在混亂中尋求秩序：美國對華政策框架

作者 傑弗里 貝德 現任美國布魯金斯學會約翰?桑頓中國中心資深研究員 曾擔任國家安全事務委員會總統特別助理

對國際事務持嚴謹態度的人都明白，以什麼樣的方式和中國打交道將是美國在二十一世紀所面臨的若非最關鍵也是很關鍵的海外挑戰。中國很可能在未來十年或二十年內成為全球第一大經濟體；中國已經或將很快成為第二或第三大軍事強國；中國與美國和歐洲在全球經濟領域競爭，而在某些地區，則在政治和文化的影響力層面展開競爭。執政的中國共產黨在國內抗拒政治自由化，在與鄰國的交往中喜好訴諸民族主義言行，這些都增加了中美對抗的可能性。

對於歷史觀察家而言，崛起大國和既成大國的相遇可能以衝突收場，以上趨勢預示著一個暗淡的未來。

我們應該如何同中國打交道？什麼樣的政策框架才能讓美國多重而且往往缺乏一致性的利益達到最優化？美國人民正在經歷的總統選舉，理想的情況下，應該探討這類問題並尋求答案，但本次的總統選舉並非如此。

中國當今外交一覽表

在本系列的前一篇文章中，本人描述過中國領導人習近平眼中的世界和全球治理。習近平雖然是一位強勢且勇於創新的領導人，但他的目標從未遠離現代中國歷史。他顯得和幾位前任領導人不同，因為他所領導的中國無論是能力還是實力，都和過去截然不同。習近平正在更迅速、更堅定地朝實現中國的某些目標邁進，但他總體上仍延續著1949年後，特別是1978年後中國所秉持的發展路線。這些目標包括：

? 建立中國與該地區國家的經濟關係和影響力。

? 尋求同台灣的統一，向競爭對手強化中國領土主張（特別是海事領域）。

? 增強軍力並擴大其活動範圍。

? 追求旨在強化與中國互連性的區域經濟政策，同時在現有多邊機制中發揮更大的作用。

? 保持同美國積極和互利的雙邊關係，同時準備應對其與中國可能發生的戰略對抗。

習近平的行動大體上在這些目標範圍之內，但中國不斷增強的實力也伴隨著令鄰國極度不安的行為，使得它們質疑中國崛起是和平的還是有威脅的。中國在南海建設人工島嶼、部署雷達和地對空導彈，進一步加劇了各國對中國意圖的憂慮。中國在東海挑戰日本對釣魚島的控制權也造成相似的影響。在國內壓縮政治異見空間的同時，在香港也出現了進一步管控民主發展和政治異見的信號，並警告即將迎接新任總統的台灣如果背離「一個中國」原則的後果。中國海軍正在擴充實力以及拓展航行的地理延伸度。中國網路黑客和網路間諜活動規模之大，令各國政府、軍隊和企業大為警惕。中俄之間的戰略夥伴關係已經超越了兩國以往的交易型大國關係。

這些都是中國正在追求的目標以及其中一部分正在進行中的國家行為，但同樣應該重點關注的是哪些事情中國並沒有做，或至少尚未採取行動：

? 中國不尋求全面變更全球秩序。中國成立與世界銀行和亞洲開發銀行相抗衡的亞洲基礎設施投資銀行（亞投行）引發了許多以此論點為前提的論述。那為什麼亞投行要向歐洲主要經濟體開放，招聘有世界銀行工作背景的美國人和歐洲人擔任許多重要管理職位，並急切地強調達到最高國際標準的決心？為何中國在亞投行規章中沒有給予自己有效的貸款決策否決權？

