張千帆：高招地區不平等的可能後果

題圖：高考在即，武漢市不少高考生的家長前往孔子廟求福。攝於2014年

編者按：

近日，教育部門一紙關於《2016年部分地區跨省生源計劃調控方案》的公告，招致調出高招指標數量最大的江蘇和湖北兩省考生家長的強烈反對，他們大規模聚集在當地教育主管機關門前表達訴求，引起輿論的廣泛關注和公眾對教育公平話題的大討論。

對大學招生制度進行深入考察的北大憲法學教授張千帆認為，大學招生歧視的客觀事實是抹殺不了的，由於建立在憲法上不能成立的地域歧視基礎上，招生指標配額制和自主命題等地方保護主義措施所帶來的教育改革必然只是不可持續的沙堡。

在2011年發表的一篇論文中，張千帆指出，「高考還是應該採取全國統一命題」，但要縮小乃至消除全國教育資源和發展水平的巨大差距，最終必須從基礎教育入手，取消城鄉二元制度，保障人民的遷徙自由，並通過中央財政為各地義務教育保證一個基本底線。然而，大學招生和考試製度改革仍然是不可缺少的第一步。

撰文 | 張千帆（北大憲法學教授、中國憲法學會副會長）

責編 | 葉子

●　●　●

引言

孔子曰：「有教無類。」 2500多年前，孔子收留和教導的學生不僅來自全國各地，而且似乎也沒有因地域而對學生有所區別對待。事實上，孔子當年辦的是「私學」。時隔2500多年之後，在一個憲法明確規定權利平等的單一制國家，我們的「公學」卻每年都在堂而皇之地歧視著上千萬的各地考生。和「有教無類」的偉大理念相比，今天的高等教育「有教」但也「有類」：除了民族、性別、年齡、財富等因素自然或人為造成的不平等之外，戶籍成了決定教育機會的一大「類」。受教育機會取決於考生自己所不能控制的戶籍而不是他們在考場上的表現，有些考生家庭甚至為了獲得更優越的受教育機會不惜千里迢迢「高考移民」，這些看似怪誕的現象其實是現行高考制度十分自然的結果。

面對昭然若揭的高等教育歧視，各大高校的學者卻似乎普遍對本校的地域歧視聽之任之、不聞不問，有的甚至通過混淆視聽等方式為現行招生制度辯護。一個常見的主張是大學招生不能實現平等，否則如何照顧邊遠貧困地區的考生？但這種主張，不分青紅皂白地將地方保護主義和糾偏行動這兩類性質完全不同的措施混為一談。

大學招生歧視的客觀事實是抹殺不了的。看看我們各大名校的生源分布，目前的招生制度究竟是照顧貧困地區還是本地考生，一目了然。北大、清華、復旦、浙大和南京大學等國內著名高校都對本地學生降低標準錄取，以至這些全國性高校錄取本地考生的比例遠高於其他地區。例如2004年，北大在北京地區的文理科分數線是全國最低的；2007年，北大在各省每萬名考生中錄取人數最多的省份依次是北京、天津、上海等大城市；復旦大學錄取本市學生的比例則高達52%；其他高校也存在類似情況。

在學者失語的情況下，我們尤其有必要呼籲招生考試平等。 1982年憲法第33條規定「公民在法律面前一律平等」，第46條又規定了「受教育的權利」。將這兩個條款聯繫起來，不難推演出高等教育機會平等的憲法權利。《高等教育法》第9條也明確規定：「公民依法享有接受高等教育的權利。」事實上，法律上的平等不僅限於法律適用上的平等，也不限於立法上的實體平等，而是意味著所有公權力行為必須符合平等原則，其中當然也包括教育部、各省教育廳以及全國各地的所有公立學校影響考生高等教育機會的政策或措施，更不用說對考生命運影響直接而巨大的大學招生和考試製度。因此，招生考試平等化的主張只是憲法平等原則和受教育權的直接拓展。

當然，受教育權並不限於高等教育平等機會。某種意義上，高等教育是整個教育過程的末端，因而強調高等教育平等似有舍本求末之嫌，更為根本的措施是實現各地尤其是城鄉基礎教育的平等，以此推動高等教育平等。

