面對社會問題，政府為何不能面面俱到？

相較於大刀闊斧地改革，政府更喜歡照章辦事、按套路出牌，繼續奉行看似行之有效的政策。

醫療問題、教育問題、環境問題、樓市問題……近年來，中國暴露出來的社會問題越來越多，有時讓人應接不暇。一個個社會熱點問題在網上掀起舌戰，一波未平，另一波又起，公眾視線隨著熱點快速轉移。

相比於公眾對社會問題的關注，政府的注意和回應不僅顯得滯後，有時甚至還帶有選擇性。面對如此之多的社會問題，政府為什麼只選擇注意和回應其中一部分而忽略其他呢？

人腦進行信息處理的能力是有極限的。在一定時間內，注意力只能集中在有限的事情上。政府是由人組成的，因此其注意力也是有限的。相較於大刀闊斧地改革，政府更喜歡照章辦事、按套路出牌，繼續奉行看似行之有效的政策，這就是所謂的 「有限理性」。

但政府的行為絕不僅限於對既有政策的 「小修小補」，政策的大調整也時有發生，這取決於信息反饋。投票、選舉、公眾參與等方式有助於信息反饋，讓政府了解民意。同時，政府的分權程度也影響著信息反饋。分權程度越高，意味著容許利益相關者挑戰既有政策的地方越多，而這些利益相關者的作用就是為政府帶來新的信息。當信息被政府注意到後，該社會問題才更有可能得到重視，相關政策才可能發生較大程度的調整。

「有限理性」 和 「分權程度」 兩個要素構成了一個解釋政府注意力如何分配的經典理論模型——「斷點-均衡」。最近一篇發表在《政策科學》期刊上的文章使用這個理論模型回答了政府如何分配注意力這一問題。在 「斷點-均衡」 模型下，政府的注意力分配本質上是一個信息的篩選和處理過程。一個社會在制度上給普通人提供的信息反饋渠道越多，政府決策就越可能貼近民意而表現出 「均衡」 的狀況，政策制訂出來後傾向穩定或者只會作小幅度的調整。與此相對，「斷點」指的是政府無法有效的獲取民意時的決策狀況。這時候問題已經因為積累到一定程度而徹底爆發，政府必須大刀闊斧地改革才能平息民怨。

由於回應民意必然涉及到政府預算的調整，政府預算的年際變化就成了一個理想的檢驗 「斷點─均衡」 模型的工具。假如政府對民意變化非常敏感，政策的變動情況一定傾向 「均衡」。預算每年變化一定不會很大，相反會是一種 「增量」 的微小調整，表現出近似正態分布的狀態。但顯然這是理想中才會出現的狀態，現實是政府經常疲於奔命地嘗試緊貼民意，使得時大時小的預算調整造就一個個 「斷點」。這些「斷點」使預算的年際變化偏離正態分布，研究者因而必須使用一個叫 L-Kurtosis 的統計技術來處理這樣的非正態情況。L-Kurtosis 的取值在 0 至 1 之間，取值越大表明預算的年際變化幅度越大。當取值為 0.123 時等於正態分布。

通過 L-Kurtosis，研究者發現英國政府的取值為 0.37，美國州政府的均值為 0.402，聯邦政府的則為 0.54。相比而言，中國省級政府的 L-Kurtosis 均值高達 0.87。如此高的取值反映出中國省級政府對民意變化的不敏感。研究者認為這很大程度和普通市民缺乏有效的政府信息反饋渠道有關。

正因為制度化渠道的缺失，普通市民不時需要透過群體性事件這樣的非制度化方式來表達訴求。群體性事件就好比是社會問題的信號燈，數量越多說明社會問題越嚴重。但由於相關數據不可得，研究者以勞資糾紛作為代替變數。這是因為勞資糾紛往往會伴隨引發群體性事件。因此假如一個省的勞資糾紛越多，群體性事件也可能越多，政府就越可能通過大幅調整預算來應對社會問題，相應的 L-Kurtosis 值就應該更小。為了進一步檢驗這個推論，研究者檢驗 2002-2009 年間勞資糾紛數量和省際 L-Kurtosis 值之間的關係，發現兩者果然顯著負相關。

事實上，「斷點─均衡」 模型經已被大量研究證明可以有效解釋發達國家政府的注意力分配。但用作分析中國的情況，還是首次。因此本文的一大經驗貢獻是發現即便政治制度存在差異，中國和發達國家在政府注意力的分配上仍然表現出相似性，不同之處只是相較下中國省級政府注意力變化幅度要大很多。這也說明在對待社會問題的回應和民意變化方面還存在改進空間，政府的治理效率仍有待提升和改善。

參考文獻Chan, K. N., & Zhao, S. (2015). Punctuated equilibrium and the information disadvantage of authoritarianism: Evidence from the Peoples Republic of China. Policy Studies Journal.

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