[?????]進行城鄉土地整理，換取城市經濟發展空間的同時，向城市轉移農村勞動力，並為其提供社會保障。

在18億畝耕地紅線之下，允許土地指標跨城鄉、跨區域配置可以為未來經濟的有效增長留有空間。我國東、中、西的空間發展格局，形成了土地在三大地區之間的級差地租。由於級差地租的存在，進行土地指標交易就可以增進效率。比如，上海有一個項目需要100畝城鎮建設土地，但是受到現有土地指標的硬約束不能落地。江西省內有建設用地指標，但是沒有項目利用或者收益較低，並且省內的土地價格要遠低於上海。由於級差地租的存在，項目投資在上海要比投在江西可以多100萬的收益，那麼，如果土地指標可以跨省交易的話，上海就可以從級差地租中拿出部分，比如70萬，用來購買江西省的土地指標，這樣兩地的收益都增加了。另外，我國西部地區相對綜合資源承載力處於超載狀態，而東部地區處於富餘狀態，西部地區人口壓力和生態壓力同東部相比都有不斷惡化的趨勢。所以，人口自西部地區向東部地區流動是我國未來人口轉移的大趨勢[§§§§§]。如果允許土地指標跨區域交易，一個可以預期的良性循環是：東部地區的土地資本化在轉型的基礎上繼續優化進行，中西部農村勞動力進一步向東部地區集聚。然後，中西部地區人均耕地面積增加，農村土地資本化加快，農業規模化、現代化過程將會加快。從這個意義上講，18億畝的耕地目標是一個動態的概念，如果上述良性循環出現，甚至能夠解放出更多的耕地。

（二）政府職能轉型

FarleynGrubb（2009）回顧了1781年至1802年期間美國經濟發展的歷史，他認為聯邦政府的成立是和土地財政緊密相連的。聯邦政府正是通過一定的方式處置了獨立戰爭獲得的大量的無歸屬土地，才使得戰爭期間的積累的巨額債務得以償還。我國的土地資本化肇始於土地產權制度改革，具有明顯的歷史性和時代性[******]。土地資本化在經濟發展的不同階段，有著不同的形式和功能與之相適應。在工業化初期的經濟起飛階段，政府主導的土地資本化有利於進行具有門檻外部性的基礎設施和人力資本等方面的投資，對工業化和城市化具有催化作用。土地資本化是作為一個經濟起飛的助推力，是工業化的催化劑。經濟起飛階段，以政府集中配置土地收益為特徵的政府主導發展模式有利於經濟從低水平均衡向高水平均衡變遷。但是，隨著現代經濟增長模式的形成，隨著經濟結構的優化、生產要素的集聚，政府主導型土地資本化，一方面會導致城市經濟增長過重地依賴房地產投資，影響產業結構的進一步優化和升級，提升城市生活成本，阻礙城市化進程；另一方面，在現有城鄉土地制度的框架下，會導致城鄉差距進一步拉大，農民的財產權利受到侵害。 所以，當經濟進入現代增長階段以後，政府主導型的土地資本化就應該逐漸退出，轉向以市場為主導的土地資本化，社會福利分配上向微觀經濟主體傾斜，培育以市場為主導的發展模式，財政收入也要逐漸從流轉環節的稅收轉到不動產稅上面。使土地收益由原來的以投資為中心向以民生為中心轉型，使政府職能由原來的投資型政府向服務型政府轉型，使土地產權制度由原來的城市為中心向城鄉統籌轉型，這也是中共十七大提出變「經濟建設型」政府為「社會服務型」政府的內在要求。比如，對於上海、杭州這樣的大城市來說，房地產作為土地資本化的代表產業，已基本完成了帶動經濟超速增長的「土地資本化」功能，進一步土地投機只會增加商務成本和房地產泡沫。上海、杭州如果再把太多的資源和精力配置在土地資本運作上，在先進位造業和服務業的發展上就會形成「短腿」，阻礙現代經濟增長方式的結構優化。