筆者認為，高等教育平等不僅是一項憲法要求，而且需要有效的憲法制度保障才能實現。在很大程度上，招生考試改革是經濟改革的延續。作為計劃體制的一部分，中國高等教育原先採取了「統分統招」的高度計劃模式；自從改革開放恢復高考之後，高考改革也和中央放權的市場改革類似，大學招生和考試權力逐漸從中央下放到地方。但是，招生考試權力的下放加劇了地方保護主義，不僅使外地考生失去了接受高等教育的平等機會，而且使各地高校處於難以擺脫的地方保護的「囚徒困境」。要超越高等教育歧視的「囚徒困境」、保護各地考生的平等權利，只有通過規定全國統一的錄取標準。中央應充分履行其應盡的憲法義務，採取切實有效的措施，通過統一命題和錄取標準禁止高校實施地方歧視，為各地考生保證平等的受教育機會。

一、大學招生指標的合憲性質疑

當然，並非任何差別對待都構成憲法所禁止的歧視，因而首先需要論證的問題是，造成錄取標準地區差異的大學招生制度是否違反憲法平等原則？值得注意的是，大學招生有許多環節，任何環節都可能涉及平等問題。由於篇幅有限，本文將焦點集中在問題最嚴重的錄取標準。

無論是國家、各省還是高校掌握的具體招生大權，都可能違反平等原則，招生主體的性質並不決定招生行為。目前，招生體制問題最嚴重的不是不同主體在具體執法過程中不平等，而是法律規則本身的不平等，而大學錄取的地區配額制是從計劃經濟時代繼承而來的一以貫之的做法。因此，要從源頭上根除招生制度的不平等，最終必須從直接針對各地考生的錄取標準入手。

由於長期實行地區配額制度，各大高校都按照各省錄取指標劃定錄取分數線，但是同一所高校在各省的錄取分數線相差很大，對不同地區情況（考分）類似的考生給予不同待遇，尤其本地考生的錄取標準明顯低於外地考生，從而構成嚴重的地方保護主義。當然，平等不是絕對的，也允許例外，但是對平等原則的偏離必須具備正當目的，而且所主張的目的和所採取的手段之間必須具備合理聯繫。以下主要探討大學招生地方保護的可能理由及其正當性，以及按人口比例分配指標和糾偏行動等措施的合憲性。

1.大學招生是否存在地方保護主義？

首先，一種頗為流行的論點是否認大學招生存在地方保護主義，這種主張有幾個不同版本。其一是考生素質論。但是問題在於，「素質」究竟是什麼？如何定義與測量？如何證明大城市的考生素質更優越？「素質」並不是天生的，農村或城鎮學生進入大學之後也完全可以提高原先不具備的某些「素質」。在某種意義上，這些學生在教育資源遠落後於大城市的情況下，還能考出至少和大城市考生同樣的成績，恰好說明他們的能力或「素質」並不差。

另一個與此相關的論點是城市讓步論。這種主張看似對大城市有利的錄取制度其實是對貧困省份的最好保護。原因是京、滬和江浙一帶教育資源雄厚，這些地方實行的素質教育是在考分上對相對貧困地區的「讓步」，而配額制只是對這種讓步的補償。但問題是和素質論一樣缺乏令人信服的證據。更何況北京、上海、江蘇、浙江這些地方的教育模式真的比其他地方更強調「素質」嗎？即便如此，如果各省錄取分數線原則上平等，這些地方的應試教育機器全面啟動，這些地方考生的考分就會大幅度提高嗎？這些都是在沒有試驗和調查就不可能回答的問題，而單憑危言聳聽的猜測顯然不足以為地區配額制及其衍生的錄取標準不平等提供正當性。

事實很可能恰好相反：正是高等教育資源集中的北京、上海等省市的地域歧視導致山東、河南、兩湖等考生大省的錄取名額相對過少，而當地也沒有足夠的高等教育資源像京、滬等大城市那樣實行充分的自我保護，大量當地考生不得不申請外省高校，從而面臨這些高校歧視性的錄取標準，進而加劇本省考生之間的競爭。在不公平的競爭環境下，這些地方不得不採取「應試教育」，或至少是加劇了「應試教育」的程度。退一步說，即便地域歧視確實通過減輕大城市考生的競爭壓力而促進了他們的「素質教育」，這種教育模式又有什麼正當性與合法性呢？

