錢穎一：大學治理中的「學術問題」和「行政問題」

01-28

?清華大學經濟管理學院院長錢穎一

編者按：

12月17日，「中國教育三十人論壇第三屆年會」在北京舉行。本屆年會以「現代教育治理體系建設」為主題，為中國現代教育治理體系建設提供思路，凝聚共識，推進教育改革。

在此次論壇上，與會演講嘉賓針對「大學治理體系建設是否應去行政化，實現民主化」產生了觀點碰撞。清華大學經濟管理學院院長錢穎一認為，在大學治理的過程中應認清「學術問題」和「行政問題」的邊界，民主化不應全盤推行。而北京師範大學教育學部教授石中英則認為，民主化是現代大學治理的關鍵之一，在學部建設方面也取得了良好的效果。

大學治理體系的改革路徑充滿曲折，各方觀點也不盡相同。《知識分子》獲錢穎一教授授權，刊發其在本次論壇上的演講，並對石中英教授等人的演講進行編輯整理，旨在為中國教育治理體系改革提供參考。

撰文 | 錢穎一（清華大學經濟管理學院院長）

責編 | 呂浩然

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錢穎一：現代大學治理體系建設

我很高興再一次參加中國教育30人論壇年會。本屆年會的主題是「現代教育治理體系建設」，我今天要講的是「現代大學治理體系建設」。

現代大學治理是現代教育治理中的一個組成部分。如果用經濟學做比喻的話，教育與大學的關係有如經濟與企業的關係。經濟治理改革的方向是市場在資源配置中起決定性作用，更好地發揮政府的作用。而企業治理改革的方向是建立現代企業制度，具體地說，是1993年提出的十六個字：「產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學」。

在研究現代企業制度時，我們把公司治理分為「內部治理」和「外部治理」，後者涉及到股東、債券人、政府等企業外部的利益相關者。類似地，我也把大學治理分為「內部治理」與「外部治理」兩個方面，外部治理涉及到大學與政府、大學與社會（包括校友）之間的關係。因為時間關係，我今天的講話聚焦於大學的「內部治理」，今後機會時再談大學的「外部治理」。

在我看來，大學的內部治理涉及兩類問題：一是學術問題，二是行政問題。學術問題是大學特有的問題，與企業不同。企業為顧客生產，顧客是企業效益的最終裁判。大學的產出是學術研究和學生教育。學術問題就包括學術研究規範、標準的建立，對教師學術水平的判定，對學生學業規範的確立和評估等。大學中的行政問題涉及大學內部資源配置，激勵機制等，與企業相似。當然，行政問題與學術問題有關聯，比如學科設置問題關係到設立哪些院系、重點支持哪些學科，規模大小等，就要依賴學術判斷，但是最終還是資源配置問題。

大學內部治理的第一個原則是在學術問題上必須「教師治學」。教師治學的含義是學術問題應該由教師決定，即由教師組成的委員會或教師大會根據一人一票的民主投票結果作為學術判斷的根本依據。教師治學的內容包括各教學項目培養目標和方案的設計，學生學業水平的判定，教師研究學術水平和學術貢獻的評價，教師聘用和職稱晉陞學術標準的制定和評判等問題。在教師治學下，教師發揮在學術問題上的決定性作用。

教師治學中有兩個重要元素，都是企業中沒有的。一個是同行評議。同一學術領域和教學項目中同行的推薦信、評價信、評估報告是教師在學術問題上做出判斷的重要信息來源。這是一個很奇特的制度，但是也是唯一可行的制度。只有在大學，你信任你的同行競爭者，你會讓你的競爭者來評價你的教師的研究成果和教學項目的質量。也只有在大學，你培養的學生到與你競爭的大學工作，你會感到自豪。二是學術自由。學術自由是獲得客觀的學術評價的前提。如果沒有學術自由，那就不可能有可信賴的學術評價，也就不可能有真正意義上的教師治學。

需要說明的是，「教師治學」的概念比「教授治學」的概念更為恰當。教授（professor）在中國通常是指正教授。而教師（faculty）則包括助理教授、副教授和正教授。當然，資深教師（正教授和獲得長聘的副教授）由於學術水平和聲望整體較高，所以在治學中要發揮更大作用。不過，年輕教師雖然經驗不足，水平差異較大，但是他們活躍在研究最前沿，其中的優秀者引領未來學術方向。學術問題不僅有關今天的研究成果和今天的培養方案，而且關係到未來學科發展方向和學生一生成長，所以教師治學必須要有年輕人的參與。

