德國難民問題再思考：默克爾受到孤立與歐盟「集體違約」
關於難民問題，知乎上之前已經有很多討論，具體可以看：難民 - 話題精華
當時在難民危機剛剛發生的時候很多邀請我回答的問題我都沒有回答，一是因為問題牽扯太廣，以我的水平難以給出一個很好的答案，二是因為這種實時發生的事件變數太大，未來難以預料。
現在，難民危機的第一階段基本上已經過去，我嘗試著的初步分析一下此次事件。這裡以事件的主角之一德國為重點來說一下。
我們先來簡單回顧一下過去幾個月該事件的發展。
今年中東形勢惡化，敘利亞及其周邊國家戰事不斷，從8月份開始，越來越多的當地居民舉家西逃，他們的路線基本如下：
陸上路線是先到土耳其，然後穿過巴爾幹半島，過了塞爾維亞等國之後，進入匈牙利。海上路線是穿過地中海，先到希臘，然後到塞爾維亞地區，再進入匈牙利。
匈牙利是歐盟最外圍的國家，但大多數難民的最終目的地並非是匈牙利，他們要去的是奧地利和德國，以及其他一些富裕的歐盟國家。德國政府最初對這些難民的態度是歡迎的，因此越來越多的難民從歐盟內部越境進入德國。直到最近，進入德國的難民越來越多，德國面臨的壓力越來越大，因此決定恢復邊境檢查。根據歐盟和申根條約的規定，各國間不設邊界，人員可以自由流動。德國在巴伐利亞州與奧地利的邊界恢復邊境管控，難民以及其他人都不可再隨意進出。之後奧地利也恢復了與匈牙利的邊境檢查。而作為歐盟對巴爾幹門戶的匈牙利，關閉了其與塞爾維亞的邊境，難民無法再從這條道路進入西歐。不過難民後來又從隔壁克羅埃西亞、羅馬尼亞、斯洛維尼亞等地繞道進入。
總之，現在國際上的情況是：
1. 越來越多的歐盟國家開始邊境管控，難民湧入的數量及速度略低於前兩個月，但仍在不斷湧入。
2. 歐盟正在尋求共同的解決方案，計劃先核實難民身份，然後再將難民分配到各個成員國。
3. 對於推行此計劃，德國最為熱衷。但其他成員國卻不盡然。比如受衝擊最嚴重的匈牙利主張尊重各國自身的意見。各方會談並未出現太大的進展。
接下來我們把視線轉移到德國國內。德國總理默克爾歡迎難民來到德國，她的這一舉動讓難民激動不已。不少難民在來德國的路上都舉著默克爾的照片，大家也戲稱默克爾為「媽媽」。
（封面圖片標題：Mutter Angela，安吉拉媽媽。默克爾全名 Angela Merkel。不過下面的小標題是：默克爾的政策使歐洲分化出矛盾）
德國人民最初對於難民也比較歡迎，新聞上經常可以看到德國人民自發組織到火車站為難民送水送食物。然而隨著著進入德國難民數量越來越多，國內也出現了一些質疑的聲音。面對這些質疑，默克爾說：Wir schaffen das. 意思就是「我們能夠搞定」，展現出解決難民危機的決心。
但是，事情慢慢的向另一個方向發展。進入德國的難民越來越多，2015年，預計將有150萬的難民來到德國（來源：德國《焦點》雜誌，42/15）。政府要為每位成年難民每月發放幾百歐元的補貼，錢來自於財政撥款。同時要為難民提供臨時居所，房屋一般是政府徵用來的，比如城市裡面的閑置住房。這些都需要花錢。其實錢倒是次要的，如果受過一定教育或有一定技術能力的難民能夠留下在德國工作，他們未來能夠創造更大的價值。但比較嚴重的是更深層次的融合問題，而除了語言障礙，最為不確定的是文化融合。這些難民大多有伊斯蘭宗教信仰，現有在歐洲的伊斯蘭文化發展的較為獨立，和歐洲本土基督教文化在融合上一直是一個很大的社會問題，如果湧入更多的伊斯蘭文化背景的難民，那麼未來社會可能會出現分裂。這也是歐洲各國比較忌憚的一件事，匈牙利總理奧爾班就明確的表示：伊斯蘭在思想上不屬於歐洲，他們遵守的是另一個世界的規則（來源：德國《焦點》雜誌，43/15）。
因此，媒體近期對默克爾的難民政策的批評越來越多，如近期德國《焦點》雜誌（Focus）的封面：
封面標題：Braucht Deutschland einen Zaun? 意思是：德國需要圍欄（邊境管制）嗎？
圖片是德國的標誌雄鷹，但它的翅膀像圍欄一樣擋住了難民。
小標題1：Warum das gro?e Willkommen uns überfordern. 意思是：為什麼歡迎（難民）是對我們是過分的要求？