最後，近年來全面推廣實施的「自主命題」政策掩蓋了各地錄取標準的實際不平等；既然各省試卷都不一樣，不同地區的高考成績自然有所不同，全國失去了統一的衡量標準，各高校錄取標準平等與否似乎成了一個無所謂的問題。

2002年之後，越來越多的省市相繼實行「自主命題」，因而高考成績失去了統一衡量標準。然而，高考的各省為政並不能掩蓋地域不平等繼續存在的事實。事實上，大學錄取的地區配額制並沒有改變，各地配額仍基本照舊。表1顯示了北京大學2001- 2007年在某些省份的招生總量，清楚表明北京和其他地區的招生指標完全與以往一脈相承，2002年以後各年的指標基本上延續了2001年及往年的分配比例。且據初步調查，其他重點大學在這一點上和北大十分類似。

這說明「自主命題」除了消除統一的衡量標準之外，完全沒有改變錄取標準的地區配額性質，只是這種不平等失去了嚴格的可比性而已。其實單憑「高考移民」近年來愈演愈烈的事實就足以證明，各地錄取標準不平等狀況完全沒有改善。由此可見，不論高考成績是否具有可比性，大學招生指標仍然以地區配額製為軸心，高等教育領域的地方保護主義仍然是一個不可否認的事實。

2.高等教育地域歧視的可能理由

既然大學招生標準的地區不平等在事實上存在，那麼要和憲法平等原則相協調，不平等的錄取標準必須至少符合兩個條件：一是具備正當目的，二是符合比例原則，也就是對於實現正當目的而言構成必要與適當之手段。所謂「適當」，在此是指不平等政策必須能有效實現正當目的；所謂「必要」，在此是指不平等政策必須是所有可能選擇的手段中歧視程度最小的。面對社會非議，有關部門也為現行招生考試體制提出了種種理由，但是這些理由，並不符合憲法平等原則所要求的上述條件。

首先，筆者課題組在訪問有關大學招生辦過程中，發現大多數負責招生的工作人員並不了解現行招生制度的目的，回答一般只是「沒有理由的理由」，譬如「這是學校的歷史傳統」、「往年招生歷來如此」等等。如果不涉及重大憲法問題，傳統當然可以作為歷史理性的代表而指導實踐，從而節省摸索的成本；然而，一旦傳統涉嫌和基本憲法原則相抵觸，那麼顯然不能再以傳統為由盲目抵制必要的改革，否則就等於在縱容違憲。在1957年之前，由於各地考生普遍供不應求，加上當時交流和交通不便，各大高校都招不滿學生，因而實行區域名額分配製度可能具有一定的合理性，至少不至於產生嚴重歧視。但是事過境遷，1957年之後，考生供不應求的情況不復存在，以後連年在數量上供大於求。在這種情況下，招生指標分配製度必然產生各地不同的分數線，從而對某些地方的考生受教育機會產生任意而嚴重的限制；對於同樣的試卷和成績，大學招生制度設置了完全不同的「門檻」，產生了截然不同的待遇。這種完全任意的偏袒顯然不是「傳統」或「習慣」二字就能解釋的，這些「前現代」（或「後現代」）法律話語根本經不起現代憲法標準的檢驗。

當然，各大高校在各地的招生指標或多或少考慮了某些社會認同的因素，但是這些因素很難為現行招生考試製度提供充分理由。據筆者課題組對北大、清華、復旦、人大、蘭州大學、山東大學和北京工業大學七所院校的有限調查發現，這些學校主要考慮了以下四個因素：各省平均教育水平、以往各省的生源質量、從各省人事廳溝通過程中獲悉的各省發展需要以及各省應屆考生人數，其中最重要的因素是各省生源質量。但是問題在於，如何確定各省「生源質量」？往年考試成績能作為判斷今年考試成績的標準嗎？難道高考成績本身不正是「生源質量」的最簡單、最直接甚至最準確的衡量標準嗎？更何況即便各地「生源質量」（考試成績）在全國的排名相對穩定，高校似乎也並非真正以此為主要衡量標準。如果本地生源確實質量高，那就應該體現在高考成績等客觀因素上，而不需要通過地方保護獲得特殊照顧；換言之，錄取標準上的特殊照顧不可能是「適當」的，平等的錄取標準正是公正衡量考生質量的惟一途徑。至於各地教育水平、發展需要和考生人數，則很可能是高校不應該考慮的不相關因素。

