美國式「跑部錢進」 | 政見CNPolitics

美國地方政府也喜歡去首都跑動關係，爭取項目和資金。

作者 政見觀察員 張友浪

在中國，「跑部錢進」 是指各地政府通過 「駐京辦」 的關係網在各部委跑動，尋求資金和項目的過程。近年來，「跑部錢進」 時常被各方批評，因為它既容易引發腐敗和浪費，又會加深區域發展的兩極分化。但由於中央的政治經濟資源對地方經濟增長、官員政績具有重要影響，地方政府對 「跑部錢進」 具有難以遏制的積極性，「跑部錢進」 多年來屢禁不止。

然而，「跑部前進」 並非中國特色。在過去幾十年中，美國各級地方政府也逐漸興起了到首都向聯邦政府尋求項目和資金的做法。到 2010 年代，在首都華盛頓的遊說團體中，有 12.3% 來自於各州和地方政府（美國地方政府特指州級以下政府），主要方式為設立 「駐華辦」 或僱傭專業遊說公司。

當然，美國式 「跑部錢進」 有其不同於中國的外在表現和內在原因。與各類行業利益集團影響聯邦政策的方式類似，美國地方政府的 「跑部錢進」 也主要表現為 「遊說」。來自於右派（意識形態偏向共和黨）所控制的州下屬的左派（意識形態偏向民主黨）城市表現最為積極。並且，參與遊說的城市往往擁有收入不平等嚴重、種族構成多樣等特徵。從聯邦資源分配的角度看，這些城市的遊說活動確實為它們帶來了豐厚的回報。

地方政府如何遊說聯邦政府？

美國政府於 1995 年頒布的《遊說公開法案》，為研究者了解地方政府的遊說活動提供了便利。該《法案》要求各類利益集團定期提交遊說披露報告。報告需要包含遊說活動的各類詳細信息，例如購買遊說服務的客戶，遊說服務的提供者，各項開支詳細記錄，遊說時間，遊說議題和相關法案。

從 1999 年到 2012 年，美國政府機構提供了 42154 份遊說披露報告。提交這些報告的政府機關包括城市，縣，鄉鎮，校區，州級政府，政府協會，政府官員協會。研究者重點搜集了人口在 25000 以上的 1262 個城市在 1999 到 2012 年間提交的報告。這些城市總共提交了 13858 份遊說報告，在 14 年間花費了 3.67 億美元遊說資金。其中，有 541 個城市至少提交過一次遊說披露報告，另外 721 個城市從未提交坡露報告。119 個城市的遊說開支超過 100 萬美元，35 個城市的遊說開支超過 2 百萬美元。在 541 個提交過遊說報告的城市中，平均遊說開支為 68 萬美元。來自路易斯安那州的新奧爾良市的遊說總支出最高，該市僱傭過 20 家遊說公司，提交過 189 份遊說報告，總開支為 730 萬美元。

在一萬多份城市遊說報告中，有 4789 份報告提到了預算問題。其他常見議題包括交通、城市開發和環境。這些遊說活動通常主要針對參、眾兩院的議員。上述報告有 97.2% 由外包的遊說公司所提交，只有 2.8% 由城市政府親自提交。

遊說背後的深層原因

美國城市為何遊說聯邦政府？來自哈佛大學和范德堡大學的研究者認為，其中一個重要原因是城市政府和州級政府的意識形態衝突。儘管美國的聯邦制度規定聯邦政府和各州政府相對獨立，州級政府不受聯邦政府直接控制，但在州級以下，州級政府對大部分城市政府擁有非常大的影響。由於州級政府通常是按照其自身政治偏好來分配預算，當城市政府的偏好與州級政府的偏好不一致時，公共產品供給不足的問題就容易出現。這種情況下，城市政府就可能會向聯邦政府申請資源。

當一個城市遇到公共產品短缺的問題時，主要有三個選擇：第一，提高稅收；第二，遊說州級政府；第三，遊說聯邦政府。然而，美國市級政府的財政自主性有限，大多數城市財政收入要麼來自州政府的補助（由既定的財政公式決定），要麼來自於財產稅（由地產市場決定）。市級政府徵收工資或營業稅的權力很大程度上是由州級政府決定。至於第二個選擇，其前提仍舊是州級政府與市級政府的偏好一致。對於右派州級政府下屬的左派城市，前兩個選擇都缺乏可行性。因而，這類城市擁有更強的激勵向聯邦政府遊說額外資源。

