淺談韋伯與馬克思視閾下的官僚制及中國黨政體制下的雙重官僚制

作者:@靜希草十郎

摘要：本文闡述了韋伯對官僚、官僚制、官僚制化的理解，他站在市民社會學者立場，主張「價值自由」，反對官僚制化的不理性發展所帶來的對人類自由的壓抑，他希望通過議會主義與民主主義來制衡官僚制的消極影響；馬克思站在政治經濟學立場，從階級結構與官僚制的聯繫角度，也猛烈批判了官僚制對市民社會的壓迫，但馬克思認為隨著資本主義政治經濟關係的揚棄，官僚制的壓迫性質也將消失。韋伯認為大規模社會管理的需求與大規模生產發展的需要不可能脫離官僚制而得到滿足，社會主義消滅私有資本主義企業只能使官僚制發展程度更高。中國存在著龐大的、雙重的官僚制，通過中國共產黨這把理解中國政治的鑰匙，得出「黨政體制」這一關鍵詞。不僅政府（行政機關），就連執政黨也有著理性化的、等級制的官僚制，並且執政黨通過使自身嵌入政治結構之中領導包括政府在內的政治社會，從而也實現對經濟社會的領導作用，黨政體制演化出了與韋伯所述官僚制大體相同、但又有鮮明特色的官僚制。

關鍵詞：官僚制n韋伯 馬克思 黨政體制 市民社會

首先簡要梳理一下韋伯社會學的幾個理論基礎：反對外在權威壓制個體意志的「價值自由」的主張、「理想型」的手段、「社會行動」概念的含義。由前兩者可以清楚，韋伯在方法論上是持個人主義的，而這與他重要的社會學基本概念「社會行動」的含義又緊密相關。行動，在韋伯的社會學中區分於反應性的行為，「行動中的個人給他的表現附加了某種主觀意義——不管那是明顯的還是隱蔽的、是被忽略還是被默認的意義。」[1]而社會行動的意思是個人在行動中不但賦予了主觀意義，同時其主觀意義還關涉到他人的行為，並以他人的行動為指向。這種定義是把個人作為分析中的最終單位，這實際上表達了韋伯的價值理念。在韋伯的統治社會學中，統治的正當秩序的類型化是以正當性、合法性為前提，這種秩序的正當性作為社會性的、制度性的規範體系而存在，從而與個人的主觀意志是不同的，而韋伯認為，打破這種秩序的正當性的因素，說到底是基於個人主觀意志的行為。韋伯作為市民社會學者的價值理念在此表達了出來，為了對抗壓制個人自由的種種權威——傳統的、宗教的、政治的，把人們從魔法的世界中拯救出來，就要在「主觀意義」、「主體行動」的基礎上構建社會行動的概念，這奠定了他社會學大廈的基礎。

[1] 韋伯，1921/2010，《經濟與社會》，閻克文譯，上海：上海人民出版社，92頁。

官僚制，是韋伯對法制型支配的最理性、最純粹的形式的描述，其特徵筆者不再贅述。韋伯對官僚制的理解，顯然有矛盾的兩個方面，其一是積極的一面，即官僚制與其他類型的支配組織相比的優越性，比如效率、可靠性、適用性等，但某種程度上正因為官僚制的優點，所以其將無可避免地擴展到社會生活的所有領域。筆者所指的官僚制化，在這裡得到了第一重含義，即整個社會中官僚製作為一種組織形態的拓展，具體來說又有兩個方面，一是官僚製作為一種組織形態在所有領域、所有機構中的發展，二是官僚制行政的發展，即國家官僚行政力量的持續擴張，兩者相輔相成，全球國家的現實發展也驗證了這一點——官僚制化的浪潮無可避免，「教會、國家、軍隊、政黨、營利企業、利益集團、基金會、俱樂部等等，均為如此。」[1]。關於官僚制化的第二重含義，是組織內部的規則、行動逐漸由非理性走向理性，由隨意的、個人的統治類型轉向法制型統治。當然，這兩重含義都是從韋伯對其的多重使用中抽取出來的。