其次，筆者在和不同意見交流的過程中，發現社會上普遍將大學招生的地方保護主義和糾偏行動混為一談。這種混淆的一個變種是認為目前的招生地方保護主義為不發達地區保留了部分人才，因為發達地區的地域歧視排斥了某些不發達地區的考生，使他們留在同樣實行地域歧視、照顧「地方子弟」的當地高校。這種邏輯在根本上與市場保護主義完全一致：一旦實行貿易壁壘之後，一些當地的優質產品就不會「流失」到外地了；但是這種論點忽視了一個基本事實，也就是貿易壁壘也將外地的優質產品拒之門外。事實上，無論是北京還是山東的招生地域歧視，都無法避免山東當地的文理科狀元等優秀考生被「挖」到清華、北大；而一旦大學招生標準實行全國統一，確實會有更多的優秀山東考生去外地上學，但是難道不會有更多優秀的外地考生因為沒有地方保護而到山東就學嗎？

最後，大學招生地域歧視的惟一可能正當的辯護，是作為納稅人的地方居民對於維持當地學校作出的貢獻。即便全國重點大學也是一個設置在某地的實體存在，因而免不了和當地發生千絲萬縷的聯繫。地方性高校更是仰賴當地政府的財政支持。在這種情況下，高校從招生計劃中多撥給當地考生幾個名額，似乎是順理成章之事。然而，雖然回報當地居民的貢獻可以說是一種正當目的，而增加當地錄取指標也是一種回報手段，但是這種手段對於目的來說並不是必要的。地方高校完全可以對本地和外地考生維持統一的錄取標準，而在錄取之後給予本地學生減免學費的優惠待遇。事實上，如果當地居民對高校的主要支持體現在納稅方面，那麼學費減免可以說是「投桃報李」式的最適當的回報方式，也體現了對納稅人貢獻的充分承認，因而增加當地指標並不能被認為是回報地方貢獻的必要與適當手段。

在搜尋正當理由未果的情況下，筆者只能發現維持大學招生歧視的主要原因，也就是地方政府的財政支持及其所衍生的可能無形的行政壓力。歸根結底，地方保護主義是大學和其所在省市之間的利益合謀之結果。尤其是1990年代後期以來，中央在加大高等教育投入的同時也要求地方配套投入，因而變相加劇了高校對地方的依賴程度，而高校生源地方化傾向也正是從那個時候不斷加劇。無論是「 985」還是「 211」工程在本質上都是中央和地方的共建項目。有的省份更是在地方共建協議中明確要求增加本地招生。目前，招生指標普遍成為高校爭取地方財政、土地、稅收等政策優惠的交易籌碼，幾乎所有大學都需要地方政府在財政資助和土地審批等事項上給予支持，而地方政府則需要大學儘可能多地錄取當地考生以促進當地教育和就業。

然而，「原因」當然不能自動轉化為「理由」。和回報地方居民一樣，促進地方教育和就業或許是地方政府可以追求的正當目的，但是它們並非對於實現這些目的而言是最適當和必要的手段；地方政府完全可以在維持招生政策平等的前提下，通過地域歧視程度更小的手段來有效實現同樣的目的。一言以蔽之，如果大學招生歧視違犯了憲法平等原則，那麼地方對地方所在大學的各種優惠並不能使之合憲。

3.招生不是選舉——為什麼不應按各地人口分配招生指標

不可忽視的是，各省的高等教育資源和就學機會差異已經擴大到難以容忍的程度。據2005年統計，北京地區有「985」高校8所，「211」高校23所；上海分別有3所和9所；而考生人數最多的山東則分別只有2所和3所。

在考生數量上，北京不到10萬人，上海11萬人，而山東高達67萬人。以「 985」和「 211」高校的數量和當地考生人數之比來衡量，北京地區分別是山東的27倍和58倍，上海則分別是山東的9倍和20倍。如果任由各地高校優惠「地方子弟」，那麼山東考生接受優質高等教育的機會必然遠小於北京和上海等高等教育資源集中的發達地區。如果各地高校都嚴格按照各省人口（或考生人數）比例分配指標，那麼諸如山東這樣人口眾多而高等教育資源有限的高考大省將不再受到歧視。