根據中國經濟發展的經驗，東部沿海地區經過了30年的發展，工業化和城市化都處於較高水平，其增量的土地收益應該向家庭和企業，政府主導性的土地資本化模式應該基本淡出。政府的財政收支平衡可以用T（·）-G（·）=A（·）-D（·）來表示， T（·）代表了稅收函數；G（·）代表了支出函數；A（·）代表政府所擁有的資產函數，這裡我們假定全部是土地增值收益；D（·）代表了政府債務函數。現在的情況是，A很大，D較小，地方政府整體收支盈餘T-G>0，形成了地方政府的發展基金。從美國的情況來看，在聯邦、州、地方三級政府構架下，財產稅為地方政府主要資金來源。所以，隨著進一步的改革發展，在土地產權清晰地界定到微觀經濟主體的基礎上，政府盈餘要以土地收益為主向以物業稅、財產稅等形式的稅收形式為主轉變，A變小，T增加，政府依然可以產生盈餘為經濟發展積累資金。政府收入模式的轉變必然要求政府職能要從現在的「投資性政府」變為「服務性政府」，政府退出對市場要素的壟斷，讓市場在資源配置中充分發揮基礎性作用，形成多元化的城市公共投資機制。

根據江蘇和浙江的發展經驗，在經濟起飛階段，政府集中配置土地收益對工業進行催化以後，整個經濟進入現代經濟增長階段以後，就可以把增量土地收益用於各項民生的制度改革。比如，社會保障的城鄉一體化程度，江浙地區在全國也是走在前面的。[??????]而上海浦東一直堅持土地資本化發展模式，使其原有的土地資源優勢消耗殆盡。原浦東新區面積為533平方公里，目前尚可供開發的土地儲備只有10平方公里左右。一旦土地批租停止，基礎設施建設和公共服務投入也必將縮減，浦東的發展將陷入惡性的發展循環中，其發展不得不爭取新的突破[??????]。

土地資本化的轉型要和我國區域經濟發展的時空差異性相結合。在當前的政治經濟體制下，中國經濟上好像三十多個小經濟體，經濟上的分割非常嚴重。不同的地區既有同一時間上的區域性差異，又有同一空間上的階段性差異。比如，我國東部沿海地區的長江三角洲、珠江三角洲等地基本上進入了工業化中後期階段，而中西部地區基本上處於工業化中期之前的階段。土地資本化在各個地區的功能和形式要和其經濟發展階段相適應。中央政府如果在宏觀調控的時候一刀切地實施 「地根」緊縮，這往往就會使一些處在催化階段的地方經濟功虧一簣。中國東部沿海地區的二三線城市往往成為這種政策的犧牲品。2007年以來，控制地根的宏觀調控政策，把我國東部經濟持續發展的良好勢頭給打壓了下去，許多城市面臨的最大問題就是土地指標約束問題。

在接下來的改革和發展中，對於經濟較發達的地區，已經進入到現代經濟增長階段的地區，其土地收益分配機制可以考慮向微觀經濟主體傾斜，土地資本化的形式由政府主導型向市場主導型轉變；對於中西部處於工業化初期、經濟起飛階段的地方，在保證基本民生和社會穩定的條件下，其土地增值收益適當地由政府集中配置，進行公共投資使經濟跨越物質資本和人力資本門檻。但是，借鑒以前土地資本化過程中造成的腐敗等社會經濟問題，土地資本化過程中，要保證產權明確界定到微觀個人、家庭和企業，切實保護土地產權所有者利益。土地資本化進程還要繼續，對於土地財政不是遏制收入，而是要優化分配結構和財政支出結構，合理有效利用土地紅利。比如，現在整個「農轉非」土地60%以上是協議出讓的，20%是無償劃撥的，僅有15%是通過拍賣獲得的，最能夠體現市場配置資源機制的拍賣被壓制到如此小的比例。政府需要做得是盡量規範資本化過程中相關程序，加大監督，法制化，公開化，收入分配在向民生問題傾斜，加強土地交易市場化。國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，實行「收支兩條線」管理。