值得一提的是，韋伯不僅是在空間上敘述了官僚制與其拓展，在時間上、在世界歷史中也描述了官僚制的身影，即官僚制化額第二重含義、組織內的理性化。除了不需要行政班子的長老制統治、原始家長制統治外，任何需要行政班子以維持「統治」的統治類型都需要一定程度這種意義上的「官僚制化」。如果社會行為毫無定型、社會秩序亂成一團，也就談不上統治。於是，不論是卡里斯瑪型統治，還是傳統型統治，只要他們是組織的統治，就要被官僚制化的向心力拉扯到其中：卡理斯瑪型的例行化，比如轉化為依據傳統來淡化統治者個人個性力量的傳統型統治；傳統型統治發展成等級制統治，演化出官僚制的初級形態。最終，世界歷史朝著理性化、官僚制化的方向發展，這是韋伯從理性化的文化視角得到的知識，雖然他本人不會認為這是一種必然的「規律」。

韋伯對官僚制的批判，是對其作為官僚制化席捲一切領域時表現出來的消極一面、從理性中產生出的非理性一面進行批判，並且是站在人性、價值自由的角度，作為一名具有市民社會精神的學者進行的反思。當人們日常生活的所有方面都被剪切以適應這麼一種理性的、形式的框架時，人們的主觀意志就很難發揮出來，換言之，人們很難實現自己的想法，更多的是順應這些框架的「想法」，這樣一種官僚制就構成了個人自由的威脅，韋伯說官僚制組織和無生命機械相結合「為了創造出束縛未來的容器進行著活動……人類在這種受到束縛的未來中，可能不知何時就會像古代埃及國家的農民們一樣，喪失反抗的力量而成為順民。」[2]

[1] 韋伯，1921/2004，《經濟與歷史支配的類型》，康樂譯，廣西：廣西師範大學出版社，318頁。

[2] 韋伯，GPS，S.320，WuG，S.843，轉引自佐藤慶幸，《官僚制社會學》，朴玉等譯，2009，生活·讀書·新知三聯書店，86頁。

那麼官僚是一群什麼樣的人也很清楚了，用韋伯的話說就是「秩序化了的人」、「沒有靈魂的專家」，即純粹掌握技術、沒有獨立的政治價值理念、只考慮抽象的規則、形式的人，可引用英國政治諷刺小說《YES,MINISTER》（《是大臣》）中典型的英國官僚對自己的描述：「我什麼政策都不信仰，我只完美地執行政策。如果我去考慮信仰，我就會既醉心於私有化鐵路公司又熱衷於國有化又相信再私有化，既狂熱於支持公立教育又對私有學校情有獨鍾。」

韋伯對官僚制的批判，是基於對德國官僚制的觀察。在韋伯所生活的時代，一個基本的事實是德國的官僚制整體之效率、理性、廉潔程度是超過了英美法等國的，這種發達的官僚統治狀態簡言之是俾斯麥的歷史遺產，俾斯麥對議會進行壓制，推行鐵血政策，圍繞在他身邊的不是一群卓越的政治家而是一群高效的官僚，結果俾斯麥死後德國缺少培養優秀政治家的制度，於是官僚就取代了政治家對國家進行管理，換言之，官僚憑藉對自身專業技術知識和工作知識的壟斷，對國家政策施加了過大的、不恰當的影響。