但是細究起來，即便嚴格按照人口比例的招生方案加以實施，仍不無值得商榷之處。首先也是最明顯的，各省按人口比例招生雖然改善了招生指標的地域不平等，但是從根本上仍然延續了指標配額制，因而也必然繼承了配額制的憲法問題。換言之，只要各地仍有招生指標，那麼各地錄取標準就不可能統一。當然，如果各地考生占當地人口的比例大致相同，而在統一標準衡量下素質和發揮都在整體上大致相同，那麼按人口比例確定招生指標的做法問題不大。問題在於，沒有任何證據表明這種假定在事實上成立，因而各地人口比例仍然是一個任意標準。

應該澄清的是，所謂「地域平等」並不是指各「地區」獲得某種平等待遇，而是指在各地區生活的相關人群應不分地區享受平等待遇，因而地域恰恰不應該作為相關的考慮因素。在實行「一人一票」的憲政國家，選區必須大致按人口劃分。然而，選舉和招生顯然是性質不同的兩回事：雖然兩者都必須符合憲法平等原則，但是兩種平等具有不同的表現形式。選舉之所以必須實行「一人一票」，是因為議員代表選民，而各地選民在憲法面前是平等的，因而他們在議會當中的代表比例也應該大致相等。但是對於大學招生而言，地域平等的表現形式恰恰不在於各地區按比例分配指標，因為考生並非議員，他們的任務不是去某個全國性大學代表當地的利益，而是按照考試成績體現出來的資質接受適當的高等教育，因而他們所享有的平等權應體現為高校不分地區的統一錄取標準。如果以「類似人群應該獲得類似待遇」的準則理解平等權，那麼選舉中的「類似人群」是全體選民，而大學招生中的「類似人群」則只包括考試成績類似的考生。

4.「糾偏行動」與「高考移民」

和混淆視聽的說法相反，高等教育平等並不要求取消高校針對特殊地區的優惠政策。雖然平等是原則，但原則不是沒有例外。如2003年的「密西根法學院錄取案」所示，考生的族群、特長、家庭收入、居住地區等因素都可以作為特殊考慮因素。美國最高法院明確肯定，校園的種族多元化是一個憲法承認的正當目標，因而只要證明錄取標準的區別對待是實現校園多元化的合理手段，那麼就不構成違憲歧視。當然，在同時判決的「密西根本科錄取案」，最高法院否定了對少數族群直接加分的體制。最高法院判決加分系統並非實現種族多元化目標的適當手段，但是多數意見仍然明確肯定種族考慮可以作為「令人信服」的公共利益。

對於中國來說，校園多元化不僅同樣應被認為是正當目標，而且對於維護國家統一而言具有重要意義。大學保證一定數量或比例的少數民族學生不僅是為校園增添幾個「亮點」，而且也為維護國家統一做出不可替代的貢獻。至於美國法院否定的加分制度，未嘗不可為中國所採取，尤其是在沒有更適合的操作方式的情況下，直接對「代表不足的少數民族」加分不失為實現校園多元化的便捷措施。

當然，民族多元化本身尚不足以構成招生優惠政策的充分和全部理由。少數民族一般聚集在偏遠地區，基礎教育和高等教育都不發達，因而對這些地區的考生實行適當降分錄取的優惠政策可被視為一種「糾偏行動」，主要用來補償這些地區考生因當地基礎教育薄弱而造成的考分落後。然而，邊遠地區、西部地區甚至發達地區的某些貧困角落也都存在同樣的問題，因而也都應被認為有資格獲得「糾偏行動」的補償。

然而，雖然招生糾偏政策可以在憲法上找到依據，但是具體方式仍有待斟酌。尤其值得注意的是，地區優惠錄取政策不僅可能產生個體公正問題，而且也是導致「高考移民」的重要原因。平心而論，地方保護主義並非「高考移民」的惟一原因，北京、上海、天津等大城市顯然也不是引進「高考移民」的惟一甚至主要場所。諸如海南等邊遠地區享受招生優惠政策，成為全國的「移民大省」，而這些地區對於移民們的吸引力顯然並非是其教育資源或機會，而是高校對這些地區考生的優惠錄取政策。「高考移民」喧賓奪主，搶佔了當地考生的名額，反而使自己成為糾偏行動的主要受益者，從而扭曲了高等教育糾偏政策的初衷。

