國家能力越強，勞工組織越弱？

勞工組織的發育啊，當然要靠勞動者的自我奮鬥，但是也要考慮到國家能力的歷史行程。

作者：政見觀察員 趙蒙暘

伊莎貝爾是一個玻利維亞小販，在當地最大的服裝城賣山寨名牌。她擁有行業工會發放的執照，警察每天都經過她的攤位，但無權對她作出任何直接的處罰。

在國境線對面的巴西聖保羅，玩具小販瑪麗安娜就沒那麼好運了。與受工會保護的伊莎貝爾不同，每天三分之一的時間，她必須不斷躲避警察的日常騷擾和突擊檢查。瑪麗安娜不屬於任何行業組織，她也認為工會和集體行動都是徒勞無益的。

同樣都是下層勞動者，伊莎貝爾與瑪麗安娜為何面臨著截然不同的生活處境？為什麼一些地方的勞動者可以有效組織起來，其他地方的勞動者卻一團散沙？

德州奧斯汀分校的博士生 Calla Hummel 希望通過自己的博士論文研究回答這個問題。從 2012 年起，Calla 在玻利維亞和聖保羅陸續呆了 14 個月之久，開展訪談、發放問卷，甚至還自己當了一段時間的街頭小販，售賣電子產品。

Calla 的研究揭示， 國家能力的強弱，是決定勞工自我組織是否發達的重要因素：國家能力越強，勞工組織程度越低。同時，在個體層面，經濟狀況好、受教育程度高的勞動者，越有可能活躍在公民組織中。

玻利維亞：弱國家，強社會

玻利維亞是典型的弱國家，經濟極端貧困、社會嚴重分化。糟糕的經濟影響了公務員待遇：警察的薪水很低，新入職員工的收入只勉強高於最低工資；警察們甚至被要求自己購買槍支。之前經濟更差的時候，他們連制服都要自掏腰包。因此，玻利維亞各級政府在沒有能力直接推動政策實施的情況下，不得不鼓勵勞工自我組織成工會，以此減少管理成本。

越是缺錢的地方，越是依賴於公民社會解決問題。玻利維亞首都拉巴斯 (La Paz) 和接壤的奧爾托 (El Alto) 都擁有異常發達的工會組織，但是相較之下，前者財政上更寬裕、政府能力更強，所以更少依靠公民組織來管理社會。

在奧爾托，幾乎人人都是工會組織的成員，而在拉巴斯，工會成員只佔全部勞工的七成多。政府能力j較弱的奧爾托，擁有全國最大的底層勞工組織。這些組織不僅幫助國家推行政策，甚至會自掏腰包用於修路等基礎設施建設。

然而，在工會組織內外，財富與階層的分野依然存在。

拉巴斯的街頭商販來自許多不同的社會階層：他們有的勉強可以溫飽，有的卻過著中產生活、甚至坐擁幾套房子。大部分商販只上過幾年學，但也有少數人擁有法學學位。

Calla 對六個街區 200 多位商販的隨機問卷調查顯示，商販組織中擔任領導角色的，一般都是經濟條件比較好的男性。工會領導擁有車和房的幾率，是普通商販的兩倍。 有大學學位的人，加入工會的概率是其他人的三倍。

巴西：強國家，弱社會

比起槍都買不起的窮兄弟玻利維亞，巴西是典型的強國家，光每年供養警察部門追繳非法貨品的經費就高達數千萬美元。面對如此強大的國家機器，公民組織的發展狀況就不容樂觀了。聖保羅十萬名街頭商販中，僅有 1-2%的人加入了工會。更有甚者，這些工會簡直鬆散得不成樣子：基本沒有內部規範、成員經常缺席活動、會議也不定期召開。

然而，儘管聖保羅的街頭商販工會形同虛設，但工會組織內部的階層差異依然明顯——這一點倒是和玻利維亞沒有什麼區別。有限的幾個工會領導，無一不擁有良好的教育背景。

歷史地看，聖保羅當地的經濟波動，也通過改變城市管理方的強制能力，而進一步影響到了公民社會的組織程度。上世紀 90 年代初，面對下滑的經濟和高犯罪率，聖保羅政府增發了街頭商販的執照，希望藉此鼓勵原子化的勞動者找到基層組織，從而緩解社會矛盾。然而 2000 年後，隨著經濟好轉，政府管控滲透社會的能力再度加強，於是開始大量取締已經發放的執照，並僱傭專職警察驅趕沒有執照的商販。