? 中國在過去三十年未派遣過軍隊介入他國衝突。

? 儘管中國對台灣新政府可能會訴諸強硬手段，但在中短期內，中國武力統一台灣的可能性很小。

? 中國在東海和南海未攻擊過任何其他聲索國佔領的島嶼。

? 中國堅稱無意挑戰美國的全球領導地位，也未組建過聯盟體系來支持其目標達成。

除了關注中國已採取或未進行的可能令人不安的行動，也應該同時注意到中國為全球繁榮所作出的貢獻，無論這種貢獻是其

有意為之或只是中國的客觀存在所帶來的：

? 中國已經成為中亞諸國的最大貿易和投資夥伴，也是東亞和東南亞諸國的最大貿易夥伴。

? 中國可能會超越加拿大成為美國最大貿易夥伴。

? 中國已在包括美國在內的全球市場成為重要的投資者。

? 中國向亞洲、非洲和拉丁美洲的許多國家提供了可觀的雙邊經濟援助。

? 人民幣即將納入國際貨幣基金組織（IMF）全球儲備貨幣籃子，用以國際收支交易。

美國對華政策選項

中國是美國在制定連貫、有效外交政策過程中的獨特挑戰。它已成為全球經濟和貿易體系不可分割的一部分，是國際組織中經常發揮建設性作用的重要成員。但它在遵守全球規則方面仍存在巨大差距。中國從貧困中以及國際體系邊緣的迅速崛起說明它還有許多工作未完成，而且發展軌跡無法預測。中國未來目標和雄心的不確定性使得關於美國對華政策選項的辯論尤為必要，因為我們所作的抉擇將影響中國如何看待美國、及其其自身面臨的機遇和挑戰。為應對中國挑戰，美國面臨三大政策選項，每個選項在當前的政策語境中都有重量級的擁護者。

1、順應。這一選項的支持者認為，中國影響力崛起是必然的，尤其在西太平洋地區，中國成為這一地區的重心既然是不可避免的結果，那美國應該選擇接受。順應政策的部分支持者認為，中國野心雖大但還是有節制的——主要體現在實現國家統一，包括台灣及南海部分土地及附屬水域；弱化美國聯盟的作用；減少美國在西太平洋地區的軍事基地、巡邏和軍事存在。這個觀點的支持者認為，美國抵抗中國的野心終將徒勞，反而會壯大中國的敵意與野心。他們認為，美國需要在全球外交和內政事務的優先排序方面作出艱難的選擇，因此應放棄在西太平洋地區維持的軍事主導地位。

2、遏制，對抗或不加約束的戰略角逐。這一派認為中國志在主宰西太平洋及其周邊地區，將美國驅逐出該地區，或至少將美軍邊緣化，並削弱或摧毀美國的聯盟，使得該地區其他國家屈從於中國的好惡和利益。他們堅信，美國和中國在地區甚至全球的利益基本無法相容，若要確保所採用戰略的具有連貫性，就必須要認清這一點。這一觀點的支持者通常會（但不一定總是）強調中共的主導地位、對內壓制政策，以及中美價值觀的衝突。他們以中國軍力迅速擴張為例，預測不久後，中國將動用這些實力通過軍事或恐嚇手段來實現其民族主義目標。因此，他們呼籲美國運用政治、軍事、經濟工具阻止中國獲得區域強權的領先地位，並維持美國的區域主導地位。

3、全球性合作，區域性決心。這一陣營的人認為，第一種和第二種觀點都有合理的元素，但是過度強調和單一推進任何一種觀點，既沒必要也不可取。支持第三種觀點的人認為，選擇第一種順應政策等同於美國自願接受，而非迫不得已地在該地區退居二等地位。第二種不加約束的角逐選項，將剝奪美國享有兩國建設性關係的紅利，進而將美國鎖定在一種無益於強化自身安全的破壞性競爭之中。第三種政策選項的支持者相信，美中關係不能、也不應該淪為純粹的敵對，但同時也不應該忽視美中在西太平洋地區現實存在的戰略差異。

順應與不加約束角逐兩種政策選項的問題所在

順應和不加約束的角逐兩種政策的框架主要聚焦在安全議題上。在今天這個互聯互通的世界，那種認為在市場、貿易和投資領域相互高度依存的世界第一大和第二大經濟體可以建立起一種主要為雙方的國家利益服務，經濟關係淪為腳註（不重要）的看法是荒謬的。因此，思考我們同中國關係的一個合理起點就是同等關注經濟關係和安全關係。我們的經濟關係很可能雜音與和諧並存，但是很重要的一點是，美國人和中國人在考慮各自利益時要了解，從根本上講，在這個領域，我們是被捆綁在一起的，因此我們必須讓它有效運作起來。

自從尼克松總統訪華以來，美國做了大量工作來順應中國。我們承認中華人民共和國（PRC）是全中國唯一的合法政府，儘管事實上它不轄制台灣。我們終止了同台灣的共同防禦條約，關閉了在那裡的軍事基地。我們開放了中國對美出口，規模超過任何其他國家。我們還為美國在華投資開了綠燈，拉動了中國經濟增長。美國高校還為幾十萬中國學生提供教育，帶去了中國亟需的科學、技術和專業知的絕大多數世界機構。我們做這些工作並不僅僅是為中國幫忙，而是因為我們認定它們也符合我們的國家利益。

