資本與政治：關於中國政商關係最透徹的分析

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導語：所謂改革史，就是政府在找尋與探求自己權力邊界的歷史。

一部當代中國公司史、甚至整部當代中國改革史，無論微觀層面還是宏觀層面，在很大程度上，就是政商關係史。政府與企業、權力與資本的關係，既是改革的基礎，又是改革的對象，還是改革的結果。　　

甚至可以說，所謂改革史，就是政府在找尋與探求自己權力邊界的歷史。　　

政商關係所涉及的對象，其中的「政」，既有中央政府，又有地方政府。　　

中央政府與地方政府，在與「商」的關係問題上，在涉「商」的利益格局上，並不總是一致的。甚至，在中央與地方之間，也如同「政」與「商」一樣，存在著巨大的博弈——此時的地方政府，更類似「商」的地位，與掌握了更強資源配置能力的中央政府進行博弈。考諸中國歷史，中央與地方的博弈正是考驗「國家治理結構與治理能力」的難題之一。　　

「商」也有多個層面。當代改革35年歷史中，政商關係的最主要層面，一度是政府(包括中央政府與地方政府)與國有企業之間的關係，學界此前研究頗為著力的「政企關係」，基本聚焦於此。普通民眾與媒體，則似乎更為關注政府與民營企業的關係，關注的焦點主要在於：一是「政」對「商」的管制及為此展開的博弈;二是「政」與「商」的非規範性合作，即通常說的錢權交易、官商勾結。　　

容易被忽略的是，圍繞著政府與國有企業展開的政商關係博弈，其過程與結果卻往往也對民營企業有著深遠的影響——比如市場管制的強化或放鬆、比如宏觀調控的落實或者落空(所謂「空調」)，比如產權的私有化改制(那是能直接變身為民營企業的)。　　

政商關係的不同層面與不同組合，都值得深入而細緻的記載與研究。

改革之前

「改開搞」(改革、開放、搞活)之前，中國特色的政商關係相對簡單。　　

建國後，中國集全國之力推進工業化，政府在資源配置方面起到絕對的主導地位。「商」方面，除了「國營企業」之外，就是「集體企業」，政府對所有經濟部門下達指標、提供生產資料，實行統收統支。私營經濟並沒有生存空間。　　

在這期間，在中央與地方關係上，出現過兩次以放權為標誌的改革嘗試。第一次是1958年的「體制下放」，一些中央部屬企業被下放給地方，但次年為了應對「大躍進」造成的經濟困境而被收回。第二次是1970年的再度「下放」，工業、交通等主要「條條」上的2600多家央企及事業單位，連同其財權、物權、計劃管理權、勞動工資權等，下放地方。　　

這兩次低力度的改革，絲毫沒有觸及政商關係的核心，僅僅是將企業的「婆婆」，從中央換成了地方，婆媳關係的核心沒有改變。即便如此，地方及企業的積極性也在一定程度上受到激發，凸顯「放權」對利益的引爆作用。　　

1970年的「下放」之後，地方政府日益成為管理經濟的主體，除了接收部分央企之外，地方性國企以及集體企業也開始加速發展，各省因此也成為小而全的經濟體，產業結構的趨同性日趨嚴重，再度呈現「一抓就死、一放就亂」的中國特色央地關係。　　

無論是歸哪個婆婆管，計劃經濟的「父愛主義」光輝，始終籠罩著彼時的中國企業，雷霆雨露，都是「父愛」，企業不需要也不允許獨立行動、甚至不需要也不允許獨立思考。「市場」則是一個萬惡的名詞，代表著資本主義的腐朽與沒落。看似和諧的政商關係下，其實是脫離、甚至背離了成本收益法則及價值規律的社會財富的巨大浪費。也因此，改革之初對文革的聲討，就有「國民經濟到了崩潰的邊緣」的表述。

當代改革的第一階段，是「放權讓利」，就是為企業——當然是國有企業，因為彼時只有國有企業——鬆綁，擴大企業自主權，落實企業的經濟責任。　　

中共十一屆三中全會的意義，就在於能坦然直面自己的問題。對於中國的經濟管理體制，這次會議坦陳，其缺點在於權力過於集中，政企不分、以黨代政、以政代企的現象突出。　　

對企業「放權讓利」，這一思路與農村家庭聯產承包責任制，實際上是「同一首歌」，可以看作是農村改革經驗在國企的運用。　　

1978年，鄧小平的故鄉四川開始「擴權」試點，首批參加的企業是5家。次年7月，國務院頒發5個文件，對擴大國營工業企業經營管理自主權、實行利潤留成、徵收固定資產稅、實行流動資金全額信貸、提高固定資產折舊率及改善折舊費等，做出規定，企業獲得了利潤留成，在定員定額內有權決定自已的機構設置、任免中下層幹部等，政府對企業的考核也僅僅集中在產量、質量、利潤、合同執行情況等。　　