（三）財稅體制和官員考核機制改革

如果說，現有的土地制度框架給政府主導的土地資本化提供了外在便利的話，那麼，現有的分稅制體制和政績考核制度則是對地方政府的內在激勵。1994年的分稅制體制把地方政府放置於一種狀態，那就是巧婦難為無米之炊，即大部分收入被集中到中央，大部分公共品供給被安排到地方。又加上GDP仍然是政績的主要考核指標，就出現了為增長而競爭不惜民生和耕地的粗放式增長模式。所以，政府收入方式由土地收入轉向土地稅和物業稅的同時，還要改變原有的財政稅收體制和官員考核制度。把土地稅、物業稅以及可能後來將會開徵的財產稅，按照國際慣例都劃為地方政府收入，重新劃中央政府與省級政府、省級政府與省級以下各地政府的事權與財權分配，做到事權和財權相匹配。根據各地的實際情況，把民生指標、耕地保護和環境保護指標納入政績考核制度，以適應政府由投資型向服務型轉變的要求。

六、結論

如果政府能夠代表絕大多數人民根本利益，腐敗成本可以控制到最小化，土地收益可以被政府集中有效配置，那麼，政府主導型土地資本化，在經濟起飛階段，可以解決經濟發展過程中的投資協調、啟動成本和外部性等問題，為區域經濟的經濟起飛提供了固定投入基金，形成了一個經濟系統內生的「大推進」，催化工業化和城市化的快速發展。

但是，政府主導的土地財政具有歷史性和階段性。快速增長了30年以後，中國東部沿海部分發達地區的以政府為主導的土地財政已經基本完成歷史使命。未來，發達地區的地方政府的主要任務應該是：明確界定土地產權到各個微觀主體，切實保護微觀主體的產權收益，促進土地以市場為主導在各個層面自由交易，控制土地開放利用速度，集約化節約利用土地。所以，根據國家「十一五」發展規劃所確定的「全國主體功能區」的思路，把國土空間劃分為優化開發區、重點開發區、限制開發區、禁止開發區四種類型進行開發，是一項符合我國實際、適合我國發展階段、具有前瞻性的發展戰略。然而，主體功能區的宏觀規劃不等於控制生產要素流動，更需要因地適宜地推進要素制度改革。我國未來長期內的一個重要任務仍是深化土地制度改革，促進土地流轉和土地指標交易，進一步釋放土地紅利。特別是以市場為主導，加快農村土地資本化進程，把土地財政和土地金融建立在規範法制的基礎上，繼續為中國經濟的持續增長提供動力。

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[?] 有的學者稱之為公共地租、土地溢價或者土地紅利，本文會把土地紅利、土地增值和土地溢價交互使用。

[?] 現行的《農村土地承包法》規定：耕地的承包期限為30年；草地的承包期為30—50年；林地的承包期為30—70年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批准可以延長。十七屆三中全會決定指出：「賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關係要保持穩定並長久不變」。目前對於「長久不變」尚有許多爭議。

[§]廣東的南海市、江蘇的崑山市、上海的光聯村都在不改變土地所有權性質的前提下，以不同的方式使集體擁有的部分農地在保持集體所有制的前提下直接轉化成了工業用地，從而使農民分享土地參與工業化的增值收益，而不是通過征地形式獲得的微量補償。

[**] 周其仁：《重視成都經驗n探索城鄉統籌》,《中國國土資源報》,2009年7月3日，第005版。

[??] 數據來源於國土資源部《2008年全國主要城市地價狀況分析報告》。

[??] 姚洋（2009）通過理論和經驗證明，中共領導下的政府在30年的改革和發展中所採用的策略是有利於社會整體的利益，而不是為個別群體的利益服務的，提出了中性政府概念。參閱：姚洋：《中性政府：對轉型期中國經濟成功的一個解釋》，《經濟評論》，2009年第3期。

[§§] Antonio Ciccone, Kiminori Matsuyama, 「Start-Up Costs and PecuniarynExternalities as Barriers to Economic Development」, 1993,NBER Working Paper No. 4363.