既然是通過與英法的比較來批判德國的官僚制化，那麼韋伯對如何克服官僚制化的看法也就清晰了，韋伯希望通過議會主義化、民主主義化來克服官僚統治的消極影響。韋伯分析了兩種類型的議會，一是「徹底無權的議會」，例如德國，力量薄弱，「既不能生產人才，也不能訓練政治領袖」[1]；一種是強勢議會，例如英國，「政府要依法對議會負責，而議會成員是政府官員的正常來源」。議會主義化就是要求議會從無到有，從弱變強，從第一種類型的議會轉變為第二種類型，主要包括三點內容：一是通過議會主義，強調議會的作用，排除官僚統治；二是通過議會選舉政治領導人；三是政治領導人對議會負責。而民主主義化指「職業官僚統治權力的極小化」，即「為了實現民眾在儘可能大的範圍內的直接統治——雖然實際上往往是為了某政黨的領導人，極小化職業官僚即處在統治地位的幹部的統治權力」。在民主主義化中，隨著民眾身份的平等化，民主主義本身由貴族的、精英的民主主義向大眾民主主義發展。韋伯察覺到隨著大眾民主主義的發展，一方面使更大範圍的群體能參與到政治中、提高他們的政治教育水平，另一方面不可預測的、潛藏於大眾之中的非理性因素其作用也在加強，正因為如此才需要把議會主義和大眾民主主義結合起來，通過議會中不同的政黨使非理性因素得以過濾，雖然這種結合併不簡單。

nn除了制度性的、在法制型統治範圍內的議會主義化、民主主義化，韋伯對克里斯瑪領袖也情有獨鍾。事實上，在強調議會中優秀的政治領袖對官僚制的克服中，已經潛藏著這麼一nn

[1] M．Weber，Parliament and Government in Germany Under a New Politieal Order，載P．Lassmann& R．Speirs 編書，第157頁。

種態度，也與韋伯個人主義的、強調主觀意志的方法論有關。克里斯瑪的周期性出場，是抵抗官僚制鐵籠的革命性力量，當然，韋伯同時也認為隨著官僚制化的發展克里斯瑪的可能性也將減小。

二、近代市民社會與近代官僚制

官僚制就韋伯跨世界歷史上的使用來說，是一個普通社會學的、超越特定歷史階段和社會階段的理想型，但近代官僚製作為近代市民社會的組織上、統治上（就國家也是一種組織而言）的表現則是一個歷史理想類型。這種近代官僚制產生於西方近代市民社會，即近代資本主義社會中。

所謂近代市民社會，在韋伯的理論中，是以實質理性、形式理性的二分法概念予以定義的，因為形式理性在經濟、行政、政治、法、宗教等領域的發展是到近代才壓倒實質理性的。韋伯對形式理性、實質理性的描述是通過對各種現象進行解構給出的，例如對經濟行為，「一種經濟行為形式上的合理應該自然稱之為它在技術上可能的計算和由它真正應用的計算的程度」[1]，而實質理性「應該是指通過一種以經濟為取向的社會行為的方式，從曾經、正在或可能賴以觀察的某些（不管方式如何）價值的基本要求的立場看，允許用貨物供應現存的人的群體（不管其界限如何）的程度。」[2]

儘管近代資本主義社會首先表現為一種商品交換的經濟關係，這種經濟關係的發展壯大立足於可計算性的形式理性。然而，這種經濟的形式理性並不是無條件的，它是以封建制下種種特權、舊有觀念（種種實質理性）的揚棄為前提的，它需要特定的條件（2）：（一）至少，存在著一種相對自律的經濟單位（行為）的市場競爭；（二）不論是經濟上理性的還是非理性的都不存在市場的壟斷，存在的是「市場自由」這種實質性條件；（三）不是需求本身，而是有效需求以資本計算為媒介規制實際上追求利潤的企業的商品生產。因此，生產由有效需求和邊際效用的結構來決定。這樣的前提的規定，實際上把經濟的形式理性與社會上的某種「統治」關係，即某種支配秩序掛鉤，在西方近代社會興起的過程中，這種統治關係自然逐漸變成以官僚製為理性組織形態的法制型統治。由此可得出一個結論，經濟的形式理性要以法和統治的形式理性為保證，而經濟與統治的形式理性都要以法的形式理性，即抽象的、形式的、普遍的法規與規範為表現，後者是前者的承載。

