美國總統的「領導班子」：任人唯賢還是任人唯親？

這學期的一堂比較政治課上，亞當·普沃斯基（Adam Przeworski）教授向我們拋出過這樣一個問題：「你們知道，在聯邦層面，美國政府里有多少職位是由人民直接選出來的嗎？」

在座的一幫政治學博士生面面相覷，沒有人知道答案。老爺子微微一笑：「你們知道那個著名的政治預測網站吧？FiveThirtyEight，538，那是選舉人票的總數。減去哥倫比亞特區的3張，535，就是眾議員和參議員的人數。再加上總統和副總統，537人，這就是最終答案。」

537，對於文職僱員人數將近三百萬的美國聯邦政府來說，這實在是一個小數目。那麼，餘下的職位歸屬是如何決定的呢？

跟中國一樣，大部分底層美國公務員都必須通過考試選拔，競爭上崗。跟中國有所不同的是，新當選的美國總統會在第一時間內，把政府的高級官員——包括但不限於各部部長、副部長、中層領導、行政辦公室成員以及各委員會顧問——全都替換成自己的人。在奧巴馬就職的前六個月里，就有超過1000名新聯邦僱員獲得了任命，真可謂是「一朝天子一朝臣」了。

忠誠 VS 能力

那麼，新任總統在遴選下屬的時候，是基於什麼樣的標準呢？能力當然是一個方面，但跟新總統的私人關係也在其中起著重要作用。比如這次大選中，新澤西州長克里斯蒂「從龍有功」，坊間也普遍認為他會在新政府中擔任要職。事實上，聯邦政府中的一些崗位，歷來是由尸位素餐的「關係戶」們佔據，以至於被美國人民譏諷為「火雞農場（Turkey Farms）」。

這種奇特的人事任免制度，源頭可以追溯到美國建國之初的政治現實。當時的聯邦政府規模很小，比如華盛頓的第一屆內閣，成員只有四人。因而美國的「建國之父」們認為，只有賦予總統自由任命聯邦僱員的權力，才能保證行政分支的有效運轉，並跟國會的力量互相制衡。然而在其後的幾十年間，政府規模不斷增長，總統的人事權也隨之膨脹。到第七任總統安德魯傑克遜上台之後，海關職員和郵遞員這樣的職位都被用作政治交易的籌碼，形成了臭名昭著的「分肥體系（Spoils System）」。

1880年，新當選的總統加菲爾德因為沒能滿足其支持者的求官意願，慘遭暗殺。美國朝野上下深受震動，最終國會通過了《彭德爾頓公務改革法案》，改用「考績制（Merit System）」進行公務員錄取（關於此段歷史，詳見福山新著《政治秩序和政治衰敗》下卷，和林垚在選·美髮表的文章《向左走，向右走的兩個政黨》http://dajia.qq.com/original/category/ly20160327.html）。不過，最高級公務員的任免權，還是保留在了總統手中。

對於今天的美國總統來說，在決定自己的「領導班子成員」時面臨的基本問題，就是忠誠和能力之間的權衡取捨：忠心的人辦事不一定靠譜，而能力太強的人往往又不好控制。作為總統及其團隊，要如何匹配候選人和政府崗位，才可以既不得罪人，又能維持政府的工作效率呢？在2014年發表於《美國政治學期刊》（AJPS）上的一篇論文中，來自喬治亞大學和范德堡大學的三位研究者，詳細考察了奧巴馬總統在人事任命上採用的策略。

不同部門有不同偏好

根據聯邦政府的公開資料，研究者們收集了所有在奧巴馬就職的前六個月內被任命的聯邦僱員的個人信息。他們認為，之前有過相關領域或政府其他部門的工作經驗，或者擁有博士學位的僱員，是「有能力」的；而之前在總統競選活動中出過力，或者近期未在政府部門任過職的人，則是「靠關係」的。接下來，他們計算了聯邦政府的各個部門中，「有能力」的，和「靠關係」的僱員所佔的比重。

哪些部門的「關係戶」比例最高呢？三位研究者的分析顯示，那些專業技能要求比較低的、對於總統的日程來說優先順序不高的、僱員對結果影響不大的、跟總統在意識形態上比較接近的部門，更有可能成為「火雞農場」的重災區。具體來說，美國貿易代表處、貿易和開發署以及住房及城市發展部等機構不幸中槍。反之，核能管理委員會、經濟諮詢委員會和NASA這種需要專業人才負責，重要性較高的機構中則被安排了更多「有能力」的僱員。對布希政府的分析得到了相似的結論，說明這種現象並非民主黨政府所獨有。

不同情境有不同策略

當然，總統的策略不會是一成不變的。在今年發表於《美國政治學期刊》的論文中，來自匹茲堡大學和加州大學伯克利分校的兩位學者就指出，隨著總統在位的時間增加，他管理官僚機構的能力會不斷上升，因而會更加傾向於任命能力較強而忠誠度較低的僱員；但是在國會和總統之間出現矛盾的時候，忠誠又會變得十分重要。基於從吉米·卡特到小布希執政期間1372名擔任過部門領導職務的聯邦僱員的個人簡歷，他們證實了上述說法。

任人唯賢還是任人唯親，這並不僅僅是東方政治中才會出現的兩難抉擇。美國總統在搭建自己「領導班子」的時候，也不得不尋求在這兩者之間維持微妙的平衡。當然，上述結論都是在歷史經驗的基礎上做出的。如今這位史無前例的新總統，是否能在人事任命上也帶來史無前例的變革，我們還要拭目以待。

參考文獻：

Fukuyama, F. (2014). Political order and political decay: From the industrial revolution to the globalization of democracy. Macmillan.

Hollibaugh, G. E., Horton, G., & Lewis, D. E. (2014). Presidents and patronage. American Journal of Political Science, 58(4), 1024-1042.

Krause, G. A., & O"Connell, A. J. (2015). Experiential learning and presidential management of the US federal bureaucracy: Logic and evidence from agency leadership appointments. American Journal of Political Science.
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