小標題2：Wie sich Kanzlerin Merkel immer mehr Feinde schafft. 意思是：為什麼默克爾總理樹敵越來越多。
最下面是匈牙利總理奧爾班的話：Grenzen sollten nicht offen sein. 意思是：邊境不該開放。
從封面到文章，本期雜誌都在或明或暗的對默克爾政府無上限的接收難民表達不滿。除了媒體態度的變化，德國政府內部以及黨派之間意見的分化恐怕更讓默克爾頭疼。
這裡先簡要介紹一下德國的黨派格局。德國是議會制國家，總統沒有實權，政府中權力最大的是總理，總理由大選中得票率最高的黨派推選。德國有兩個最大的黨，分別是聯盟黨（Union）和社會民主黨（SPD，以下簡稱社民黨）。其中聯盟黨又由兩個黨組成，一個是基督教民主聯盟（CDU，以下簡稱基民盟），也就是現任總理默克爾所在的黨；另一個是基督教社會聯盟（CSU，以下簡稱基社盟），只在巴伐利亞州執政。因為基民盟和基社盟執政理念相近，所以通常都是作為「聯盟黨」共同參選，可以簡單的看做一個黨，執政理念「中偏右」。而議會中的另一大黨社民黨，比較有名的成員是前任總理施羅德，他個人跟中國關係比較好。社民黨理念「中偏左」。不過其實聯盟黨和社民黨在許多重大問題上的態度已越來越接近，偏右偏左就不在這裡討論了。此外還有若干規模相對較小的黨派，如綠黨、自由民主黨、左翼黨等。
政黨要想執政，必須要獲得50%以上的選票，通常單一黨派無法實現這一目標，所以由一個大黨配一個小黨，或者兩個最大的黨共同執政。本屆政府是「大聯盟政府」，即由兩個最大的黨聯盟黨和社民黨聯合執政，而聯盟黨在上次大選中得票率最高，所以在政府中起主導作用，並推選總理，即女總理默克爾。
看到這裡我相信不少人已經被政黨名字搞暈了。沒有關係，這裡只需要記住三個黨派的名字：基民盟（默克爾的黨）+ 基社盟（只在巴伐利亞州執政），社民黨（與默克爾共同執政）。基社盟和社民黨是默克爾的執政夥伴，特別是基社盟，執政理念向來與基民盟高度一致。但在難民問題上這兩個黨派也開始向支持大量接收難民的默克爾發難。
基社盟只在巴伐利亞執政，而巴伐利亞與奧地利接壤，是難民逃難的「終點站」，所以這裡承擔了最大的壓力。從2015年9月1日到10月3日短短一個月的時間，就有22.5萬難民湧入巴伐利亞州（來源：德國《焦點》雜誌，42/15）。所以基民盟主席、同時也擔任巴伐利亞州州長的 Seehofer 表示，我們不能在任由非法難民隨意進入德國而坐視不管，過度的一味歡迎難民的行為已經不可取。他的意思就是，關閉邊境（即開始邊境管制）（Grenzen dicht）。
態度轉變的還有社民黨主席、同時擔任德國副總理的 Gabriel。兩個月前他還認為，我們現在不能陷入一味的黨派間的政策爭論。但如今，他已公開表示，默克爾所謂的 「Wir schaffen das（我們能搞定）」以及 Seehofer 所說的 Grenzen dicht（關閉邊境）都是無助的表現。潛台詞就是聯盟黨的難民政策基本無效。
除了政府內部的紛爭，人民群眾對默克爾難民政策的不滿情緒也在上升。下面是德國最重要的幾家民意調查機構近幾個月對各黨派支持率的調查結果：
Allensbach (Institut für Demoskopie)：
Emnid：
Forsa：
我們可以很清楚的看到，所有民調都顯示，八月份以來默克爾所在的聯盟黨（CDU/CSU）的支持率出現下滑，從8月份難民危機剛發生時的43%左右下降到10月份的38%。而與此相反的是，德國的一個小黨，「德國選擇黨」（AfD）的支持率從3%快速上升到了7%。「德國選擇黨」是德國的一個右翼黨派，最早成立時反對歐元，而在此次難民危機中反對大規模的接受難民。
下面這是德國電視一台（ARD）做的關於德國人對難民態度的調查（2015年9月和10月）：
（來源：https://www.tagesschau.de/inland/deutschlandtrend-409.pdf）
問卷的問題是：「這麼多難民過來，我會感到害怕」。回答是或否。回答是的人從一個月前的38%增加到了51%，回答否的從59%下降到了47%。結果顯示，德國人民對於難民湧入的擔憂正在增加。