大學招生的糾偏行動之所以「好心辦壞事」，在加劇「高考移民」的同時削弱本地學生的受益面，無非是因為地區標準的過分簡單化。

用憲法平等理論的術語來表達，地區標準同時構成了「過多包含」與「過少包含」，也就是說，這種優惠標準既不能覆蓋所有應該得到照顧的考生，又照顧了一些本來不該受到照顧的考生。如果說糾偏行動的主要目的之一是照顧少數民族，那麼它就應該以少數民族而非地區或戶籍為標準。雖然西藏、新疆、內蒙、寧夏、廣西確實集中了大多數少數民族考生，但是少數民族家庭顯然並非全部集中在自治區，而是分布在全國各地，因而針對少數民族的糾偏政策不能適當照顧那些戶籍在自治區以外的少數民族考生，從而構成「過少包含」；另一方面，民族糾偏政策不能區分自治區內的少數民族考生和漢族考生，致使漢族考生也同樣得到優惠，因而也構成了「過多包含」。如果說糾偏行動的目的是對邊遠地區的考生因相對落後的教育質量而施與一種補償，那麼這種教育質量糾偏政策就和民族糾偏政策一樣，也同時存在「過多包含」與「過少包含」的疏漏。

既然戶籍標準必然造成糾偏政策的上述種種「異化」，無論是少數民族特殊照顧政策還是教育質量糾偏政策都應該儘可能直接以考生的相關因素為標準。當然，家庭的收入水平乃至少數民族身份都是不容易核實的因素，當地基礎教育水平之衡量則可能會摻雜某些主觀因素。因此，在技術條件尚不成熟的情況下，還不可能放棄目前的地區優惠政策。然而，技術不成熟不應該成為制度不公平和不合理的永久借口。國家應該逐步建立起完備的學生和家庭信息系統，為高校衡量考生的確切情況提供可靠信息，並通過公示和嚴格的懲罰制度規範錄取過程。

合肥，監考老師在核對高考生信息。攝於2014年

二、走向更為公平的大學招生制度

本文將焦點放在大學招生標準的地區差異，當然並不意味著招生考試製度就不存在其他方面的問題。

1.高考是否有必要存在？

招生考試平等化的前提是我們繼續承認高考制度的必要性。和基礎教育不同的是，高等教育資源有限，因而必須經過某種篩選機制。在沒有更好選擇的情況下，高考仍然是目前不可替代的篩選機制。盲目追求考分確實誤人子弟，但是沒有考分的體制很可能更加任意和不公。

事實上，無論是「片追」還是「應試教育」，都是高等教育供求關係失衡的結果。

當然，高等教育供求關係並非導致「應試教育」的充分原因。近年來，供求關係有所變化。一方面，考生數量連年增加；在半個世紀以來，報考規模竟增加了160倍。另一方面，從1999年開始，經教育部批准，大學招生規模也大幅度擴張，1999年增幅達20%。該年北京地區報考與錄取比已達到72%，上海則達到66%。 2001年，全國高中畢業生340萬，而普通大學招生268萬，錄取率達到78.8%。然而，由於重點高校數量仍然過少，不少地方將升學率（尤其是重點大學升學率）作為重要「政績」，獨特的傳統考試「情結」，實行獨生子女政策後家長「望子成龍」尤其心切等多種原因，高考「指揮棒」的壓力並沒有減輕。固然，某些客觀原因可以通過採取適當措施而有所緩解，譬如增加就業機會多元化、避免高考成為「千軍萬馬過獨木橋」。但是改善客觀條件未必意味著克服主觀心理因素，高考所產生的一些非理性現象可能是在短期內無法消除的。

事實上，現代文明的最大困惑即在於社會多元化和教育標準的單一化之間的衝突。一方面，我們承認人的才能、素質乃至品性是多方面的，不能通過一種單一標準來衡量。另一方面，在幾乎所有文明社會中，高等教育都發揮著一種軸心作用，它形成社會的統治結構，並相當單一地決定著社會等級。社會等級必然隱含社會不公，但是只要我們不願意回到平均主義、「大鍋飯」的年代，就不得不容忍等級社會和教育競爭的存在。