但是，我們需要對順應政策的執行程度設置合理限制。我們不能危害在這一地區同盟國的安全，否則我們必將付出無法接受的地區性和全球性代價。我們同日本和韓國的同盟關係不僅帶來了共同利益，而且也是地區穩定的基礎，這一基礎若被弱化，將在該地區留下一個危險真空。我們不應該接受中國將其經濟上的主導優勢轉變為安全上讓鄰國向其臣服。如果該地區收到的信號是，在美國的鼓勵下，權力重心正在發生轉移，即由一個世界上最開放、民主和多元的國家，向一個政治體系仍具壓迫性、在人權、海洋法、腐敗行為和透明度方面不太遵守全球規範、民族主義野心對多國造成威脅的國家轉移，這將具有破壞性和不穩定性。實際上，絕大多數國家更希望看到的是美國展現實力和持久力，而非看到美國克制和謙遜的跡象。

如果因為中國行為使然，與中國不加約束的戰略角逐也許會成為現實。但是我們不鼓勵這種政策，更不能在沒有了解代價的情況下輕率地選擇它。在一個充斥著混亂、恐怖主義、虛無主義、內戰和無政府主義的世界裡，亞洲相對而言是一座穩定、經濟開放和富有活力的燈塔。通過發動新的冷戰來終結和破壞這種狀態不符合美國的利益，反而會激化地區緊張，無法得到區域強國的支持，同時抑制經濟增長。鑒於美國在全球，尤其是在大中東地區，面臨的一系列挑戰，我們曾經那種一門心思應對蘇聯挑戰的執著絕不能重演。無論如何，中國並沒有建立一個擁有衛星國的帝國，也沒有使用武力去征服或攪亂鄰國，也沒有像前蘇聯那樣顛覆其他國家。它的挑戰更為微妙和低調，我們的應對方式也應該如此。順應和沒有約束的戰略角逐，這兩種極端的選項，都就美國韌性以及中國實力作出了假設，只是這種假設讓人捉摸不透。

順應的論點，很像20世紀70年代出現的美國需要迅速融入一個新興的多極化世界的觀點，似乎在預測一個一成不變、沒有創新、也無法維持軍事、政治、經濟以及文化優勢的美國。正如李光耀所說的，那些賭美國在20世紀會失敗的人最終都慘淡收場。我們也有能力確保，通過國內振興，21世紀的美國「賣空者」也將遭遇同樣的命運。而順應政策的一個核心前提似乎是，中國的崛起是一種必然，美、中經濟實力和國家實力的前行軌跡正在交會。然而，中國經濟近期顯示出的脆弱以及體制改革仍將面臨重大挑戰的事實表明，以中國過去20年從欠發達狀態到中等收入國家的成功過渡這一經驗來對未來做直線式的預測已經不妥。

主張實施不加約束的戰略角逐的論點，對美國的實力和適應能力作出了更為自信的假設。但是它並沒有令人信服地說明，美國怎樣才能將其他國內外棘手要務拋到一邊，優先面對中國帶來的可能挑戰。像那些順應政策的支持者一樣，它的提倡者有時候所假定的中國高達10英尺（無所不能），在正常發展背後一直隱藏著邪惡用心和大陰謀。在我看來，這種觀點錯誤地忽視了這個比喻帶給我們的智慧，即如果我們將中國視為敵人，它肯定會成為一個敵人。安全方面的角逐會導致安全上的兩難境地，同時會毀滅性地扭曲深陷困境之中的人的行為。如果我們謀劃將中國變成敵人，那麼我們面臨的每個問題，包括伊朗、朝鮮、氣候變化和全球恐怖主義，其難以處理的程度都會得到數量級的增長。最後，同一個將成為我們最大貿易夥伴、我們在亞洲以及其他區域夥伴國家的主要貿易夥伴、以及全球經濟支柱的國家對抗，將會給我們自己的經濟以及其他許多國家經濟造成相當大的損失，並將使美國與遭受不利影響的友國之間的關係嚴重緊張。

讓選項三成功的因素

美國國務院決策奧秘——源自亨利·基辛格的觀察——就是供國務卿決策的政策選項備忘錄應該始終包括三個選項：一、核戰爭；二、投降；三、一條明智、中庸的外交解決之道。僅僅因為它是二則玩笑三僅僅因為選項三沒有第一和第二選項清晰明了，並不代表選項三是對深刻思考的輕易逃避。有時候（其實經常是這樣），即使是在選項一和選項二都不太極端的情況下，選項三模板仍然提供了思考這個問題的正確方式。在美國對華政策上，我認為也是如此。

在這種情況下，選項三與選項一和選項二並非完全相悖。美國決策者們將不得不承認，在一定程度上順應中國的崛起是有必要的，而在某種程度上同中國戰略角逐也同樣是有必要的。目標應該是找到一條中庸之道，以保護美國的一系列相互衝突的國家利益。