面對政治盟友的抗議以及人民群眾越來越多的反對聲，《焦點》雜誌寫到：所有人都在反對默克爾（Alle gegen Merkel）。
德國國內的情況大概就是這樣，雖然反對聲也不至於嚴重到影響默克爾的執政，畢竟聯盟黨的支持率仍然遙遙領先與其他黨派，但默克爾的難民政策飽受詬病已是事實。
最後來說一下一個容易被大家忽視、但同時又是最根本的一點，即難民權利的法理基礎。對於一個法治國家來說，其實這應該是討論任何重大問題的開端，但在知乎關於難民的回答里很少看到關於這一點的討論。
1、關於難民的認定：
難民的權利在德國是受到憲法保護的，也就是說，德國有義務接受難民。該法律條文來自德國《基本法》（Grundgesetz，也是德國的憲法）第16a 條，原文如下：
《基本法》第16a 的第一行就寫了「Politisch Verfolgte genie?en Asylrecht」，意思是：受政治迫害的人享有難民權。
雖然德國有義務接受難民，但條文里規定了是「受政治迫害的人」，這是需要經過甄別的，且有一系列的標準，所以所謂的「無上限的接受難民」在法理上是站不住腳的。
2、關於難民的流動：
根據《都柏林協議》的規定，難民需要在進入歐盟的第一個國家進行難民申請登記，該成員國負責對於難民身份的核實和甄別。難民沒有權力選擇自己想去的歐盟國家。
也就是說，現在進入德國的大部分難民本應該在進入的第一個歐盟國家，即匈牙利登記，並暫時先留在那裡。難民不願意在匈牙利登記自然是覺得匈牙利的經濟條件不夠好，想去更富裕的國家。同時匈牙利在登記難民這一事上也並不積極，甚至有意加速難民離開本國去往其他國家，原因是匈牙利的財力無法支持供養這麼多難民。類似的國家還有希臘等國，甚至奧地利放任一些難民進入德國也是不符合規定的。難民隨意流動是違反法律規定的，匈牙利等國不作為也同樣違反法律。
3、關於暫停邊境自由通行：
歐盟法律和《申根條約》並未禁止成員國關閉邊境，在公共安全受到威脅時，成員國有權利恢複本國的邊境管制。
4、關於融合以及保護國家認同：
德國有權利保護自己的國家認同和文化一致性。難民有義務認可德國的價值觀和憲法規定，這也是成為難民的前提。即使難民來自文化差異較大的國家，如果不認可德國的價值觀，那麼就不具備成為難民的資格。
5、關於送難民回原籍：
首先，「難民」不等於「移民」，成為難民不等於可以永久留下來。
其次，成為難民的前提是本國存在著政治迫害的威脅。如果一旦迫害威脅解除，即原籍國家成為了「安全的第三國」，接收難民的國家有權利把難民送回本國。
（參考資料：《德國基本法》、《焦點》（Focus）2015年10月17日，43/15）
看到這裡我想這一事件的前因後果大概會清晰一些了。我們可以看到，其實關於難民問題的規定以及應對措施本已白紙黑字寫的很清楚，可是包括德國在內的很多歐盟成員國都違反了相關法律規定。這讓我想起上一次幾個歐盟國家的「集體違約」，應該是2007年前，違反的條約是《馬斯特里赫特協約》，違反的條款是「主權債務的GDP佔比不能超過60%、赤字佔GDP不得超過3%」，違約的國家有希臘、西班牙、義大利，也包括德國、法國，最後造成的後果大家都知道了，就是持續至今的歐洲債務危機。
最後總結一下：
這場突如其來的人道主義危機再次考驗歐盟體制的運轉。從現在來看，歐盟協調機制的漏洞又一次暴露了出來，在處理緊急情況時，歐盟上層機構在面對成員國尋求自保的行為面前仍舊力不從心，而原有的法律條文在這個時候已顯得微不足道。這也讓我們看到除了歐元區經濟一體化上的步履蹣跚之外，歐盟內部本國利益與超國家機構之間的又一矛盾突顯了出來。
德國作為歐盟的領導國家在本次危機中扮演了重要角色，但默克爾開放的難民政策已倍受指責。考慮到2017年德國聯邦議會大選，接下來德國政壇內部會如何博弈值得關注。
註：專欄文章封面圖片來源：http://www.spiegel.de/politik/ausland/fluechtlinge-aus-ungarn-mit-dem-zug-nach-deutschland-und-oesterreich-a-1051599.html
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