大學內部治理的第二個原則是行政問題應當「職業化管理」（professional management）。職業化管理不是民主化管理。在行政管理問題上，在資源配置問題上，大學與企業有很多類似之處，首先，內部組織應該是科層制管理的。其次，大學中的絕大多數管理者和行政人員應該是全時的職業管理者和職員，第三，管理者的選擇應該是任命的，而不是選舉的。

正是因為行政問題應該職業化管理，「教授治校」或「教師治校」就不合適了。我理解這種呼籲的初衷是對大學「行政化」的不滿。正如前面所說，我同意在學術問題上必須「去行政化」，必須「教師治學」。但是，泛泛講大學「去行政化」是不準確的。因為大學作為一個現代化組織，其行政問題只能通過行政化管理。其實，企業管理民主化也沒有多少成功的例子。這其中是有道理的。大學與企業的不同，主要體現在大學中有學術問題，而企業中沒有。但是在行政管理上，大學治理與公司治理都應該職業化管理。

需要說明的是，老清華確實實行過「教授治校」。但是，那時清華只有本科生，教學目標單純，且學生只有數百人，教授人數也不多，因此資源配置問題相對簡單。而現在的大學通常都不是這樣單一，也不是這個規模了。現代大學如同現代企業一樣，並不適合民主化管理。

綜上所述，我們把大學中的問題分為「學術問題」和「行政問題」。在「學術問題」上實行「教師治學」和在「行政問題」上實行職業化管理，是現代大學內部治理的精髓。

下面我從三個地區的實例來比較說明以上理論的現實相關性。首先說明，每一地區都一定會有不少特例，我在下面的討論是針對地區中多數的、一般性現象。

第一，中國大學。中國大學的突出問題是一些該學術化的方面被行政化了，而另一些該行政化的方面又不夠行政化。

首先，中國大學治理中的一個主要問題還是「教師治學」不能落實，表現在學術問題上教師的決定性作用沒有很好體現，往往用行政方式替代。比如，教師聘用和職稱提升的程序上，由教師組成的委員會（學術委員會、教授提名委員會或其他委員會）的作用不明確，同行評價的信息不完善。對學生培養方案的確定和修改，也應該先由教師組成的委員會評議，而不應該由行政班子直接決定。同時，學術自由方面也存在很多問題。

另一方面，在一些大學的行政問題上又不夠行政化。表現在三個方面：

一是一些行政問題被當做學術問題處理。比如，由學術委員會來討論學院的設立、學院的規模，這是不合適的，因為這些是行政問題。

二是過多的行政管理工作由教師承擔，而絕大多數教師既沒有興趣也沒有能力去做行政工作。教師承擔行政工作既容易用行政權力干預學術問題，又容易對從事行政工作的教師降低學術標準。

三是大學管理者的任命程序和方式類比黨政幹部，難免複雜化。

第二，歐洲大學。一些歐洲大學在學術問題上的一個突出問題是少數資深教授權力過大，年輕教師的聲音不夠，因此在學術問題上不夠民主。這不利於學科的進步和發展。同時，歐洲大學更為突出的問題還是行政問題上職業化管理不夠，表現在大學管理過於民主化，比如系主任、院長、校長大多由選舉產生。

在歐洲大學選舉產生校長、院長、系主任時，教師均參加選舉，有時職員和學生也參加選舉。在這個意義上，歐洲大學更接近於「教師治校」或「民主治校」。民主選舉校長、院長當然能反映民意，但是會帶來很多問題。大學的使命更多的是服務於未來：創造知識是為了未來，培養學生也是為了未來。然而，現任的教師很可能因為利益關係不想改變現狀。校長和院長若經選舉產生，他們就必然要過多顧及現任教師的意見，這對大學，特別對轉型中的大學，尤為不利。正是這種民主管理方式使得歐洲大學很難改革和進行結構調整。

第三，美國大學。美國大學既有私立的，又有公立的（即州立）。私立大學與公立大學在外部治理上有所不同，但是在內部治理上非常類似。

首先，美國大學在學術問題上是民主的，由教師（faculty）一人一票決定教學課程體系設計、教師引進和職稱晉陞推薦等。當然，參加投票的教師範圍需要根據具體情況事先規定。所以，美國大學既不像中國大學那樣通過行政干預學術，也不像歐洲大學那樣由少數資深教授說了算。

同時，美國的私立和公立大學在行政問題上都是職業化管理的。行政人員中絕大多數都是職業管理者和職員，只有很少數由教師擔任，諸如校長、少數副校長、院長、少數副院長、系主任。而且所有行政管理職位都是任命制，不是選舉制。系主任、副院長由院長任命，院長、副校長由校長任命，校長由校董會任命。當然任命過程中會聽取教師意見，但是最終不是由教師投票決定。這與中國大學和歐洲大學都不同。這種方式既可以減少政治因素，又可以避免短期行為，有利於著眼大學的長遠和未來，有利於改革和轉型。