具體來說，美國左派選民對公共產品擁有更高的需求，左派控制的州通常會提供更多的公共產品。因此，公共產品供給不足的問題最容易出現在右派控制的州，尤其是在右派控制的州下屬的左派城市。

為了佐證上述分析，研究者根據各級政府的意識形態將它們化分為藍州（即左派控制的州）、紅州（即右派控制的州），和藍城、紅城。從遊說活動的角度看，藍州內的藍城與紅城的遊說參與率都在 43% 左右，但紅州內的藍城遊說參與率為 56%，遠高於紅州內的紅城參與率 38%。類似地，從支出的角度看，藍州內的藍、紅城市的遊說開支都為 23 萬美元左右，但紅州內的藍城開支為 63.5 萬美元，遠高於紅州內紅城的開支 19.7 萬美元。總之，紅州內的藍城最有可能選擇遊說聯邦政府。藍州內的紅城則明顯更少地參與遊說互動，因為它們更少面對公共產品供給不足的問題。

研究者還發現，在控制了人口、政治和財政等因素後，城市與州級公共產品供給的缺口顯著影響了城市參與遊說活動和提高遊說開支的決定。具體來說，城市人均開支與州級人均開支的差異每增加 1 美元，一個城市參與遊說活動的概率會提高 0.05%，遊說開支會提高 230%。

此外，當一個城市擁有常駐聯邦政府的民主黨代表時，它就會更有可能遊說聯邦政府（所謂 「朝中有人好辦事」）。 種族差異和收入不平等同樣也是城市遊說活動的重要決定因素。當一個城市的種族越多樣，收入分布越不平等，它就越有可能向聯邦政府遊說；而當一個城市的財政收入中已經收穫大量財產稅和轉移支付時，它選擇遊說的可能性就會降低。

「跑部」 真的就能 「錢進」 ？

在確認了參與遊說活動的城市類型後，接下來的問題是：城市政府能否通過到首都遊說收穫實惠？研究者考察了 2008 到 2012 年的聯邦專項轉移支付。大多數從聯邦轉移到地方的資助都需要遵照嚴格的公式進行分配，但專項補助則為城市提供了通過遊說來獲取資源的機會。

值得注意的是，如果冒然對遊說活動和聯邦資助之間的因果關係作出判斷，會導致潛在的反向因果和機制混淆的問題。一方面，如果城市已經有很高的概率獲得聯邦資助時開展遊說活動，那麼遊說的作用很可能會被高估。另一方面，如果城市是在亟需專項撥款時才進行遊說，那麼遊說的作用就可能會被低估。為了解決上述因果推斷問題，研究者使用華盛頓與某一城市是否存在直飛航線作為分析突破口來進行研究。美國城市官員通常是親自到華盛頓會見遊說專家，遊說專家再安排城市官員與參眾兩院的議員見面。因而，城市航線可以影響遊說活動的時間與成本。

數據分析結果表明，遊說開支每提高 10%，聯邦專項資助就會提高 5% 到 10% 不等。考慮到遊說開支的絕對規模遠小於聯邦專項資金，這一回報無疑極為豐厚。

那麼城市政府為何能夠遊說成功呢？研究者認為，當一個城市政府決定到華盛頓遊說，它也是在向聯邦議員們傳達地方選民的政治偏好，從而讓聯邦議員擁有選舉激勵來為地方爭取項目資金。

如果遊說的回報這麼豐厚，為什麼會有城市不參與這項活動？研究者列舉了幾個可能的原因。第一，城市或許並不清楚遊說的效用；第二，城市對公共產品的偏好本身就很低，因而會傾向於徵收更少的費稅，而非為遊說支付成本。最後，如果地方官員感覺自身在競選活動中非常安全，他們就可能並缺少遊說聯邦政府的激勵。

考慮到與州級政府的意識形態衝突會在財政上將一個城市政府置於不利的境地，研究者認為，遊說活動可以被視作一個有效的矯正機制。它為城市與聯邦政府提供了溝通機會，從而成為聯邦代議制度的有力補充。

參考文獻Goldstein, Rebecca, and Hye Young You. "Cities as Lobbyists." American Journal of Political Science. Forthcoming. http://www.ajps.org

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