北京市集體土地騰退法律探析

集體土地拆遷因為缺乏國家統一的法律規制而存在著嚴重的違法違規行為，亂象叢生。近年來，一種名為「騰退」的集體土地拆遷新模式在北京各區內拓展開來，其中尤其以朝陽區、海淀區、丰台區最為嚴重。本文針對「騰退」拆遷模式進行法律上的分析，希望能撥開迷霧探尋到「騰退」拆遷模式的法律本質。

一、「騰退」拆遷定義及由來

所謂「騰退」一般指的是在集體土地所在村或鄉的主導下，由被騰退人（村民）與村委會簽訂騰退安置補償協議之後，村委會將被騰退人擁有的房屋和土地進行收回的行為，其最早出現在《北京市綠化隔離地區土地置換管理辦法》（京政辦發【2001】97號）中。

該管理辦法時至今日已經失效，並且該管理辦法僅適用於「城區中心大團與10個城市邊緣集團之間的環狀地帶，以綠化建設為主，綠化配套及新村建設為輔的地區，以及朝陽區、海淀區、丰台區、石景山區、昌平區、大興區、中關村地區及其周邊設計綠化環境建設的地區」，是在當時北京地區大力開展城市綠化建設的大環境下出台的地方性規範文件。但「騰退」模式以其速度快、程序簡單、成本低的優勢迅速在北京各城區的集體土地開發中適用開來，逐漸演變而取代了《北京市集體土地拆遷管理辦法》（北京市人民政府令第124號）規定的集體土地拆遷的法定程序。

從本質上來說，「騰退」拆遷的模式與傳統的集體土地、房屋徵收拆遷並無二致，其根本目的在於一級土地開發進而土地儲備，以備做進一步商業開發之用。

二、「騰退」拆遷的三種形式

「騰退」拆遷形式因為沒有嚴格的法律規範及流程，在各區縣實踐的過程中「騰退」的方式、程序及目的也各不相同，大致分為以下三類：

第一類 由開發商主導，以「綠化隔離」為名進行土地開發。這類形式主要出現在《北京市綠化隔離地區土地置換管理辦法》頒布不久的時期，在實施土地收儲的過程中以綠化隔離帶的建設名義進行，拆遷完成之後的項目立項、規劃等卻是進行商品房建設，以合法形式掩蓋非法目的的意圖非常明顯。這種模式最具代表性的就是香山綠化隔離項目以及泰國正大集團在朝陽區東風鄉興建的100萬平方米的大型綠化隔離項目。[1]

第二類 開發商與由村委會主導直接實施「騰退」聯動，前期拆遷時以宅基地、房屋騰退為名義實施，待開發土地變成凈地後再報相關部門進行土地徵收審批。此類形式一般會有村民代表大會通過騰退以及騰退補償辦法的文件，來保證形式上的合法性。典型案例有：丰台區長辛店鎮辛庄村一期項目[2]

第三類 鎮政府、區政府利用「騰退」進行土地收儲。這類形式主要是鎮政府、區政府為了完成「城中村」建設或「新農村」建設而有規劃的進行土地收儲，不一定需要開發商參與，直接由政府主導，村委會協助進行騰退。此類形式一般會有鎮政府統一作出的騰退實施細則以及補償辦法來保證形式上的合法性。典型案例有：朝陽區豆各庄鄉土地儲備建設用地範圍內住宅騰退項目[3]、朝陽區崔各庄鄉大望京村城鄉一體化建設住宅騰退項目。[4]

三、「騰退」模式合法性分析

1、擴大解釋「綠化隔離」進行拆遷違法

上文提到，「騰退」模式最早出現在《北京市綠化隔離地區土地置換管理辦法》（京政辦發【2001】97號）中，但實際上在北京市人民政府印發的《關於加快本市綠化隔離地區建設的意見》的通知（京政發【2000】12號）文件中就已經為「騰退」模式開了法律上的口子，該意見第二十四條「妥善解決農民新村建設的拆遷補償問題。農民合作建房，是農民自己出資改善居住條件的一種建房形式，不同於國家建設征地和市區的危舊房改造，其拆遷補償政策不適用於《北京市城市房屋拆遷管理辦法》。各鄉（鎮）、村可根據自己的情況和農民的意願，自主決定拆遷補償辦法。」，另外在《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》（北京市人民政府令第124號）中進一步確認了「綠化隔離地區」建設不適用該法規定的集體土地房屋拆遷程序。一些鄉鎮政府、村委會、開發商正是看到了北京市政府「綠化隔離地區」建設方式的特殊處理，為了獲取經濟利益、完成政績目標而將一些非「綠化隔離」項目裝到「綠化隔離」這個框里來，擴大解釋「綠化隔離」項目來進行騰退拆遷，已經嚴重違法。

2、 村民會議決定宅基地及房屋騰退違法

騰退實施者在進行集體土地上宅基地及房屋騰退時，往往會依據《中華人民共和國村民組織法》第二十四條，以村民自治宅基地使用以及征地補償費用方案為由，由村委會發起村民代表大會通過《騰退宅基地及房屋決定》及相關補償協議、並委託村委會統一實施騰退來保證土地徵收及房屋拆遷行為的合法性。

但值得注意的是，村民會議並不能決定宅基地及房屋騰退事項，村委會也無權實施騰退。首先，《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十七條規定「村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸、不得有侵犯村民人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。」，上述討論的村民會議決定不論是根據國家的《土地管理法》還是根據北京市政府頒布的《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》所規定的集體土地徵收程序都是相抵觸，是違法的，村民會議並不能決定宅基地及房屋的騰退事項；其次，根據《土地管理法》第四十四條規定「建設佔用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續，涉及農用地轉建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批准。」《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》第七條規定「用地單位取得房屋拆遷許可證後，方可實施拆遷。」可見，村委會無權對集體土地上的宅基地、房屋進行徵收、拆遷，其主導實施騰退行已經嚴重違法。

四、遭遇騰退如何維權

1、依據《中華人民共和國村委會組織法》要求村民委員會公布騰退方案、補償及分配方案等村委信息。

村民在遇到騰退拆遷時可以依據《中華人民共和國村委會組織法》第三十條的規定，要求村民委員會公開騰退方案、補償及分配方案等村委信息以及有關騰退決議的相關村民會議、村民代表會議召開情況、會議紀要、實施人以及其他相關材料，搜集騰退行為違法的相關信息舉報來阻止騰退進行、對騰退實施人提起複議或訴訟、或者私下爭取更多的補償。

2、直接向北京市國土資源和房屋管理局或其相應區縣分局進行舉報，要求其責令停止拆遷行為並處罰款。

鑒於北京市政府已經頒布了《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》，在遭遇非法騰退拆遷時，可依據該辦法第二十五條直接向北京市國土資源和房屋管理局或其相應區縣分局進行舉報，要求其責令停止拆遷行為並處罰款。

[1] 北京開發商鍾情「綠化隔離」項目http://house.enorth.com.cn/system/2002/11/25/000460357.shtml

[2] 長辛店鎮辛庄村一期項目搬遷騰退工作進展順利http://ft.bjgtj.gov.cn/art/2013/2/8/art_839_36776.html

[3] 朝陽區豆各庄鄉土地儲備建設用地範圍內住宅騰退工作已全部完成http://cy.bjgtj.gov.cn/art/2010/8/6/art_1521_29050.html

[4] 發揮職能作用服務城鄉一體化建設——北京市朝陽區崔各庄鄉司法所服務大望京村拆遷騰退紀實https://wenku.baidu.com/view/9d57e0b21a37f111f1855b42.html