難民問題的前世今生，以及如何看待今天的難民問題

最近，「難民」這個問題在中國互聯網上被炒得火熱。毫不客氣地說，一些言論醜態百出，也反映出很多有意思的現象。難民原本是個西方的概念，卻與中國特殊的國情攪和在一起，掀起這樣的波瀾，確實給人一種怪異的荒誕感覺。

這其實也不讓人意外。畢竟當下在全球範圍內，難民都是個敏感問題。各國對待難民態度更不相同，接納者有之，驅趕者有之，利用者亦有之，有些政策行為也非常暴露下限，也引發各界大量的反思和討論。歐洲大學學院國際關係教授Jennifer Welsh去年出版的著作《歷史的回歸》（The Return of History）中，就專門利用一個章節討論了當下的難民和逃亡問題，也許會對大家參與討論有些啟示。

難民的前世今生

難民，以及國家對於難民的庇護，在西方世界古而有之。英文中的「庇護」（asylum）一詞，最早就源於希臘語。古希臘城邦國家之間簽訂的外交條約中，就有承認庇護權利的條款。在古羅馬時代，也有在庇護之神的神廟對被迫害者給予保護的實踐。庇護在猶太教、基督教和伊斯蘭教這三個西方主要宗教中都佔有重要的地位，很多宗教經文都將庇護作為命令，要求對陌生人給予接待和保護。

公元四世紀，羅馬皇帝君士坦丁大帝改信基督教，基督教由此成為羅馬國教。給予庇護也從宗教權利，轉變為國家的政治權利。第一個現代意義上的驅逐和庇護的案例，也與宗教有關。1685年《南特敕令》被撤銷，法國的新教徒面臨遭宗教迫害風險。他們中的很多人離開法國，前往英格蘭，接受了英格蘭給予的庇護。

到18世紀後期，庇護超越國家主權概念，成為人性義務的一種表現。1793年，法國革命政府頒布的憲法中，首次將庇護作為法律義務提出，這也是保護法國人民免受政治迫害的一部分。

到了20世紀，兩次世界大戰對國際秩序造成嚴重破壞，很多國家被迫割讓土地。戰後，為了恢復國際秩序，重新劃分國界線，導致出現更多的難民問題。現行的國際難民機制，就是在這一背景下形成的。1943年，盟國成立聯合國家救濟和援助局，負責處置歐洲、非洲和遠東的難民問題。1946年，這一機構改組為國際難民組織。1950年12月，聯合國成立難民事務高級專員辦公室。1951年7月，聯合國批准《難民地位公約》，明確人們有權在其他國家尋求庇護，明確誰可以申請難民身份，並規定獲得庇護個人的權利和給予庇護國家的義務。

《難民公約》的核心內涵，就是「不推回原則」，即禁止各個國家將那些生命或自由將受到威脅的難民送回去。目前，共有145個國家簽署《難民公約》。中國是《難民公約》簽約國，在難民問題上同樣要承擔國際義務。

為什麼今天的難民危機有所不同？

與以往相比，今年全球的難民危機有著本質的不同。今天的難民危機，是21世紀以來中東、非洲一系列政治危機，以及由此導致的國家治理和安全崩潰的結果。2011-2015年，全球難民人數從4250萬人增長至6530萬人，僅2015年就有超過1200萬人逃亡。

很多人認為，歐洲等西方國家是難民危機的中心，但事實並非如此。2015年，全球接收難民排名前五的國家都在歐洲之外。土耳其就接納了250萬難民，黎巴嫩每千人接受183名難民，是人均接受難民最多的國家。土耳其每年在難民事務上耗資50億美元，難民也已經成為這些國家的沉重負擔。

除了數量暴漲外，難民的動機也在發生變化。我們通常所說的難民是由於政治觀念或因為宗教、種族等因素而遭受迫害的群體。難民和移民的最大區別在於，難民是被迫離開家園，而移民是為了過上更好的生活主動前往其他國家。要安置通常所說的難民，「第一個國家」原則是合適的，難民有權利在其到達的第一個安全國家提出避難申請，而接受申請的國家有義務對難民進行安置。

