發動群眾斗總督？這是美國分權的歷史根源

國王要收稅，所以成立了民選議會。

針尖作者/張友浪

自美國1776年建國以來，分權與制衡是美國聯邦和各州憲法的主要特點。多個政府機構擁有相互獨立的否決權，政府不能貿然採納不受歡迎的決定，公共政策也趨於穩定。

美國政府為何實行分權？分權的歷史源流在哪？

分權傳統並不是國父們英明設計的結果。相反，它是英國國王為限制地總殖民督權勢過大、不聽調遣而作出的不得已選擇。

國王要收稅，所以成立了民選議會。

天高皇帝遠：帝國殖民的治理難題

近代歷史上的殖民帝國都面臨的一個難題。一方面，它需要一個強有力的總督管理殖民地；另一方面，一旦總督治理不善，宗主國需要面對高昂的干預成本。

以北美為例，在17、18世紀，由於遠洋航行緩慢、昂貴、風險大，英國國王很難直接干預殖民地的日常工作。因此， 北美殖民地相對於英國而言，算得上「天高皇帝遠」。

因此，英國國王需要在各個殖民地任命強有力的總督，來管理殖民地的軍事和經濟事務。只有這樣，才能保證殖民地的主權歸屬和經濟收入。

北美殖民地最初的治理制度是混合式政府。在17世紀早期，英國王室任命殖民地總督，並要求其建立一些委員會性質的組織進行決策諮詢。

但是，混合式政府不同於分權式政府。在許多地方，委員會往往是由總督推薦、選拔產生，而非代表當地居民的利益。因此，這些委員會只是總督的依附機構，缺乏獨立的政治地位和制衡能力、也就難以制止總督「為所欲為」。

將在外：帝國大臣的小算盤

殖民地總督的利益和國王的利益往往並不完全一致。不受監管的總督，常常從殖民地居民手中徵收過高的稅負用於發展裙帶關係和各類腐敗活動。

更讓英國國王頭疼的是，總督們的治理方式往往不利於殖民地經濟增長。這威脅到英王的經濟收入。

首先是稅收。名義上國王可以事先規定好稅率。但總督可以在操作上影響徵稅的範圍，從而真正決定國王到手的收入。

總督為了謀取私利，往往肆意劃定土地用途、控制殖民地信用資產、提高行政服務收費、管理國際黑市貿易等。如果總督把大量殖民地收入花費於內部管理、將最好的土地用於私人目的、並通過將自己的經濟產出偷運到國外來避稅，就會大大減小國王的徵稅範圍。

此外是投資意願。總督在殖民地的為所欲為會抑制居民們投資。 從長遠來看，這會降低英國國王的收入。

面對苛捐雜稅和混亂的管理，居民的高投資會催生出更高的經濟成果。但越高的經濟成果越容易被發現，也就越容易被政府納入亂徵稅、胡收費的範圍。在這種情況下，居民缺乏擴大再生產的動力，並更願意選擇通過低投資來得到更安全的回報。

另外，居民們在民不聊生時也會起義反抗。在1776年美國獨立戰爭之前，北美就曾發生過多起居民叛亂，例如1675-1676年的弗吉尼亞、1676年的馬里蘭、1677年的卡羅來納和1688年的紐約。

特別是在1676年的弗吉尼亞叛亂中，英王查爾斯二世最終不得不派遣1000人的紅衣軍團和14艘戰艦遠赴北美平息叛亂。這對於英王來說可謂相當昂貴。

總督這樣不聽話，就不能換了他？

當然，在國王對總督的政績不滿時，名義上英王可以裁撤或召回總督。但在事實上，這並不總行的通。

總督們為殖民地提供了法律與秩序、軍事防禦、貨幣管理、黑市管制和土地分配等服務。當總督被革職時，這些服務的連續性就會被打斷，因而會引起經濟蕭條。

甚至，許多總督在離任前，會快速將土地財產轉移、或者在政府內部安插親信，從而更嚴重地損害國王自身的利益。

所以，這樣的地方大員，還真是輕易換不得。那怎麼辦？國王想到了借用群眾的力量、穩固自己的控制。

發動群眾：獨立於總督的民選議會

為了解決上述問題，英國國王開始「發動群眾」。他在殖民地批准建立了獨立於總督的民選議會，並授予該議會財稅大權，從而讓居民們有機會限制總督的權力。

粗看起來，這一措施對國王利益似乎並無幫助。總督的權力基礎是英王，議會的權力基礎則是殖民地群眾（即所有白人財產擁有者）。分權，意味著總督不能強制讓議會聽從其決定。而居民們，則有機會勒緊錢袋，讓稅收儘可能低，只夠讓政府正常運行。

但從間接上看，議會掌權事實上有助於增加英王的長期財富。因為分權為居民投資提供了更強大的保護、抑制了總督的徵稅衝動，從而刺激他們擴大投資。換句話說，分權有助於實現殖民地居民和英王的共同利益。這幫助了英王以較低的成本實現對總督的控制。

於是，在17世紀末期和18世紀初期，在國王的支持下，北美殖民地議會漸漸變得獨立於總督。值得注意的是，這些分權安排並非英國本土製度的簡單複製。儘管在結構上，殖民地議會和英國下議院類似，但是英王推動殖民地議會獨立的措施卻並沒有同時在英國本土實施。

例如，查爾斯二世授予幾個北美殖地以獨立召集議會的權力，卻反對英國議會每三年一次的集會。一些北美殖民地的議會擁有著英國議會不曾擁有的資金分配和軍事調度的權力。

畢竟，這樣一場「還政於民」的戲碼，背後的目的還是讓英王「穩坐江山」。在英國本土，「還政於民」不利於「穩坐江山」，那也就自然不還了。

一場生意：分權要看投資回報率

為什麼分權制度主要出現在英屬北美殖民地（美國的前身）？為何其他殖民地沒有發展出同樣的分權制度？

研究者認為，這主要是由各地的投資回報率決定。

如果一個地方投資回報率太高，居民願意鋌而走險擴大經濟生產，總督、國王的收入得到保證，那麼就沒有分權的必要。如果投資回報率太低，無論分權與否，居民都不會擴大經濟生產，國王就沒有動力進行分權。

但是，當經濟回報適中，居民們就會在總督集權體制下避免投資，而在分權體制下擴大投資。換言之，如果居民投資回報尚可（但不過高），分權會導致明顯的稅收增長。因而，國王在這種情況下就有激勵來支持採納分權制度。

例如，美國各殖民地主要出口煙草、木材和魚類等投資回報率尚可的產品。與此相對，英屬加勒比海地區的莊園作物經濟價值較高，主要出口糖類產品；西班牙控制的拉丁美洲殖民地主要產銀。英屬加拿大地區產業投資回報則較低，主要是魚類和毛皮。因而，歐洲宗主國並未在後面這些地方實行分權制度。

綜合來看，北美政治制度的形成，在過往都被歸咎於殖民者的資源稟賦、死亡率和文化。但這些觀點都忽略了英國國王在制度演化過程中發揮的作用。

當然，英國國王採納這些自由化制度並非是限制自身權力，而是用它來限制代理人——殖民地總督。最終的目的，恐怕還是為了實現其自身的利益吧。

光鮮崇高的分權精神，竟源於一場「發動群眾斗總督」的把戲。這樣的歷史，還真是值得細細琢磨。

參考文獻：

Gailmard, Sean. "Building a New Imperial State: The Strategic Foundations of Separation of Powers in America." American Political Science Review. Forthcoming