稅費改革歷史回顧

本期內容主要針對中國歷史上的稅費改革，做一個簡單的歷史回顧。目的不在於講歷史，而在於通過稅費改革來反映的中國自古以來就存在的中央和地方權力分配的矛盾。

我們從「黃宗羲定律」入手。

一、什麼是「黃宗羲定律」？

黃宗羲針對中國歷史上歷朝的稅制改革，提出了自己對於這一系列改革的認識：他在 《明夷待訪錄·田制三》 中列舉了從唐初租庸調之法到晚唐楊炎的兩稅法， 以及明朝一條鞭法前後的並稅式改革的 「積累莫返之害」， 提出了並稅式改革（把朝廷到基層的明暗雜稅並為一條，農名可以拒絕繳納所列稅目之外的雜派），但是這樣的並稅制改革反而導致稅上加稅， 即歷史上各種名目的稅賦經並稅式改革得以整編簡化， 但隨後這些名目繁多的稅種又重新出現， 以致賦稅持續攀升。

所以看似並稅制改革明晰了徵稅的條目，其目的是想減輕苛捐雜稅，減輕人民負擔，但實際上並沒有達到預期的效果。

學者秦暉把這一現象稱作「黃宗羲定律」：如今並而為一， 諸名目盡失， 恰好為後人新立名目創造了條件。時間稍移， 人們 「忘了」 今天的「正稅」 已包含了以前的雜派， 一旦 「雜用」 不足， 便會重出加派。（秦暉， 2002： 6）

二、從歷史角度看「黃宗羲定律」

接下來，我們通過明清兩朝的稅制改革來具體看一下「黃宗羲定律」是如何體現的。

1、明朝的「一條鞭法」。

明朝沒有地方財政， 所有稅收歸中央政府征取和調度。地方完成稅收之後， 一部分起運至京或指定地點， 而另一部分則存留在當地， 按照中央指定的項目、 對象和意圖加以使用。「地方正項存留錢糧中， 幾乎不包含地方政府的行政事業費」， 因此地方政府費用只能取自於各種名目的徭役和派辦（何朝暉， 2006）， 雜稅派生因此蔓延。

一條鞭法的並稅式改革旨在將各種賦稅編製在一起， 簡化名目種類， 以利賦稅徵收之便。

一條鞭法通過並稅、 白銀兌換大大增強了中央政府的攫取能力， 加重了向上集權的趨向， 同時限制了地方政府的應變能力。

2、清朝的「火耗歸公」

什麼是火耗？火耗又叫做耗羨，作為正稅外的附加稅以供地方官吏之用， 在唐朝即已出現。及至明清， 火耗收入成為地方官吏維繫生存的基本來源。火耗即是地方政府的行政費用和地方官員俸祿的一個重要組成部分。這些火耗並不僅為基層官員所貪得， 而是在整個官僚體制中流動和再分配。康熙、雍正、乾隆三位皇帝對待火耗的態度不盡相同：

1）康熙的「視而不見」

康熙六十一年（1722 年）， 陝西督撫因虧空無法填補， 奏請以舊有火耗之名加征少許， 專為填虧空之用。康熙皇帝諭旨：「火耗一項， 特以州縣官用度不敷， 故於正項之外， 量加些微， 原是私事……今陝西參出虧空甚多， 不得已而為此舉， 彼雖密奏， 朕若批發， 竟視為奏准之事，加派之名， 朕豈受乎？」（孟森， 2010： 202）不難看出，康熙皇帝的表態一方面是因為不願承擔加稅惡名， 但也體現了其以 「默許」 的態度對待火耗收入的存在。值得注意的是， 這些做法 「原是私事」， 只能以非正式方式隱蔽行事。

康熙對於火耗的態度真的非常有意思，他不傻，知道地方官員都有「火耗」這一項非正式收入，但卻裝作不知道。為什麼？中國太大了，靠中央財政給地方撥款根本考慮不到地方的特殊情況，無法精確數額。那你說地方官員要錢怎麼辦？只能通過火耗。康熙知道，沒了火耗，地方實際很難運作。