美中在多個全球議題上開展合作是可能的。兩國近期就應對氣候變化達成的雙邊協議即體現了在一個領域合作的可能性。根據這一協議，世界上最大的兩個溫室氣體排放國承認有責任採取行動。在阻止伊朗核武項目的P5+1談判中，中國同美國合作又是一例。在對外援助領域，中國項目的側重點和美國不同，這給接受援助的發展中國家帶來了潛在的質和量的益處。

自中國1978年正式對外開放以來，美國制定對華政策一直圍繞著將中國帶入主要的國際經濟和安全機構，要求北京接受和遵守這些機構的規則以及相關國際準則。這個策略取得了一些重大成就，中國已成為聯合國、世界貿易組織（WTO）、國際原子能機構、核不擴散機制、世界衛生組織等許多其他國際組織中積極、不可或缺的成員。在這一過程中，中國企業和個人好像從沉睡中蘇醒過來，在推動全球經濟增長方面發揮了重要作用。在安全領域，中國的記錄好壞參半，但是在全球議題層面，它一直都不是破壞者。但是，東亞和東南亞的局勢並不是十分令人欣慰。正如上面提到的，中國在南海、東海的行為以及與台灣和香港的關係令地區緊張不安。雖然北京反對朝鮮核武器項目，並且也不時地支持譴責和限制它的行動，但是北京經常在朝鮮和美國之間以一種在道德上麻木遲鈍和戰略上令人費解的不偏不倚的姿態，縱容朝鮮挑釁和武器試驗。中國軍力提升顯著地改變了中 國和鄰國之間的平衡，引發周邊地區的焦慮。

因此，眼下中國造成的地區挑戰和全球挑戰之間似乎存在不平衡。在東亞地區，中國的政策和野心越來越與美國的利益相衝突，威脅到地區均衡。然而在全球舞台，中國的行動和角色並不太具有破壞性，甚至起到穩定局勢的作用。

美國既要接受建設性的中國在全球發揮更大作用，又要在中國對鄰國有脅迫行為時劃清界線表示反對，應該採取什麼樣的行動才能實現這種平衡呢？雖然單次行動非常重要，但是，著眼未來規劃，僅僅根據某些特定形勢來設計具體的行動步驟似乎不太管用。更加有效的方法是著眼於全局，即採取這些行動的框架。

美國能夠採取的一些最重要的行動同中國沒有直接的關係，但可以說，它們和我們在這一地區的行動相比有更大的影響。美國作為一個運轉良好的民主國家的現實和形象，雖因國內政治的失序而遭重創，但對我們的外交政策有一種增值效應。因為我們願意提供國際領導力、提供必要資源支持嚴肅的外交政策，以及我們向外屆展示，既沒有轉以內政為重，也沒有將外交接觸減少至簡單地打擊恐怖分子。

在全球議題上，一套明智的選項三策略為，由於中國自身利益的不斷演變，美國應該尋找中國可以而且應該在支持全球體系方面發揮更大作用的議題。這樣做並不是指美國採取恫嚇手段迫使一個抗拒的中國接受與其自身利益相悖的美國實踐和標準，而是應該思考在哪些方面中國會願意為了其國家目的而改變行為方式，以建設性的「全球公民」身份行事。1舉例如下：

? 網路安全和網路創新。中國不希望其網路被黑客入侵，應該也不希望看到其網路能力的發展被隔離於全球創新之外。當然，在網路問題上，中國有很多完全不同於美國的理念——強調管控和國家主權——但是兩國在這一領域潛在的重疊需求應該得到探討與研發。

? 保護外國投資者權益。隨著中國迅速成為全球最主要的海外資本來源地之一，中國理應愈發關心投資者權益，而非僅僅確保其能夠吸引外來投資並從中榨取利益。

? 出台「反海外腐敗法」準則。長期以來，中國將其在有關賄賂外國官員方面有寬鬆的標準視為其海外項目的一大競爭優勢。隨著習近平在中國國內高調開展反腐運動，中國合理的做法應該是，重新審查其海外行為，使其與習近平在國內所作努力相符。否則，姑息一種環境之下的腐敗，必將導致更多環境之下對腐敗的寬容。

? 央行間積極協調，特別是在全球市場不穩定時期。應該比現在更多地將中國帶入七國集團（G7）成員央行及財政部間的協調機制中來，因為中國對全球市場的影響，以及全球行情對中國經濟的影響，都已大大超過某些七國集團成員國。

