政策為何不穩定？

01-27

上一次我們著重從歷史的角度，回顧了明清兩代的稅制改革。其中，「雜稅叢生—並稅式改革—雜稅叢生」的現象周而復始地出現，我們今天就來探討這一現象發生的原因是什麼？這對於我們今天看待政府政策不穩定性有很好的指導意義。

我們重點來探究中國自中央集權制以來的治理邏輯，分下面三個方面：「委託與代

理」、「正式與非正式」、「名與實」 。

一、委託與代理

委託——代理關係是組織社會學中的一對重要概念。它突出了組織內部上下級之間的權力分配問題。一項任務出現，會有一個委託方將任務的執行權交給代理方。這時候問題往往就在於：擁有更多信息的一方（通常是代理方）可以利用信息優勢來追逐私有目標。而另一方（委託方）不得不採用相應的激勵設置和制度安排來加以防範。 而在國家治理中，中央政府和地方政府恰恰充當了委託方和代理方的角色。由於信息不對稱，地方政府就有可能不按中央預期完成任務，中央政府就必須想辦法進行激勵（這一點在之後的文章中會詳談）。

而中國自古以來有自己特殊的治理困難：遼闊疆域、多元民族構成、不同區域在經濟、文化、社會組織上千差萬別。這就導致了：

1、漫長的行政鏈條（從中央政府到省級政府、市級、縣級……），層級越多，就使得委託—代理的困難——信息不對稱、交易成本——急劇上升。信息不對稱性加劇了上下級間特別是皇權對官僚體制的深深猜疑和戒備，由此衍生出權力集中和重重節制等各種機制。

2、各個區域的多元化、經濟和文化諸方面的差異難免與官僚制的標準化管理方式產生緊張，使得帝國身處一統性與靈活性的張力中，不得不在集權和放權的兩難間不斷搖擺。中央很難確定一套適應每個地方的政策，因為各地實在是千差萬別。當地方靈活性過大，中央收權（體現在「並稅制」），收權過緊又會放權（體現在「雜稅叢生」），這就導致了雜稅叢生—並稅式改革—雜稅叢生」的現象周而復始地出現。

二、正式與非正式制度

中國自古的正式制度以皇權為中心，體現在一整套威儀天下的象徵性符號和「號令自中央出」的權威結構上。正式制度有著穩定性、可預測性，對於國家生存延續有著重要意義。而遊離於正式制度之外的人情關係等非正式制度在國家治理中又普遍存在。我們在這裡對非正式制度不做價值判斷和道德評價，只從組織制度的角度做分析。

正式與非正式的並存和轉化關係是中華帝國治理的核心所在。權威體制與有效治理間的深刻矛盾意味著中央與地方關係不得不處在「上收—下放」的不斷調整之中。（周雪光， 2011）

上文提到中國國家治理由於疆域遼闊、地方差異性大，有著自己的治理困難，而這份困難的解決很大程度上就是靠正式與非正式制度的轉化完成的。正式制度體現了國家的權威，穩定持續，以不變應萬變；非正式制度可以在不挑戰正式制度的前提下允許各地各領域的靈活性，以萬變應不變；皇權可以通過或默許、鼓勵或制約、壓縮非正式制度空間的策略來調整中央與地方、一統與靈活之間的關係，以實變維繫名變。（周雪光，2014）

所以這才有了清代各地財政狀況、預算狀況大相徑庭，其實際稅收和財政安排需要地方性知識，但皇權從未在正式制度上給予地方政府稅收預算的自主權。我們看到，非正式制度和行為在實際運行過程中盛行於世，而皇權放任默認。

三、名與實

「名」在這裡指皇權與地方政府間關係中前者至高無上權威的象徵性意義，不容懷疑，不容挑戰；而「實」則是指在官僚體制實際運行過程中的實際權力所在。這意味著，中國國家治理體制中同時存在兩種權力，即正式（象徵性）權力與實際權力（實際控制權）。一方面，地方政府在實際過程中的非正式權力建立在自上而下授權的合法性基礎上，依賴於委託—代理的組織制度（周雪光， 2013b）；另一方面，皇權象徵性權威的穩定性得益於地方政府因地制宜地執行自上而下指令方略的靈活空間。

雜稅叢生與並稅式改革之間的轉換可以看作是名與實互動過程在財政領域中的體現。中央政府執正式權力之名，地方政府行實質性權力之實，隨著非正式制度或行為愈演愈烈，超越了中央政府的意圖或預期，對正式制度產生了威脅。中央政府重新通過運動式治理如並稅式改革或其他機制來強化正式權威關係，從而強化或實化中央政府的權力。因此，並稅式改革意味著國家權力從「名」轉變為「實」的過程，其中一個重要內容即是強化自上而下的正式權威，重新規定各種（稅收）行為邊界，通過簡約化、明晰化、正式化的舉措壓縮非正式運作的空間。（周雪光，2014）

而在今天這個時代，上述三個國家治理邏輯變得尤為困難。當代社會的信息傳遞和社會流通使得非正式制度受到極大約束。隨著信息技術、公民權利意識的發展，政府的

非正式行為——落實政策中的粗暴行為、妥協讓步、私下交易、共謀掩蓋——難以隱蔽

實施。這些非正式行為一旦通過社會媒介公佈於眾，就會形成巨大社會壓力，迫使上級

政府做出反應，使得正式與非正式在治理過程中互為調節轉換的空間大為壓縮。社會發展的大趨勢推動著政府行為走向正式化、標準化。 而國家與其官僚組織工具難以分開，在民眾日常生活中無時無處不在，以致國家時常處於與民眾直接互動甚至衝突的第一線。隨著科技通信技術的發展，民眾呼聲、群體抗爭和利益衝突匯聚而來，對中央政府產生巨大壓力，「以名代實」之舉難以持久；而「以實正名」的舉措又使得中央政府陷入負荷沉重、疲於應付的被動局面，難以維繫「名」之尊嚴。

那麼今天的國家治理基本模式又是怎樣的？下一期，我們會著重剖析當今中國的國家治理制度——行政發包制。敬請期待~

參考文獻：周雪光《從「黃宗羲定律」到帝國的邏輯：中國國家治理邏輯的歷史線索》，《開放時代》2014

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