目前，儘管巴西經濟已經大不如初，但聖保羅當地政府依然有能力對商販的自組織嚴加管控。Calla 本人透露，當她和其他無照商販在當地最大的街市賣東西時，平均每小時需要躲避警察巡邏七次，也就是每 8.5 分鐘一次。去年夏天，她多次目睹軍警掏出槍追趕小販，而自己平日接觸的商販朋友們，不少人身上都留下了警察毆打的傷疤。

一位在聖保羅工作的玻利維亞商販對 Calla 坦言：「在拉巴斯，任何組織都可以上街堵塞高速公路…政府給了社會組織太多空間。但是這裡呢？任何運動都組織不起來。」

上述研究發現，只是基於玻利維亞和巴西的個案比較。那麼在更大範圍內，國家能力和勞工組織發展程度之間的關係還成立嗎？為了回答這一問題，Calla 分析了 17 個拉美國家從 2006 到 2014 年的數據。

礙於數據限制，作者用人均 GDP 來衡量國家能力的強弱。數據分析結果顯示，人均 GDP 每提升一個單位，勞動人口的公民參與度平均下降有 64%之多。同時， 在國家能力較為薄弱的鄉村，勞動者參與公民組織的幾率也顯著高於城市。

定量回歸還發現，受教育程度越高的勞動者，參與公民組織的幾率越高；而有車一族，也更有可能在公民組織中活躍。這些結論，都和田野調查的發現一致。

為了彌補傳統數據分析方法的不足，研究者還使用了機器學習技術，分析結果依然不變：國家能力越強，勞工組織活躍度越低；受教育程度越高的勞動者，越有可能活躍在勞工組織中。

在國家與個人之間的公民社會

不過，我們也要注意到，這一研究的焦點完全局限在工會組織，無法囊括公民社會的多樣性。工會與行業協會並不代表公民社會的所有有生力量，也不是所有的非政府組織都會嚴格貫徹國家的政策。獨立性更大的公民自組織，並不是國家觸角的延伸。

但總的來看，Calla 的研究，為我們理解國家能力與公民社會之間的關係提供了新的角度。政治學家們普遍認為，較強的國家能力和發達的公民社會，這兩者既有利於民主轉型的和平過渡，也有利於轉型前後的國家建設。然而，政治學者爭論不休的是，國家能力和公民社會之間究竟如何互動？是協同並近還是此消彼長？強國家是否有可能推動強社會，還是註定帶來弱社會？

Calla 所講的故事，既向我們展示了國家能力和公民社會之間是如何具體互動的，也說明了個體勞動者所掌握的資源如何影響公民組織的建設。 一方面，強國家確實在很多情況下會造成弱社會，而弱國家則可以通過扶植、培育、依賴公民社會，獲得穩定的稅收、信息和高質量的人力資源，從而提高自己的國家能力。

另一方面，公民組織的發展離不開公民個體——特別是勞工階級的公民個體——的積极參与。面對同樣的國家機器，不同階級的參與度依然存在天壤之別。那些個體資源豐富的勞工，更善於利用國家政策，來投身公民社會。

Calla 的研究，也豐富了城市邊緣群體社會運動的圖景。之前的城市底層運動研究一般都局限於個案的深描，比如印度非正式勞工的公民權運動，墨西哥街頭平民的抗爭策略，阿根廷失業者的集體行動。對不同國別勞動者群體的控制比較研究，讓我們看到了構建平民抗爭連貫論述的可能性。

參考文獻

Agarwala, R. (2013). Informal labor, Formal politics, and dignified discontent in India. Cambridge: Cambridge University Press.

Cross, J. (1998). Informal politics: Street vendors and the state in Mexico City. Stanford, CA: Stanford University Press.

Hummel, C. (2016). Disobedient markets: Street vendors, enforcement, and state intervention in Collective Action.

Hummel, C. (2016). Why the working poor organize: A machine learning analysis of civil society, education, and state capacity.

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