nn法的形式理性，即法是形式理性的，指「只有單一意思的、普遍事實的指標，才在實體nn

[1] 韋伯，1921/1997，《經濟與社會》，林榮遠譯，背景：商務印書館，106頁。

[2] 同上

法上及訴訟上得到尊重」[1]，韋伯的意思是，在法律關係中一切人都是作為獨立、自由、平等的法律主體發生相互之間的關係，法超拔出具體主觀感情、倫理的、功利的、宗教的種種不具有普遍性的規範，這就是形式理性的法、法的形式理性。韋伯認為，儘管「形式上的判決，因其不可避免的抽象性質會有損內容上的正義的理想。但是另一方面，也正因為具有了這種抽象的性質，所以不僅是那些富有者，也就是那些能夠自由利用自己的力量謀取利益的人，就連那些為了發展個人的慾望、能力，企圖努力打破權威的約束性以及非理性的集團的所有意識形態的旗手們，也將形式上的判決視為最為理性，並認為在那些非形式上的裁判中所能看到的只是絕對的恣意妄為……」[2]，總之，近代市民社會正是立足於這種法的形式理性，這種把一切人都視為獨立、自由、平等的法律主體的法保證了經濟、政治、行政上的形式理性，使法制型統治成為西方社會的主流，最終這些形式理性的集大成者表現於以國家官僚製為首的種種近代官僚制中。

對韋伯來說，他所批判的德國官僚制是一種殘存著封建（家產制）官僚制的實質理性、同時又是那個時代規模最大、體系最嚴密的官僚制，這種官僚制的主流自然還是形式理性的種種規則，然而韋伯不滿意的另一方面就是因其過於發達、強大，在政治生活中甚至限制了政治家的角色、自己來管理國家。近代官僚制，是在法制型支配的一種形式，是從對前資本主義社會的揚棄中成長起來的，在此過程中各種領域的形式理性發展了起來，尤其是法的形式理性，人們藉此從諸如絕對君主、宗教教會、地方民俗等具有規範性的權威還有恣意妄為的統治中掙脫出來，成為在法律上獨立、自由、平等的人，在此基礎上形式理性的官僚制本是積極的、保障人的自由的。但是，隨著資本主義的高度發展，經濟中出現了壟斷資本主義，社會各個機構官僚制化逐漸加深，整個社會具有一種一元化的、被種種官僚機構秩序化、固定化的傾向，那麼此時官僚制就變成一種壓抑個人自由、主觀意志自由的制度。具體來說，形式理性在成為諸領域、諸組織的原則時，由於其出發點是抽象的、形式上的、邏輯上的人，那麼現實中的人就會陷入被這種由形式理性武裝起來的組織當作「隸屬的容器」的危險，因為這種意義上的組織原則上要求自己不把人當作有感情、有意志的人。結果，市民社會的多元價值被國家權力的一元化統治（這個一元具體是哪種意識形態倒是無關緊要）所取代。

nn就這樣，代表著多元價值的近代市民社會，成也形式理性，敗也形式理性；成也近代官僚制，敗也近代官僚制。韋伯追求價值的多元，自然反對這種官僚制的沒有止境的擴張及其nn

[1] M．Weber，「Rechtssoziologie」 in WuG，S.397.轉引自佐藤慶幸，《官僚制社會學》，朴玉等譯，2009，生活·讀書·新知三聯書店，47頁。

[2] M．Weber，「Rechtssoziologie」 op.cit.，S.470.轉引自佐藤慶幸，《官僚制社會學》，朴玉等譯，2009，生活·讀書·新知三聯書店，48頁。

帶來的消極後果，而他的克服主張上述已提及，即通過議會主義與大眾主義對國家機構的官僚制進行制衡。最後要強調的是，理念上的、理性的官僚制統治不論其規模有多大，都不能直接推導出官僚代替了政治家的職能。官僚在法制型統治下是聽從於議會的，這是、也僅僅是在理論上斷言其是理性的結論，其消極影響可以看做是對理性的偏離。這是韋伯對待官僚制的兩個矛盾面向的反映，他一面讚美官僚制，認為官僚制發展的程度給國家之現代化提供了決定性的尺度；一面憂慮官僚制，擔心官僚制會超出本身工具性、技術性的定位，對社會產生壓抑個人自由的反作用。