2）雍正的「火耗歸公改革」

雍正皇帝銳意改革， 試圖將火耗收入合理化、 正式化， 成為地方財政的一個正式部分， 用以養廉銀、 公務費用等， 從而增強地方政府的自主性和靈活性。雍正堅持將這部分稅收保留在地方政府， 以不影響其靈活性； 為此特意將耗羨與錢糧正項相區別， 強調將火耗所得資金作為地方政府的額外資金來靈活使用。

也就是說，雍正用制度承認了「火耗」，但又不將火耗和正式財政混同，二者並行不悖。這樣的改革， 大大增強了地方政府的有效治理能力， 在隨後年間政府不良行為大幅度減少。

3）乾隆「火耗歸公」的夭折

在乾隆朝代， 隨著皇帝改弦易轍， 對火耗資金的自上而下控制越來越細密。 戶部直接干預耗羨收支， 在管理上把耗羨視為正項。 雍正和乾隆對待火耗，都是將其正式制度化，只不過雍正更傾向於將火耗視作地方官員自己衡量的事情，而乾隆則向中央收權，對地方的火耗控制更加嚴密。

總的說來，從地方性資源的非正式運作（康熙朝代）， 到資源明朗化、 正式化但地方化（雍正朝代）， 再到經正式渠道向上聚斂（乾隆朝代）這一逐段連接的過程， 火耗歸公改革使得地方性資源逐漸明朗化、 正式化、集中化， 為自上而下的資源聚斂提供了便利條件， 重蹈了並稅式改革夭折的覆轍。

三、並稅制改革反映了什麼？

首先， 並稅式改革將不同地區的不同做法視為一體， 將名目繁多的稅種歸併簡化。這一改革舉措的出發點良好， 旨在簡化稅種和過程， 降低苛捐雜稅、 約束地方官吏行為， 於官於民均有裨益， 也的確在短時間內簡化了稅收過程和賦稅壓力。

第二， 並稅式改革意味著， 不同類別的稅種經合併後明確正式化， 分門別類， 標明用途。 但這同時也意味著， 地方政府應對特殊情況的靈活性也大大被束縛。

第三， 並稅式改革通過簡化合併稅種如白銀化， 使得原來隱蔽的、 非正式的資源變得明朗化、 正式化， 有利於自上而下的攫取和調動。

所以看似稅費改革反映的是中央財政和地方財政的分配問題，其實從根本上來講，是中央和地方分權和集權的問題。

並稅式改革在很大程度上是調節中央與地方關係的一種機制， 特別是自上而下強化中央集權的努力。

並稅式改革的核心是， 通過正式與非正式關係間的調節來解決緩和帝國治理的困難。並稅式改革趨於正式制度化， 強化自上而下的權力； 但這一做法壓縮了地方政府通過非正式行為獲取資源的空間， 弱化了其有效治理能力， 誘使其通過巧立名目重新復活各類雜稅， 於是 「雜稅叢生—並稅式改革—雜稅叢生」 的現象周而復始地出現。我們從火耗歸公的經歷可以一目了然： 火耗歸公的初衷是加強地方政府的靈活性， 但其實際意義卻是在經過了正式化、 明晰化後使得自上而下的攫取能力大大增強， 最終剝奪地方靈活性。由此可見， 並稅式改革的歷史過程透露著帝國治理邏輯。

而國家的治理邏輯包括：中央和地方政府的委託-代理問題（也就是中央管什麼、地方管什麼）、正式與非正式制度之間的關係、名與實的問題。

這三點我們在下一期會詳細介紹，敬請期待~

參考文獻：周雪光 《從 「黃宗羲定律」 到帝國的邏輯：中國國家治理邏輯的歷史線索》， 《開放時代》2014

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