世界上其他國家也都不例外。美國的高等教育不可謂不發達，但是錄取標準仍然以全國統一的SAT成績為主。當然，美國高校在錄取過程中還考慮考生的族群、特長、高中表現、家庭收入等諸多因素，其中某些有益經驗也在可行的前提下為中國所借鑒。但是不論如何多元化，統一考試仍然是不可缺少的一道程序。因此，我們只能在堅持統一高考的前提下探討高考「多元化」的路徑。

2.如何實現高考「多元化」

保證「考試公平」首先要做到「公平考試」。如何讓高考真正體現考生「素質」？一種頗為常見的幾乎不假思索的答案是高考「多元化」。但是高考究竟如何「多元化」？這是一個必須認真對待的問題。如果貿然實行高考多元化，很可能產生的問題比解決的更多。例如2001年7月，台灣地區取消聯考，並於次年2月啟用「大學多元入學方案」。雖然隨著入學方案的改善和入學機會的不斷增加，台灣考大學的壓力大大減輕，但是由於方法不當，「多元入學」變成了「多錢入學」、「多元壓力」，反而增加了學生負擔。

事實上，近年來所採取的一些「多元化」措施的合理性及必要性已經受到質疑。由於各省考試科目和基礎教育教材不統一，似乎和全國統一的高考銜接不上，因而教育部逐步將考試權從中央下放到地方，由此帶來了各省「自主命題」和各校「自主招生」等「多元化」措施。然而，這些措施的效果究竟如何？「3+X」是否促進了各地教育體制的多元化？「自主命題」是否意味著「素質教育」而非「應試教育」？是否確實減輕了學生負擔？只佔錄取名額5%的「自主招生」是否可能帶來整體改觀？全面推進又能否保證招生過程的客觀、公平、規範？雖然目前自主招生考試名額只佔各校錄取人數的5%左右，但是面試考生要求各校組織一批專家隊伍，對考生進行逐一面試，無論對學校和考生都加大了成本；自主招生的「亮點」即在於面試，而面試問題的客觀性和相關性正受到社會質疑。

和「自主招生」相比，「自主命題」的副作用更大：一旦全國高考成為各省高考，國家就失去了衡量人才的統一標準，招生地方保護主義似乎也可以「高枕無憂」了。各省命題固然使各省高考試題乃至科目都有所不同，但是內容其實大同小異，因而很難說發揮了什麼「多元化」功能。當然，「自主命題」有助於探討不同的考試科目、內容和命題方式，但是這一功能未必通過各省單獨命題才能實現。我們至少可以改革先前的全國統一命題制度，讓各省對統一試卷的命題享有更多的參與權和決定權。譬如建立一個專門的命題委員會，各省選派一位教育專家參加命題，從而保證高考命題反映地方教育特色。當然，統一高考的整合作用也應該受到一定的限制，各地教學仍然應該保留一定的地方特色，而這些特色沒有必要全部反映在高考中。而各地教學內容仍可保留相當成分的地方特色，從而實現教育「多元化」目標。

高考多元化改革並非沒有國內樣板可循。事實上，改革樣板近在咫尺：目前各大高校的碩士與博士研究生考試是名副其實的各校「自主命題」，但是由於錄取線在原則上對各地考生統一，因而研究生錄取並不存在本科招生中的地方保護主義現象。不僅如此，研究生錄取還適當運用了糾偏政策：全國分為A、B、C三類地區，其中A類地區有北京、上海、天津、江蘇、浙江、福建、山東、河南、湖北、湖南、廣東11省；C類省份就是上述10個受糾偏行動照顧的少數民族或邊遠地區；而A類地區考生的複試分數線一般比C類地區高15分。研究生考試模式證明，即便極端「多元化」的考試和招生制度仍然完全可以符合憲法平等原則。當然，多元化不是沒有代價的，各校自主命題給考生帶來了限制和不便。但是，只要每個學校的考卷、評分和錄取標準在原則上是全國統一的，那麼它就嚴格符合平等原則。從行政成本的角度考慮，高考還是應該採取全國統一命題，但是錄取方式可以借鑒研究生考試，在保證符合平等的基礎上實現成本效益和多元化的最佳結合。

總的來說，近年來對大學招生方式和試題內容的「多元化」改革似乎是得不償失。雖然高考制度有必要多元化，但是多元化試驗必須在憲法和法律設定的框架內進行，尤其是公立學校必須符合憲法第33條規定的「公民在法律面前一律平等」原則以及第46條保障的受教育權。

