為什麼會形成容易貪腐的官僚體系？以及有必要嗎？

按：今天的書摘選自詹姆斯·弗農的《遠方的陌生人：英國是如何成為現代國家的》，作者向我們詳細描述了19世紀英國的官僚體制，而現在，你仍能見識到這種體制發揮的作用。

中國選拔文職官員的科舉考試雖然可以追溯到7世紀的隋唐時期，但科舉的目的在於訓練和培養能夠在地方代表國家權力的行政官員，每一位被選拔出來的官員所承擔的是具體的領導職責，擁有的是相對而言較為寬泛的裁決權力。

英國儘管晚至19世紀才形成文官體系，但該體系所代表的是一個「去人格化」的國家，其中每一個個體並不獨當一面，而是這一整個體系成為帝國擴張的必需品。

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層層官僚，對國家來說是好的嗎

文/[美] 詹姆斯·弗農

譯/張祝馨

節選自《遠方的陌生人》

副標題：英國是如何成為現代國家的

標題為編者所加

人類的資本對於塑造政府機器公正和科學的形象，也十分重要。1854年的《諾斯科特—屈威廉報告》創造了術語「文官」（civil service），這份報告巧妙地推動了這種形象的形成。它將17和18世紀的管理層表述為腐敗和低效的群體：官位通常是買來的，或者由大臣或贊助人直接委任，一些職位的委任僅僅是為了迎合「國王的樂趣」，官員們也常常貪污腐敗、中飽私囊。報告認為，相反，唯有在政府官員是匿名於大眾，且（享有豐厚薪水和年金的）終身職位是通過公開競爭得到時，文職系統的中立性和高效率才可能實現。事實上，《諾斯科特—屈威廉報告》更像是改革和合理化程序的終結，而非起始。作為東印度公司管理層的「產物」，屈威廉雖然是經由舊有的蔭庇網路而被招募的，但他在黑利伯瑞和威廉堡的學校接受了培訓，還必須通過選拔考試，這些考試將東印度公司的職員分類成不同的級別和職位。他還是托馬斯·巴賓頓·麥考利的連襟，後者在19世紀30年代曾進一步推動了文官系統在印度的改革。的確，在《諾斯科特—屈威廉報告》出版前兩年，印度的文官系統是對外開放的，想進入的人必須通過一個競爭激烈的考試，這個考試只在倫敦舉行，如此幾乎將所有印度人排除在外！直到19世紀80年代，白廳的新文官事務委員會才開始執行新的專業標準劃分各部門崗位的職責，根據工作的複雜程度設定薪資標準，區分以下兩種工種：由精英群體構成的、負責指揮工作更為常規機械的文員的管理層通才，以及具有專業知識的專才。及至19世紀晚期，印度和英國的文官系統都成功將自身形象打造成「公正的服務事業」，將官僚程序變為一種職業方式。

英國國會開幕典禮

儘管據說維多利亞女王害怕《諾斯科特—屈威廉報告》所預測的管理層改革會創造一種獨立的、匿名的新型官僚，但事實上它催生的是一種新的統治階級。這個階級將他們自己塑造成紳士，促使人們對管理者的個人性格及社會背景產生非常具體的認識和理解。稍高級別的文員被認為是能做精細分析和嚴謹判斷的通才，人們認為，他們公正的思想風格及獨立的人格來自他們早年在私立學校和牛劍（Oxbridge）接受的自由藝術教育和紳士教養。1914年，這個精英群體有450人，78%是牛劍的畢業生，其中60%都是念古典學的。由於19世紀70年代前，牛津和劍橋都不錄取非英國國教徒或女學生，文員幾乎清一色都是男性和英國國教徒。這些富有才幹的紳士被認為是這個國家秘密的捍衛者，尤其是當他們被賦予豐厚的薪水和年金時。毋庸置疑，直到20世紀晚期，當這個階級的專業素質最終不再與某個特殊的社會階層緊密相連時，文職系統才最終徹底「開放」。即便到1969年，在國家的管理層有1089名文職官員，也僅有5%是女性，64%都是牛劍畢業生，96%在私立學校或拔尖的文法學校受過教育。

20世紀初的英國文職官員

在這個紳士化管理層的精英階級之下，是所謂的專才，即具備特殊技術知識的人，國家的擴張事業都要依賴他們。這些人不是私立學校或牛劍這些「人格工廠」的產品，他們擁有某個科學或技術領域的專業知識，他們是工程師、勘測員、統計學家、保險精算師、獸醫、藥劑師、醫生、氣息學家等。儘管他們不是在19世紀30年代才出現的，但他們的數量在接下去的幾十年里如滾雪球一般增長，其中許多人都加入了不斷壯大的監督員隊伍。作為政府的移動眼線，監督員分布於全國各地，他們控制管理礦場、工廠、監獄、濟貧院和學校的情況，以及大部分人口中的「滋擾行為」（nuisances，後被稱為「衛生狀況」）。這包括管理出租屋，對屠宰場、高速公路以及每門每戶的檢查，調控食物、空氣和水的質量。儘管監督員公正的權威源於他們的專業知識，但他們與那些不露面的官僚仍相距甚遠。理論上，監督員是一個技工，其任務就是全副武裝，帶齊裝備和由中央決定的科學標準，去記錄和測量。不過，由於他們的工作要求與公眾持續互動，因此辨人識物、處世之道這類交際的藝術變得不可或缺。1895年，天空島僅有一人負責該區域的所有督察，監督員必須走上近3000英里（合約4828千米）才能完成他的任務。在這樣的偏遠地區，要將官僚程序與個人關係的藝術分隔開來，簡直難上加難。

