承諾函是安慰劑，人大決議就有效嗎？

文 | 麥友 宮部美雪

承諾函既然無效，但為什麼信託公司還與當地ZF簽署呢？因為《承諾函》是紅頭文件，客戶見到紅頭文件就會產生ZF信用背書的幻覺。而信託公司對地方ZF無法確認「還款能力」，那就通過「還款意願」來追認，《承諾函》正是地方ZF還款意願的表達形式」……

去年最高院就通過一張判決書宣告了ZF承諾函的無效。1996年遼寧省ZF為中遼公司從中國銀行（香港）有限公司（中銀香港）獲得的644萬美元的跟單信用證提供《承諾函》。《承諾函》顯示，如借款人不能償還債務，將協助解決借款人拖欠債務，不讓銀行在經濟上蒙受任何損失。事情一直拖到2006年，中銀香港的訴訟請求「要求遼寧省ZF承擔保證責任」被一審法院駁回。這樣，中銀香港向最高法院提出上訴。因為是最高院受理，所以本案具有了很強的示範效應。

一直到2015年2月最高院裁定表明，《承諾函》不構成法律意義上的保證。根據《預演算法》規定：因為ZF及其所屬部門不得為債務提供任何形式擔保。《擔保法》第八條也規定「國家機關不得為保證人，但經國務院批准為使用外國ZF或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外。」

承諾函既然無效，但為什麼信託公司還與當ZF府簽署呢？一是出於地方ZF財政缺乏透明度、審計的滯後和不完全公開，信託對於地方ZF還款能力也缺乏完全的把握，既然「還款能力」無法確認，那就通過「還款意願」來追認，《承諾函》正是地方ZF還款意願的表達形式。二是出於銷售的目的，因為《承諾函》是紅頭文件，客戶見到紅頭文件就會產生ZF信用背書的幻覺。

反正《承諾函》沒有什麼效力，把它作為一種「維好工具」不是很好嗎？幹嘛一定用這麼生硬的動作，從市場收回呢？問題的源頭還在43號文。43號文進行了新老債務劃斷，2014年之前被甄別認定為地方債務的，則納入預算管理，ZF通過地方債置換、處置ZF資產進行償還。2015年以後新增城投債，理論上不屬於地方ZF債務。而且就擔保問題43號文規定：「地方ZF新發生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的範圍，並根據擔保合同依法承擔相關責任。」依法，我理解就是不能碰觸上文中《預演算法》《擔保法》所提的紅線。

這種劃斷，在債券市場已經產生了迴響：債券薄記時，已有2家地方ZF從發行中廢除或者撤銷了《承諾函》。

2014年12月11日，「14天寧債」薄記建檔的前一天，常州市天寧區財政局發布《關於將2014年常州天寧建設發展有限公司公司債納入政府債務的說明》的更正函，宣布之前出具的《關於將2014年常州天寧建設發展有限公司公司債納入政府債務的說明》聲明作廢。

2014年12月15日，「14烏國投債」完成薄記建檔的當晚，烏魯木齊財政局聲稱根據國務院43號文精神，撤銷5天前印發的《關於將2014年烏魯木齊國有資產投資有限公司公司債納入政府專項債務有關事項的通知》。

而且，城投債的發行文件，經常會提及地方財政為發行人償債提供各種流動性支持，也會在發行文件中出現ZF應收質押的方式，為債券發行增信。2015年之後，發行文件里這些描述幾乎看不到了。

所以，這次《承諾函》收回的背後邏輯，與債券發行文件一脈相承：ZF的隱信背書，將逐步從地方城投負債中退出。

《預演算法》第三十九條規定：「地方各級政府預算由本級人民代表大會審核與批准。」所以，經過人大批准的ZF預算是合法的。需要注意的是，1，我國預算傳統上是綜合預算審批，而不是分項審批。如果ZF按照銀行信託要求出具證明文件，但如何去考證是否真的納入人大預算也是個問題。2，但有調整預算的時間窗口：人大常委會基本是「兩月一會」，對於沒有列入ZF預算的項目，一般都是利用這「兩月一會」的常委會把項目調整進入本年度預算。3，一級ZF一級預算，具體分為五級預算，具體為（1）中央預算；（2）省級（省、自治區、直轄市）預算（3）地市級（設區的市、自治州）預算（4）縣市級（縣、自治縣、不設區的市、市轄區）預算 （5）鄉鎮級（鄉、民族鄉、鎮）預算。最低為鄉、民族鄉、鎮，所以街道就不能有預算的概念。

（文章來自麥策App話題版塊）

推薦閱讀：