三、馬克思和韋伯對官僚制的理解比較

馬克思儘管沒有專門闡述官僚制理論，但其在《黑格爾法哲學批判》、《法蘭西內戰》等著作中多少有所論述。需要說明的是，馬克思所說的官僚與官僚制是指近代資本主義國家官僚制與官僚，他並沒有如韋伯一樣，把官僚製作為一種統治類型、結構原則的基礎上擴展到全社會各種機構。

nn在《黑格爾法哲學批判》中，馬克思通過批判黑格爾的國家理論表明了自己對官僚制的初步看法，黑格爾認為，國家代表著普遍利益，市民社會中有著諸多特殊利益，官僚制建立於國家與市民社會的對立之上并力圖克服這種對立，官僚組織是把特殊利益納入到普遍利益之中的職責承擔者。馬克思則認為，官僚制確實是國家與市民社會分裂的產物，但官僚制並不代表著普遍利益，官僚制依附於國家，而 「現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。」[1]既然國家是統治階級為了維護自己的特殊利益、反對市民社會中被統治階級的「普遍」利益的工具，那麼官僚制就「官僚政治的內容」而言也只是為了掩蓋這種利益對抗的手段而已。馬克思在《法蘭西內戰》中說「由於存在無產階級起義的威脅，聯合起來的統治階級已在殘酷而無恥地利用國家政權作為資本對勞動作戰的全國性武器」[2]，這裡的國家政權是指行政官僚機構。這是就官僚制是統治階級維護自身利益的手段一面來說的，而馬克思也注意到官僚制並非完全不具有自主性，相反，官僚們具有自身的、有時甚至會與統治階級直接利益相衝突的特殊利益，「國家的目的變成了他的個人目的，變成了他升官發財、飛黃騰達的手段」[3]。比如，在《法蘭西內戰》中馬克思描寫統治階級「不得不逐nn

[1] 馬克思，1848/2012，《共產黨宣言》，載《馬克思主義哲學經典文本導讀（上卷）》，北京：高等教育出版社，243頁。

[2] 馬克思，1971/1995，《法蘭西內戰》，載《馬克思恩格斯選集（第三卷）》，北京：人民出版社，18頁。

[3] 馬克思，1927/1995，《黑格爾法哲學批判》，載《馬克思恩格斯全集》，北京：人民出版社，302頁。

漸剝奪它自己的議會制堡壘（國民議會）用以防範行政機關的一切手段」[1]後，「代表這個行政機關的路易·波拿巴就把統治階級的代表們驅散了」[2]，以路易·波拿巴為首的波拿巴黨人控制了法蘭西政府，並「聲稱它以破壞議會制度，從而破壞政府對有產階級的公開屈從狀況而拯救了工人階級」[3]，顯然行政官僚——在波拿巴政府下——並不是與統治階級亦步亦趨，而是有著一定程度的特殊利益與自主性。

官僚制的這種兩面性可以用馬克思在《路易·波拿巴的霧月十八》中的一句話說明：「官僚雖力求達到個人專制，但它終究是統治階級的工具。」[4]

由於馬克思認為近代官僚制依附於資本主義政治經濟體制即包括議會制在內的資本主義國家制度，所以他認為要摧毀近代官僚制對市民社會的壓迫，就要摧毀資本主義國家機器，廢除包括生產資料私有制在內的資本主義政治經濟關係，換言之，只要這麼做就能使官僚製作為一種統治階級壓迫被統治階級的工具而消亡。

那麼在廢除了這種官僚制之後，國家或者說市民社會該如何進行管理或者自我管理？馬克思在《法蘭西內戰》中通過對巴黎公社的讚美表達了一些觀點，大致有這些：

（1）人民自治。「舊的中央集權政府就得也在外省讓位給生產者的自治機關……公社應該成為甚至最小村落的政治形式，常備軍在農村地區也應該由服役期限極短的國民軍來代替。」[5]將政治權力由舊的中央集權政府交還給生產者的自治機關，同時社會收回原來由國家掌握的、用來壓迫社會的軍事力量。