但在今天，難民的性質發生了很大變化，被迫離開家園的難民和為了追求更好生活、自發離開的移民變得越來越難區分。很多難民並不在他們到達的「第一個安全國家」停留，而是直接前往歐洲國家申請難民庇護資格。比如難民首先達到土耳其和希臘，但最後卻想法設法，輾轉到德國或瑞典申請避難。2015年，抵達歐洲的100萬難民中，有95萬申請在留在歐洲避難。歐洲國家採取一系列措施加強邊境管控，更多難民卻通過非法偷渡方式進入歐洲國家，反而刺激了數十億歐元規模的偷渡產業蓬勃發展，地中海上的難民沉船事故也因此層出不窮。

當代難民與以往的另一個不同，是對於新技術的依賴。智能手機和社交網路的普及，使難民之間的交流更為便利。難民們可以更準確的掌握如何躲避邊境管控，以及在目的地國更好地生活。在以往，難民離開家，要帶的東西可能是一張照片、一個傳家寶，或是大學畢業證書。但在今天，難民要帶的就是智能手機。而這也讓很多歐洲人感到疑惑：都用上智能手機了，為什麼這些人還要到歐洲來呢？

另一個重要的不同，是一些西方國家政府及民眾將難民看作對國家安全的潛在威脅。不可否認，難民中的確潛藏著一些犯罪分子甚至恐怖組織成員。但西方國家的反應強度，已經遠遠超過恐怖分子在難民中的比例。很多西方國家的極右翼勢力也藉此拉票，甚至走上政治前台。

這導致的結果是難民問題的「安全化」。西方國家不再歡迎移民進入其社會，而是將注意力轉移到如何阻止難民進入本國。各國政府也都在儘力推翻「不遣返」的責任，或者通過「預選」的方式對難民群體進行劃分，進行選擇性安置。但這樣做卻導致負面效應，不僅有悖於各國接受難民的義務，也有悖於西方人道主義的傳統，反而「伊斯蘭國」等極端勢力招募宣傳提供口實。

如何應對21世紀的難民危機？

首先要指出的是，難民本身是無辜的。包括你我在內，世界上的任何人都有過上美好生活的權利和願望。但當基本生命安全都無法得到保障的時候，談何過上美好生活？你也不能指望一個連基本安全保護都無法提供的失敗國家，向其公民提供更多的公共服務。而這些國家的結構性困難也不可能在一夜間消除，21世紀的難民危機註定是一個長期的過程。

事實上，在這場難民危機中，很多國家和領導人展現出了領導力，也有很多勇敢的個人在難民危機中盡了自己的努力。但面對這樣史無前例的21世紀難民危機，仍然需要制度創新加以應對。

首先是政策創新。在傳統的難民歸化和有組織的重新安置之外，應積極探索替代方案。比如臨時性地賦予難民「保護」資格，而不是給予永久居民身份。一旦難民的母國衝突減弱，國家發展步入正軌，就應該鼓勵難民回歸。

第二是觀念創新。不能把難民看作「失敗者」或者社會的負擔，難民流離失所，並不是因為「他們的錯誤」，而是「我們所有人的錯誤」。當前，西方國家同樣面臨人口老齡化加劇等挑戰，也需要一個開放而非封閉的見解。

第三是認識創新。只要戰爭和迫害還是人類歷史的一部分，人類就始終面臨被迫遷徙的風險。要承認人類的集體脆弱性，也應該看到共同責任，21世紀難民危機的嚴重性、持續性和影響都需要全球協力加以應對。難民保護和安置的責任，不能完全落到鄰近國家頭上——因為他們已經承擔了太多的責任。「第一個安全國家」的原則能否通用，也需要加以考量。「庇護」是全球公共產品，所有的國家、所有的個人都有責任，同樣也可以從中受益。

當然，對於西方國家來說，接納難民決定著西方國家之所以為西方國家。如果西方國家不能很好做出表率，行使集體責任，那麼西方國家的制度自然會遭到其他制度的競爭和挑戰。

【參考資料】

Jennifer Welsh,The Return of History: Conflict, Migration and Geopolitics in the 21st Century Canada , House of Anansi Press,2016
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