全國性大學的財政來源是國家，因而具有完全的義務遵循憲法的平等原則。事實上，所有非民辦學校也屬於國家，因而也都有遵守平等的憲法義務。憲法底線要求一個高校必須在原則上以同一個標準平等對待全國各地的考生。各地或各校「自主」或許有助於高考「多元化」，或節省行政成本，但是既然高考成績仍然是衡量考生的主要標準，我們就不能將高考目前存在的缺陷作為錄取標準不公的借口，更不能以「多元化」為名加劇招生不平等。

三、中央應該做什麼？

在高等教育歧視積重難返的情況下，只是強求各地高校遵守憲法平等原則是無效的，因為任何地方或高校都處於一種「囚徒困境」之中。由於地方保護主義已成定勢，各地高校都優先錄取本地考生，個別高校的平等化改革不僅將得罪當地政府和居民，而且對於改革整個地方保護主義格局也於事無補；事實上，即便所有其他高校對本地和外地考生都一視同仁，每個高校也將因為地方壓力而採取地方保護主義措施，因而不論其他高校怎麼做，地方保護主義都是招生博弈中的「納什平衡」。

目前，中國各大高校之所以在利益上成為地方政府的附庸，完全是因為中央缺乏統一的硬性規則，要求各地高校在原則上對各地考生適用平等錄取標準。既然在缺乏統一規則的條件下，目前各地高校和地方政府成為一對不可自拔的利益共同體，那麼當務之急是教育部收回高考命題權，實行全國統一命題和統一考試，並明確要求各大高校在原則上平等對待各地考生。只有中央主動干預，才能幫助各地高校跳出招生地方保護主義設定的「囚徒困境」。

在某種意義上，大學招生考試製度檢驗著中國的中央和地方關係。中央不需要管招生、管分配，也不需要干預錄取過程的細節。那麼中央究竟應該管什麼？在高等教育領域，它首先應該擔當起守護憲法平等原則的角色，禁止高校在錄取過程中進行地域或其他形式的歧視。為了實現這個目的，中央還應該保證考試標準的全國統一。這未必意味著教育部必須親自出題，但是中央至少應該在全國統一命題過程中發揮領導或協調作用，從而使各地高校可以依據一套合理可靠的統一標準衡量不同地區的考生。這是中央不能推卸的憲法責任。

在問題雲集的當今中國，似乎只有震撼人心的悲劇或戲劇才能引起足夠的社會興趣。然而，不公平的招生制度產生的後果並不亞於一次慢性的集體謀殺。改革開放三十年之後，高等教育已是計劃經濟時代的「最後一個堡壘」，只不過和某些宏觀調控職能類似，權力下放使之從中央計劃轉變為地方計劃。高等教育的地方化雖然也一時促進了教育模式多元化，但是這種有限的進步是建立在地域歧視基礎上的。既然這個基礎在憲法上是不能成立的，招生指標配額制和自主命題等地方保護主義措施所帶來的教育改革必然只是不可持續的沙堡。如果在這個錯誤的方向上越走越遠，那麼各地高校將越發陷入不可自拔的「囚徒困境」之中，高等教育的地方保護主義逐步升級，城鄉教育資源差距進一步拉大，地方意識不斷強化，最終從文化上為國家分裂埋下禍根。

當然，要扭轉這種趨勢，僅依靠高等教育改革是不夠的。歸根結底，要縮小乃至消除全國教育資源和發展水平的巨大差距，最終必須從基礎教育入手，取消城鄉二元制度，保障人民的遷徙自由，並通過中央財政為各地義務教育保證一個基本底線。然而，大學招生和考試製度改革仍然是不可缺少的第一步。

以上內容僅代表作者個人觀點，《知識分子》作為獨立和中立的平台，本著兼容並包原則刊發各方討論教育公平的重要話題。

原文首刊於《中外法學》2011年第2期，標題為「中國大學招生指標制度的合憲性分析」，《知識分子》獲作者授權刊載。刊發時省略引注並有刪減，更多精彩之處，請查閱原文。

未經授權，謝絕轉載

更多漲姿勢科學類文章，歡迎關注 知識分子 - 知乎專欄 。

推薦閱讀：