（2）普選、較高程度的直接民主。「公社是由巴黎各區普選選出的城市代表組成的。這些代表對選民負責，隨時可以撤換。」這裡的重點是真正的、沒有差別對待的普選權與代表隨時可以被選民撤換，代表即公職人員的職位不是由上級任命而是由下級選舉產生，「用等級授職制去代替普選制是根本違背公社的精神的。」n

（3）議行合一。「公社不應當是議會式的，而應當是同時兼管行政和立法的工作機關。」[6]這是揚棄官僚制的又一個重點，官僚不再是表面上超拔於社會之上的、價值中立的、聽命於議會的事物，官僚如果不能代表好人民利益就會隨時被撤換。

[1] 同③，19頁

[2] 同③，19頁

[3] 馬克思，1871/1995，《法蘭西內戰》，載《馬克思恩格斯選集（第三卷）》，北京：人民出版社，19頁。

[4] 馬克思，1952/1995，《路易波拿巴的霧月十八日》，載《馬克思恩格斯選集（第一卷）》，北京：人民出版社，350頁。

[5] 馬克思，1871/1995，《法蘭西內戰》，載《馬克思恩格斯選集（第三卷）》，北京：人民出版社，20頁。

[6] 馬克思，1871/1995，《法蘭西內戰》，載《馬克思恩格斯選集（第三卷）》，北京：人民出版社，55頁。

（4）同薪不同工。「從公社委員起，自上至下一切公職人員，都只應領取相當於工人工資的薪金。」[1]這樣官僚就不僅受到人民嚴格監控，而且也談不上物質上的特殊利益，行政管理權真正歸屬於人民而不是躲藏在議會背後的官僚們。

通過這些措施建立類似公社的政權，廢除舊的資產階級國家機器，馬克思認為就能消滅他眼中的作為壓迫工具的近代官僚制，代之而起的是沒有了舊有官僚制壓迫性質的、屬於人民的行政管理。

韋伯會怎麼回應馬克思對官僚制的觀點呢？首先釐清一下兩者對待官僚制的不同視角。韋伯認為作為結構原理、組織原則的官僚制獨立於階級結構，是社會分工、管理專門化的產物，其立足點是追求效率與可計算性的形式理性，消滅生產資料私有制並不會改變社會分工、管理專門化的需求與形式理性的基礎，官僚制在社會主義公有制經濟中仍然存在、甚至更加龐大；馬克思則認為，官僚制依附於階級結構、階級利益對立與衝突，其壓迫一面的根源在於經濟異化、階級剝削，只要消滅了資本主義政治經濟關係從而消除了經濟異化、階級剝削，那麼官僚制中的壓迫因素就消失了，剩下的只是歸屬於人民的自我管理。

韋伯認為，馬克思相信的社會主義條件下可以用高程度的直接民主、自我管理等制度來取消官僚制的信條是不可能的，因為社會管理不像巴黎公社那樣局限於一個城市，現代社會總是需要與之相配的大規模行政管理，直接民主、自我管理等信條不可能在此種條件下予以貫徹，「對持久穩定的、嚴肅緊張的和可預計性的行政管理的需要，制約著作為任何一種群眾性行政管理核心的官僚體制的命運。」[2]韋伯並不反對社會主義的可能性，但他擔心原本在資本主義經濟中許多調節是由市場通過競爭機制來完成的，但在社會主義經濟中經濟生產也要被國家所控制，而既然韋伯相信社會主義國家也擺脫不了官僚制的命運，那麼社會主義社會不可避免地要比已經官僚化的資本主義社會更加受制於官僚制。

四、淺談中國的官僚制

所謂「中國的官僚制」，對應於韋伯第一重含義的官僚制化的兩個方面，也有兩個方面：一是法制型統治下國家行政的官僚制；二是作為一種理性的結構原理的、潛伏於所有領域與機構的官僚制。就後者而言，由於中國經濟轉軌以來市場經濟得到了迅猛發展，在非公有制企業中這種官僚制顯然得到了大量發展，不過是韋伯對私人資本主義企業中的官僚制描述的註腳，不是筆者分析的重點，接下來講的是中國政府與政治中的官僚制。