最後，在被精心構建的文職系統的等級制度中的最下層，是低級文員，他們的任務是所謂的機械性工作：抄寫和起草文件。這些工作對於政府各部門之間的信息流而言非常重要。及至1871年，有2000名這樣的工人拿著每小時10 便士的統一報酬；到1875年，一批新的「男孩」文員加入了他們，這些男孩一般到20歲就會離職。不斷增加的通信速度和數量要求一支真正的抄寫員隊伍，他們不需要具備什麼知識或受過什麼訓練，只需要一雙健全、迅速的手。由於這個群體沒有更高階級所有的豐厚薪資、職業結構和社會聲望，人們通常認為他們也沒有紳士應有的謹慎，無法在日益強勢的媒體面前為國家信息保密。1911年，改良後的文職系統的核心特質就是「光榮保密」文化，《官方機密法》為其做了補充，該法案的出台是為了確保所有政府文職官員，哪怕低級文員，也不敢向外泄露政府信息。

1780年戈登暴亂

如果說這個新的政府機器並非完全不具人格，那麼它也不是單純的抽象概念。政府機器在以下形式中被具象化：公路、鐵道、輪船和飛機、電纜，以及使國家不斷擴張並彰顯其權力所及範圍的無線電台。儘管這個通信基礎設施使更遠距離的數據傳送不斷加速，因而方便了政府業務，但它始終是軍事任務的產物，保證了國家的武裝勢力一目了然。正如大英帝國內部的公路網是在與蘇格蘭和愛爾蘭合併後才建立的，軍隊也是同樣，他們的紮營位置都目標性地設在主幹道旁，並輪流圍繞國土行軍，常常被派去平息、鎮壓暴亂。1780年戈登暴亂期間，1.2萬名士兵進入倫敦駐守。1811年和1812年，相同數量的士兵也曾被派出，為了「平息」在萊切斯特和約克之間發生的盧德運動。很快，軍隊的調遣開始通過火車進行，最著名的例子是1848年，8000名士兵被派往倫敦執行對憲章運動的鎮壓。鑒於19世紀20年代和30年代新設立的警方力量剛剛起步，且規模不足，軍隊通過公路和鐵道的流動是十分必要的。倫敦城市警察的勢力逐漸穩定，能直接響應內政部的指令，但除此以外，許多城鎮對警力的發展仍然是出奇地慢。1848年，英格蘭和威爾士13%的自治市鎮依舊缺乏警力，和五年前41.5%的偏遠郡縣狀況一樣。即便是配備警力的地方，警官也是寥寥無幾，如果不做嚴重警告並請求軍隊的援助，他們並沒有能力控制嚴重的暴亂。1841年，倫敦900個居民中僅有一個警察，在曼徹斯特和伯明翰，居民與警察的數量比則為600∶1左右。但這與利茲（1000∶1）、沃爾索耳（2200∶1）和麥克萊斯菲爾德（3200∶1）比起來，已經是好得多了。儘管在19世紀後半葉，英國的警力已經有了大幅提升，在許多城鎮它仍舊只是一個象徵性的存在及至1881年，英格蘭和威爾士共2600萬人口中僅有3.2萬名警察，平均每名警察要負責812個居民。哪怕到了20世紀早期，遇到1911年的交通大罷工或1926年的總罷工，還是必須得調遣部隊壓制暴動。如果民族國家的武力有一張人臉，那一定是一張陌生人的臉。

《遠方的陌生人》

副標題：英國是如何成為現代國家的

[美] 詹姆斯·弗農 著

張祝馨 譯

三輝圖書/商務印書館

ISBN : 978-7-100-13438-5

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短短的200年中究竟發生了什麼，使得無「關係」就寸步難行的熟人社會逆轉為陌生人的天堂？《遠方的陌生人》以英國的現代化轉型為例，對19世紀前後的大量社會細節進行對比和分析，從選舉制度、金融體系、人口普查、社交傳媒等多個方面，詳細描繪了一幅英國由傳統向現代過渡的社會圖景。詹姆斯?弗農不僅揭示了，現代化轉型本質上是傳統性與現代性不斷衝突、適應與融合的結果，也為今人習以為常的現代生活的來源做了最生動的解說。