在我看來，美國大學內部治理中體現出的「教師治學」和「職業化管理」的結合，是美國大學保持長期學術活力的制度保障。美國大學在世界大學中的領先地位是與它的現代大學治理體系相一致的。

今天我們探討現代大學治理體系建設十分重要。現代大學治理體系建設是現代大學的制度基礎，是建設世界一流大學的前提。在討論現代大學治理問題上，理念和經驗都很重要。我們要準確診斷中國大學治理中的問題，同時參考和吸取其他國家大學治理中的經驗和教訓，這樣才能有針對性地推動中國的現代大學治理體系建設。

石中英：現代大學治理關鍵之一就是民主化

在此次中國教育三十人論壇上，同為演講嘉賓的北京師範大學教育學部教授、北京明遠教育書院院長石中英則認為，現代大學治理關鍵之一就是施行民主化。

?北京師範大學教育學部教授石中英

石中英以北京師範大學教育學部的建設為例指出，在踐行一個大學二級學部的核心價值理念時需要民主機制保障。而在建設民主機制的過程中，石中英所帶領的決策層主要從四個方面進行考量和設計：要有民主的目標和理想、進行民主決策和管理、進行民主參與和對話、進行民主評價和監督。

在進行民主決策和管理方面，石中英提到，構建民主和教學研究的共同體應作為建設民主學部的目標。「我們建立了黨政聯席會議制度，在會議制度進行集體決策，」石中英在回顧構建民主學部的過程中也談到了其中的不易，「進行集體決策是不容易的。作為學部建設的『一把手』，我經常要剋制獨立拍板的衝動，因為既要想建立民主學部，每個人的意見都不可或缺，可能意見本身的價值是一回事，能否發表意見又是另一回事」。

北師大教育學部通過充分構建各層級委員會，聽取各方意見，民主化的方式為最終決策提供良好參照。同時，學部還啟用民主評價和監督體系，領導層向老師們做工作總結，老師們再進行評價；同級之間也會進行打分。通過種種的具體策略，旨在將學部變成一個真正民主的學部。

「以上既是學部民主治理的主要實踐，包括管理民主、學術自由、教學自主、學生自治，我們也確實做到了由各個委員會決策學部各個方面的事務」，石中英表示。

關於民主治理的觀點碰撞

在隨後的論壇環節，針對大學治理過程中是否應去行政化、推行民主化，各演講嘉賓分別做了補充說明並回答了現場提問。

錢穎一在回應現場觀眾關於民辦大學內部治理的問題時提到，美國公立大學雖然與私立大學在外部治理方面存在著差異，但在內部治理方面，公立大學與私立大學基本上是一樣的，並沒有本質差別：學術的問題由教師治學確定。但在學科規模、項目設置等方面，這些都隸屬於資源配置問題和行政問題，需要通過管理者層級來決定，而不是通過教師投票來決定。這點與企業有些類似，不同的情況要遵循不同的程序，決定權有些歸於集體委員會，有些需要決策者最後拍板，大學學院的管理者同樣需要遵循既定的規則。

而石中英教授則指出，在學術問題上保持教師治學、學術自治，而在行政上走職業化道路本無錯。但在現實的管理中，如在學院層面，資源配置問題是存在的，此時教師是否參與，這是一個問題。到底是學術問題，還是行政問題，往往糾結在一起。而在學院作領導，靠的是行政能力還是學術建設，這些問題有時候比較含混。

石中英認為，民主對於解決學術性事務有局限性，應該讓專家話語權更大一些，不是只有一票。這與民主理念本身的適用範圍有關，很多教育問題不是依靠民主就可以解決的，很多時候民主價值取向與教育價值取向不一定一致。一方面，大學作為社會組織，應該體現民主的理念，而另外一方面，應考慮民主理念在教育組織當中適用條件的問題。

對此，錢穎一表示：「我既是教師又是院長，身份是雙重的。在學術性問題，我作為教師僅有一票表決權，並沒有附加的權利；而作為院長，行政資源配置權重則非常大，」錢穎一指出，很多問題，包括資源配置問題，有些跟學術問題聯結在一起，從概念上來講，應做必要的區分。

對於存在的意見分歧，北京大學中文系教授陳平原指出，在內部治理的過程中，自由行政的具體落實是否合理最終仍要取決於院長本身的素質，「理論上錢穎一的說法是對的，在行政管理上過分強調民主化，其實是沒有辦法實行的，『一人一票』在很多情況下是沒有辦法實現的，」陳平原還提到，「但錢穎一的思路取決於院長的選拔。」

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