[1] 馬克思，1871/1995，《法蘭西內戰》，載《馬克思恩格斯選集（第三卷）》，北京：人民出版社，54頁。

[2] 韋伯，1921/1997，《經濟與社會（上卷）》，北京：商務印書館，249頁。

說起中國政治可謂是千頭萬緒，為在有限篇幅中儘可能抓住中國政治的脈絡，需要抓住一把鑰匙——中國共產黨。鄒讜先生曾將中國政治結構比喻為一個由不同層級的同心圓組成的金字塔，中國共產黨居於這個同心圓的中央，在縱向維度，以等級制自上而下一以貫之；在橫向維度，具有強大的向心控制力。具體地說，中國共產黨是「政治社會和國家的指導中心，也是民間社會和經濟的指導中心……在黨的結構內部，特定層次上的單位構成一組同心圓，黨的書記處於中心，黨委形成裡面的圓圈，而普通黨員則形成其外部的圓圈。在這個層次上的黨作為一個整體試圖影響、指導、滲透和控制圍繞在其周圍的社會集團和機構。」[1]縱向的等級制結構與橫向的同心圓結構在以前的「黨的一元化統治」與如今的「黨的核心領導作用」的表述中體現出來。不論在理論上還是在現實中，與中國政治有關的宏觀研究離不開對中國共產黨的討論，官僚制也是如此。

在陳明明教授與景躍進教授的《當代中國政府與政治》中，根據韋伯的法制型統治下官僚制的含義，使用「黨政體制」描述現今中國的政治的結構性特徵。需要指明的是，中國共產黨不同於韋伯在描寫西方議會制國家時所說的自由主義政黨，西方政黨在其政治體制中由於競爭性選舉制度其下台乃至消亡是很正常的現象，黨本身只是一種中介組織；而中國共產黨從誕生至今，始終是一個標準的列寧主義政黨，具有鮮明的政治意識形態色彩與價值主張。那麼黨政體制的含義就是一種「複合結構」，黨創建了現今中國的政治制度並使自身嵌入政治結構之中，「黨政體制中存在著雙重層級組織。除了政府官僚制之外，執政黨本身也是一個巨大的等級體系。從中央到地方，不同層級的黨組織與政府組織相依並存，與此匹配的是兩套官員隊伍（國家公務員與參照公務員管理的黨務幹部）。」[2]

顯然，中國目前不僅存在著官僚制，而且還是雙重官僚制。韋伯認為可以由議會制中的政黨之間的鬥爭來培養政治領袖，從而制衡官僚制，但在中國政治制度下政黨嵌入政府體系之中，不僅政府本身組織為官僚制，中國共產黨作為長期執政黨本身的結構也表現為一個巨大的官僚制。黨政體制的奧秘在於，這種雙重官僚制不僅不會產生一種對立性質的二元性，而且在某些範圍、某些地方經由黨對政府的領導突破了單一官僚制的規則，例如：

（一）在非黨組織的領導機關中設置黨組。例如在全國人大常委會、國務院、全國政協等非黨政治組織中設置黨組，這是實現黨對國家中的各種官僚機構的領導的重要方式，一如前述的同心圓模式。

nn（二）以黨中央的某個直屬部門為主導，整合部分政府機構，建構一個局部性的複合體，nn

[1] 鄒讜，2002，《中國革命再解釋》，香港：牛津大學出版社，14頁。

[2] 景躍遷、陳明明等，2016，《當代中國政府與政治》，北京：中國人民大學出版社，6頁。

通常稱為「口」（亦稱「系統」），故有「歸口管理」之說。例如，中宣部是黨中央的直屬機構，通過「宣傳文化系統」的方式領導著相關的政府機構，包括文化部、教育部、國家新聞出版廣電總局、國務院新聞辦公室、新華通訊社、人民日報社、中國社會科學院等。