? 漁業條約與漁業保護。中國是世界上最大的捕魚和魚類消費國家，約有1,400萬人靠捕魚為生。中國應為過度捕撈和魚類資源的消耗而擔憂。從歷史角度看，中國各種船隊一直是過度捕撈的一大源頭。他們應該看到，改變捕魚作業的方式的益處，這也應是在南海樹立信心的良好開端。

? 知識產權保護。隨著中國專利數量的增多，隨著走向全球的中國企業的增多，中國對保護知識產權的興趣應該和西方創新者趨於一致。

美國在相似議題上影響中國行為方式的做法有重要的歷史先例。例如，從上世紀80年代開始，在美國的壓力下，中國開始改變在大規模殺傷性武器擴散領域的行為，從一個世界上主要問題國家之一，轉變為一個尊重國際準則的國家。最近的類似案例有，經過多年的抗拒後，中國改變了在氣候變化問題上的立場，在雙邊和多邊平台與美國立場保持一致，更加認真地應對這一問題。

美國應該在國際舞台應對中國挑戰、保護我們利益的其他措施包括：

? 運用美國領導權，解決諸如敘利亞、伊朗、阿富汗、利比亞和以巴衝突等區域緊張和不穩定性，同時邀請中國積极參与，努力解決這些問題，且在這個過程中尊重中國利益。

? 支持中國積極開展以市場為主導的經濟改革，為私企和外企營造公平的競爭環境。具體包括談判達成中美雙邊投資協定或協議，以對國企實施商業規範；根據世貿組織規則，給予中國「市場經濟地位」。 （註：在美國總統選舉期間，這有一定的挑戰性，然而一旦政治上可行，就應馬上給予這一地位）

? 積極利用世貿組織爭端解決機制和單邊行動來保護美國企業的技術和知識產權。

? 限制那些針對美國企業從事網路間諜活動而獲利的企業進入美國。

? 歡迎中國在世界銀行和國際貨幣基金組織等國際機構中發揮與其經濟實力相稱的作用。

在亞太地區，選項三戰略的要素包括：

? 明示美國對同盟國承諾的牢不可破；以外交維持盟友國內對同盟體系的支持，尤其是在日本和韓國國內。我們應該毫不含糊地表明，美國全球及區域同盟體系是重大國家利益。無論誰挑戰它，都必將遭到美國的堅定回擊。

? 加強美國的軍事存在，以展示我們維持承諾的能力；與同盟國及安全夥伴擴大雙邊軍事演習和軍事行動的範圍。

? 尋求區域同盟和合作夥伴為美國的軍事存在作出更大的貢獻。

? 就對朝政策展開美、中、韓三邊協調。加大力度說服中國更有效地利用其對朝影響力施壓朝鮮接受無核化，同時向中國作出可靠保證：朝鮮半島統一不會對中國安全利益帶來負面影響。

? 對台政策要基於維持台海和平與穩定、《美中聯合公報》、《與台灣關係法》、我們傳統的「一個中國」政策、支持兩岸對話以及經濟和其他領域交流、以及旨在降低脅迫風險的對台安全援助。向北京清楚表明，無論台灣誰在執政，美國要讓台灣人民能夠生活在沒有脅迫的環境下，這一利益沒有變化；但同時，美國也尊重台灣問題在中國的特殊敏感性，並會在將台灣融入更廣闊的地區安全機制方面保持克制。

? 美國海軍要通過軍事活動、軍事演習在南海展示積極、可見的軍事存在，並挑戰違反國際法與慣例的主權聲索。美國在領土主權問題上保持中立，尋求在外交上引導中國使海洋法法庭對中菲南海爭議作出的任何仲裁決定。鼓勵加速《南海行為準則》協商。

? 人權政策方面，要讓中國為其跨境扣押海外公民、干涉美國信息技術企業及公民的合法活動付出代價。美國在表達美國價值觀的同時也應表明中國政治體制由中國公民、而非美國人來決定。

? 同中國主導建立的亞投行等機構合作，為該地區帶來所需的發展項目。當然，闡述目標比實現成果更容易。找到實現這些目標的方法很大程度上取決於特定環境。但這不是本文的目的所在。更確切地說，本文的目的是描繪出一個全面政策的輪廓，其中既包括我們的決心，尤其在亞太地區，也包含我們對於接受中國崛起的再度重申。兩者相互融合，也互相平衡。上述政策可能缺少「順應」政策或「不加約束角逐」選項那種令人耳目一新的衝擊效力，但這兩種政策的推崇者有責任解釋，一股腦沖向任何一個政策方向如何才能捍衛我們在對華關係中錯綜複雜的美國利益。

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