李建良：增量地方債政府不再兜底，投資人需風險自擔——解讀財預（2017）50號、87號文

01-27

作者 | 李建良

來源 | 李建良私塾

2017年4月，國家財政部、發改委、司法部、人民銀行、銀監會和證監會聯合發布了《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》（即「財預[2017]50號文」）。一個月後，財政部又發布了《關於堅決制止地方以政府購買服務名議違法違規融資的通知》（即「財預[2017]87號文」）。2017年7月，應北京市朝陽區財政局的邀請，我就這兩個文件的內容做了如下解讀：

一、文件出台的背景

概而言之，兩個文件的出台與當前去槓桿和金融維穩形勢密切相關。與經濟新常態和去產能相伴隨，去槓桿一直是這兩年宏觀經濟調控的首要任務。從最早中央對地方的債務置換，到後來的股市「政策牛「，再到倡導私募股權投資、PPP和IPO常態化，去槓桿的政策一波接著一波，但每波政策最終都導致了更高的槓桿率。此番兩個文件的出台即針對私募股權和PPP新增槓桿而來。

二、50號文的基本要點

財預[2017]50號文對地方政府融資擔保清理、政府融資平台公司融資管理、規範政府與社會資本方的合作行為、規範地方政府舉債融資以及大數據監管和信息公開做了約束性規定。文件再次重申政府不得對各類債務融資提供擔保，不得將儲備土地和公益性資產注入融資平台，不得以名股實債等形式變相舉債，不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式要求或決定企業為政府舉債或變相為政府舉債。概括來說，文件的核心精神是要將財政和國資切割、信貸和風險掛鉤、政府和債務切割。但文件對地方政府融資還留有兩個口子：一是在有限責任、同股同權、適當讓利的前提下允許地方政府與社會資本合作設立市場化投資基金；二是允許地方政府設立或參股擔保公司（含各類融資擔保基金公司）。從而為地方政府以國資為依託繞開監管來展開股權和債務融資留下了操作空間

三、87號文的基本要點

財預[2017]87號文對政府購買服務的定義、操作要求、預算管理和監管做了約束性規定，以限制地方政府以政府購買服務為名變相舉債的行為。綜合來看，87號文嚴格將政府購買服務限制在半公開品領域，在指導目上錄和財政部審核的前提下，禁止以政府購買服務形式對全市場化或全公共性項目融資。同時，要求先預算，後購買，並在原預算內統籌，不得增列擴張。但與50號文一樣，87號文對黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項也做了例外性規定，從而也為地方政府在這兩個領域做文章舉債打開了方便之門。

總體來說，50號文和87號文的主旨大致可以歸納為兩句話：第一，將地方政府的存量負債摸清楚，逐步用地方政府債券進行置換；第二，明確增量負債政府不兜底，財政出資有限責任，債權人要自擔風險。並試圖通過這種方式來既約束地方政府的舉債衝動，又約定商業銀行和其類非標金融機構的放貸行為，從而從總體上把控並逐步消化地方政府債務負擔。但兩個文件仍然為地方政府以市場化投資基金、擔保公司、棚戶區改造和易地搬遷等途徑變相繞開監管留有餘地。

關於作者

李建良 | 創業投資專家

國家新興產業創業投資引導基金專家評審組長、國家中小企業發展基金評審專家、國家集成電路產業基金獨立董事; 《創業投資引導基金的引導模式》系列專著和《風險投資的風險收益機制》作者;具有20年的管理諮詢經驗，主持參與了世界銀行、國投高科、上海創投、蓮花味精等百餘家國內外大型機構的重大諮詢項目。