1980年，試點企業達到6600多家;1984年，國務院頒布《關於進一步擴大國營企業自主權的暫行規定》，擴大了企業生產經營計劃權、產品銷售權、產品價格權、資金使用權和人事勞動權等10項權利，放權讓利的改革從試點轉向全面實行。　　

「放權讓利」，意義不可小覷，這是市場機制第一次開始撕開計劃經濟的大網，尤其是撕開僵化的教條主義的大網。「政」開始變了，「商」也同樣開始變了。

「放權讓利」，因為有著相當的彈性空間，政、商兩邊的經濟預期都難以穩定，因此，1983年開始推行「利改稅」，試圖明確政、商的利益分成。「利改稅」，就是將國有企業的利潤確定一個比例，和稅合併，採取利稅合一的方式，上繳財政，此外的其他利潤則屬於企業。　　

1983年4月，「利改稅」第一階段展開。國有大中型企業不必再向主管部門上交利潤，而是將其所實現利潤的55%，繳納企業所得稅;國有小企業則按超額累進方式繳納。1984年10月，「利改稅」開始第二階段，國有企業向政府繳納所得稅和調節稅，稅後利潤歸企業自主安排。　　

「利改稅」之外，還在投資體制方面推行「撥改貸」改革，將政府對企業的預算撥款改為銀行貸款，變無償使用為有償使用。這項早在1979年就開始試點的改革，到1985年全面推開。

鬆綁讓利　

鬆綁的結果，是企業的活力得到了進一步的釋放，政商關係從「父子」式命令服從關係，轉換到「父子」式談判關係。　　

這一改革階段，中央與地方的博弈力度，似乎超過政府與企業的博弈。為了集中財政收入，中央在1982年提出，以地方總收入的固定比例作為中央財政收入的模式，這成為此後6年的主流。當然，福建和廣東例外，這兩個省份由於國有企業比例較低，且有著得天獨厚的海外資源，地方政府因此在提供稅收優惠、土地供應等方面有相當自主權。在地方政府推動下，閩粵出現大量私企和中外合資企業，而其財政上繳方式並非固定的比例，而是一個固定總額，這當然引起了其他省份的羨慕嫉妒，他們還要再過若干年，才能享受這一特殊的待遇。　　

「放權讓利」改革，出現了不少問題，重點在於兩個「截留」：一是「權力截留」，地方和主管部門截留中央下放給企業的權力;二是「資金截留」，企業通過各種手段截留國家收入、濫用國家資金。　　

解決的突破口，放在了推行國有企業承包經營責任制、租賃制以及股份制。1984年10月，《中共中央關於經濟體制改革的決定》在十二屆三中全會獲得通過，以增強國有大中型企業活力為中心的體制改革，正式推出。　　

相應的配套改革也陸續出台：1985年開始，國有企業實行工效掛鉤制度;1986年開始，國有企業開始實行勞動合同制。　　

1987年3月的《政府工作報告》，將實行多種形式的承包經營責任制，作為調整政企關係的主要形式。當年召開的中共十三大報告指出：「實行所有權與經營權分離，把經營權真正交給企業，理順企業所有者、經營者和生產者的關係，……是建立有計劃商品經濟體制的內在要求。……目前實行的承包、租賃等多種形式的經營責任制，是實行兩權分離的有益探索，應當在實踐中不斷改革和完善。」　　

承包制的原則，是「包死基數、確保上繳、超收多留、欠收自補」，以經營合同的形式，規範政府與企業的責、權、利關係。自晚清開始中國現代化進程以來，一個多世紀中，這是第一次大規模的以契約方式試圖規範政、商之間的權利義務關係。　　

但是，承包制下，政府對企業監管的動力不足，容易導致失職;經營者短期行為嚴重，不利於長遠利益，承包制迅速顯出疲態。1990年,第一期承包制到期以後，雖然政府與大多數國有企業仍維持了承包制的形式，但多數改成「一年一定」的滾動式承包。

1984年，中共十二屆三中全會通過《中共中央關於經濟體制改革的決定》，提出個體經濟「是和社會主義公有制相聯繫的，是社會主義經濟必要的有益的補充」;「堅持多種經濟形式和經營方式的共同發展，是我們長期的方針，是社會主義前進的需要」;「利用外資，吸引外商來我國舉辦合資經營企業、合作經營企業和獨資企業，也是對我國社會主義經濟必要的有益的補充。」　　

這一年，誕生了大量民營公司，其中有不少日後的重量級企業，因此，被普遍稱為中國現代公司元年。　　

不過，這一時期的民營企業不少是以特殊的變通方式出現的。　　

一是鄉鎮企業。1984年中央1號文件提出，在興辦社隊企業的同時，鼓勵農民個人興辦或聯合興辦各類企業。同年3月，在《關於開創社會企業新局面的報告》中，社隊企業被改名為鄉鎮企業，明確鄉鎮企業由社辦、隊辦變為鄉辦、村辦、聯產辦、戶辦，這等於是為私營經濟開了綠燈。不過，大量的私營企業還是小心翼翼地戴上了集體企業的「紅帽子」，這為日後的產權紛爭埋下了禍根。　　