（三）設置高規格的常設性或臨時性的領導小組。這些小組直接隸屬於黨中央，其領導人通常是政治局常委或委員，小組成員來自黨政工作部門，所承擔的職能與政府管理緊密相關。例如中央財經領導小組，是黨中央負責財經工作的領導機構，歷任組長一直由時任黨中央總書記擔任，時任總理則任副組長。

顯然，韋伯所言的法制型統治下的國家官僚制在中國確實存在，並且規模龐大、無所不包。但中國的官僚制又有極其鮮明的特點，那就是黨政體制下的雙重官僚制，不僅政府擁有一套完善的、等級制的官僚體制，作為長期執政黨的中國共產黨也相應擁有一套完善的、等級制的官僚體制，而且黨還把自身嵌入以國家官僚製為主要對象的政治結構之中，實現自身對經濟社會和政治社會的領導。

值得一提的是，在韋伯的闡述中，國家領導人即政治領袖是從作為官僚制對立面的議會中產生的，政治家並不懂得行政的藝術，而是作為市民社會的多元價值的載體而出現。而中國國家領導人同時作為中國共產黨領導人，是在雙重官僚制中既經歷了行政管理的鍛煉、懂得行政的藝術，又得到了來自上級對其「政治資格」的認可、帶有強烈政治倫理色彩。換言之，中國的官僚制一方面遵守形式理性的規則、法律，進行技術統治；另一方面受到帶有政治倫理色彩的黨的領導，從而被要求貫徹諸如黨章的實質理性的法。例如大規模的扶貧，在具體如何扶貧上，中國官僚制發揮著不輸西方同僚的效率，而扶貧本身作為一個價值目標是黨的政治指示，並經由黨的領導得到貫徹，毫無疑問這個目標體現出強烈的公平分配的倫理色彩。

中國的官僚制，還經由黨的核心領導作用這一中介（例如在非黨組織的領導機關中設置黨組），對經濟社會保持強大的影響力，同時吸收來自經濟社會各方利益主體的意見和訴求，對自我進行約束、改革。綜上所述，中國的官僚制雖然沒有離開韋伯官僚制的視閾，但與韋伯對西方議會制國家的官僚制描述也相差甚遠。

五、結語

本文從韋伯的社會學理論基礎談起，闡述了韋伯對官僚、官僚制、官僚制化的理解，他站在市民社會學者立場，主張「價值自由」、人的主觀意志自由，堅決反對官僚制化的不理性發展所帶來的對人類自由的壓抑，他希望通過議會主義與民主主義來制衡官僚制的消極影響，但他也悲觀地說人類或許難以逃脫官僚制的鐵籠，或許人類要在「沒有靈魂的專家」的統治下成為「被秩序化的人」。

在韋伯之外，馬克思站在政治經濟學立場，從階級結構與官僚制的聯繫角度，也猛烈批判了官僚制對市民社會的壓迫，但馬克思認為隨著資本主義政治經濟關係的揚棄，經濟異化與階級剝削一經消除，官僚制的壓迫性質也將消失，剩下的只是純粹的人民的自我管理。韋伯認為大規模社會管理的需求與大規模生產發展的需要不可能脫離官僚制而得到滿足，社會主義消滅私有資本主義企業只能使官僚制發展程度更高。

本文也論及了中國的官僚制，通過中國共產黨這把理解中國政治的鑰匙，得出「黨政體制」這一關鍵詞。中國不僅存在官僚制而且還是特色鮮明的雙重官僚制，不僅政府（行政機關），就連執政黨也有著理性化的、等級制的官僚制，並且執政黨通過使自身嵌入政治結構之中領導包括政府在內的政治社會，從而也實現對經濟社會的領導作用，黨政體制演化出了與韋伯所述官僚制大體相同（都具有形式理性、目的理性）、但又有鮮明特色（並非價值中立，帶有強烈實質理性、價值理性色彩）的官僚制。

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參考文獻：

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封面圖為：漢弗萊-阿普比