[***] 門檻外部性（thresholdnexternalities）的概念是由Azariadisn和Drazen (1990)，Galor 和Tissidon (1991)，Futagatni 和Mino(1993)逐漸引入到增長理論中的。

[???] 林毅夫:《產業升級方向：政府需擦亮眼睛》，《中國經濟導報》，2009年8月20日，第A02、A03版。

[???] 數據來源：《讓出讓金告別「第二財政」-規範土地出讓收支管理專家談》，《中國國土資源報》，2006 年9月25日，第005 版。

[§§§]賀軍:《「土地財政」不能一棍子打死》,《中國經營報》，2007年9月3日，第A23 版。

[****] 以美國資產為主的近2萬億的外匯儲備是我國長期發行貨幣的參照，從另外一方面來看，也是一種潛在抵押品。

[????] 這裡我們把我國城市中的房地產抵押理解一同視為土地抵押。在18世紀的美國，本傑明·富蘭克林（Benjamin Franklin）(1706.1.17—1790.4.17)就把土地當作一項穩定、確定的資產來支持紙幣的發行，並在此基礎上發展土地銀行。（參見：Grubb, Farley.,2006, Benjamin Franklin and the birth of a papernmoney economy.nhttp://www.philadelphiafed.org/education/ben-franklin-and-paper-money-economy.pdf）

[????] 陳志武:《資本流動性過剩的奧秘是什麼》，《經濟觀察報》，2007年06月19日。

[§§§§] 袁志剛：《美國向中國注入流動性時代已結束》，《21世紀經濟報道》，2009年8月14日，第1版。

[*****]國家發展改革委員會宏觀經濟研究院課題組：《2006-2007中國宏觀經濟形勢分析與預測》，中國經濟出版社，2007年1月第一版，第278頁。

[?????] 蔡繼明認為土地徵用和出讓成為孳生腐敗行為的三大溫床之一。參閱蔡繼明：《中國土地制度改革論要》，《東南學術》2007年第3期,第13頁。

[?????] 兩分，就是宅基地和承包地分開，農戶拆遷和土地流轉分開；兩換，就是農村宅基地換城鎮住房，土地承包權換社會保障。嘉興經驗在浙江省內已經基本展開，廣東佛山也緊隨其後進行「兩換」。

[§§§§§]肖金成、李軍培：《我國未來人口轉移的兩大趨勢》，載高尚全主編《未來五年中國經濟社會發展報告》，中國黨史出版社，2006年3月第一版，第87-106頁。

[******] 由於我國的土地產權制度改革是在經濟發展的過程中逐漸進行的，所以德·索托意義上土地資本化過程就還在繼續，土地財政、土地紅利還會繼續存在。但是，其利益格局和配置方式會隨著經濟發展和社會進步而更加偏向於民生，以更加民主、更加公正的機製為全民所共享。

[??????] 四川省和重慶市作為國家城鄉統籌綜合改革特區所進行的各項改革中，土地仍然是最核心的要素。周其仁提出「利用土地級差收益推動城鄉統籌發展」。（見周其仁:《重視成都經驗 探索城鄉統籌》,《中國國土資源報》,2009年7月3日，第005版。）四川和重慶試圖探索一條「經濟起飛」和「土地收益共享」並重的發展模式，對其進行績效評價還需時日。

[??????] 2009年4月國務院提出「兩個中心」發展戰略，5月批複了上海市關於南匯區併入浦東新區的請示。這對浦東而言是一個新的歷史機遇。