二是外資企業。1983年，國務院召開第一次利用外資工作會議，進一步放寬了吸引外資的政策。　　

這些被統稱為「非公有制經濟」，1987年的中共十三大報告是如此闡述的：「私營經濟一定程度的發展有利於促進生產，活躍市場，擴大就業，更好地滿足人民多方面的生活需求，是公有制經濟必要的和有益的補充。」　　

對私營經濟地位的認可，也寫進了1988年修訂的憲法，並在此後的中共全會上不斷被強調，私營企業開始登堂入室，在國民經濟中發揮重要的作用。　　

政府與私營經濟的政商關係，即便在檯面上，也曾經出現波折。1989~1992年期間，受特殊政治氣候的影響，私營經濟一度出現了政治地位不穩的傾向，直到鄧小平以南巡講話的特殊方式力挽狂瀾。　　

而在檯面下，私營企業與政府、確切地說是與政府中掌握權力的官員們，開始了大規模的「勾兌」。在「經濟人理性」的驅動下，政商關係中錢權交易、官商勾結的負面表現，日趨普遍。

東方風來滿眼春。1992年，鄧小平南巡講話拉動全國改革提速，經濟規模迅速擴大的同時，不同性質企業的構成也在發生巨大的變化。　　

作為主流和主力的國企，改革的目標修訂為建立現代企業制度。　　

同時，實行「抓大放小」，即國家集中力量重點支持少數關係國計民生的國有大企業和企業集團，增強其在國內外兩個市場的競爭力。而對數量眾多的國有中小型企業，特別是國有小型企業，實施放開搞活，允許其以不同改制形式轉變為非國有企業。　　

「轉變政府職能，建立現代企業制度」，已經觸及到了政商關係的核心：政商關係的焦點，不僅僅是利益如何分配，而是如何清晰劃定政府的權力邊界。實踐表明，這一輪涉及深水區的改革進展並不順利：　　

一方面是「慢」，在百戶試點企業中，80%以上選擇了國有獨資公司的形式;大多數試點企業的公司治理結構極不規範;組建全行業性的控股公司使下屬企業的自主權被上收，造成嚴重的行業性壟斷;企業辦社會包袱、富餘人員包袱沒有解除;政府機構改革不徹底，政府仍然用管理國有企業的老辦法管理改制後的企業。　　

另一方面是「亂」，在這個過程中，國有資產流失嚴重。　　

地方層面上的政商關係，也在發生根本性的改變。一方面，隨著地方國有企業和集體企業改革加速，地方政府和地方企業之間的關係進一步淡化;另一方面，私有經濟和外資經濟強勢崛起，客觀上倒逼地方政府心不甘情不願地調整自身定位，從主導經濟的主角回歸到招商引資搭台的配角。中央-地方博弈同樣受到影響，為確保中央財政收入，中央政府加大了直接徵稅的力度，「分稅制」在此時應運而生。

2003年國資委的出現，應該是圍繞國有企業的政商關係發展的標誌之一。　　

國資委的設立，就是為了實現政府公共管理職能與國有資產出資人職能相分離，解決由於出資人缺位而導致的國有企業多頭管理但卻無人負責的問題。此前一年，中共十六大提出：「在堅持國家所有的前提下，充分發揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。」

政商體制的瓶頸　　

競爭性領域的大量原國有企業，通過各種形式，轉為私營企業或混合型的股份制企業。其中，國企管理層收購(MBO)引起輿論的激烈爭辯，一批經濟學家擔心在當前法律缺位條件下所進行的「國有企業民營化」的產權改革，無法避免國有資產流入到私人口袋的命運。這場引人矚目的爭議，反映了政商關係已經走到了涉及根本的瓶頸。　　

至於非公經濟，在2002年的中共十六大報告中，終於獲得了與公有制經濟完全平等的地位：「毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，堅持平等保護物權，形成各種所有制經濟平等競爭、相互促進新格局。」

無論在國有企業的改革，還是私營經濟的發展，本應逐漸被限制權力的「政」，卻表現得更為活躍。尤其在房地產行業，實行了分稅制之後的地方政府，儼然成為最大的地產商，而中央政府則在飄忽不定的「宏觀調控」中搖擺，這些都在客觀上為地方、部門提供了巨大的尋租空間。　　

改革35年，從1984年的「公司元年」開始算，也有30年的歷史，中國的政商關係，卻依然停留在叢林時代，直接表現為反腐敗的形勢極其嚴峻。其實，在腐敗與反腐敗的拉鋸戰背後，是「政治制度化」的缺位在政商關係中的體現，正如亨廷頓所言：「腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一種表徵。」　　

「叢林」最大的特點，就是規則的缺失，這既賦予了「狼群」極大的紅利空間，也同樣造成了極大的風險——沒有任何一頭狼是絕對安全的。樂觀地看，這種不安全感，或許正是推動規則完善的最大壓力與動力。