為什麼只有國有土地可以出讓？

01-24

法律規定只有國有土地可以出讓，而集體土地卻受到限制，其法律背後的利益關係是什麼？為什麼要這麼規定。

我們國家的土地，無論國有地還是集體地，所有權是不能流轉的。所有權變動唯一的常見情形是集體地被徵收為國有地。

國有地從國家到具體企業或者個人手中一共三種途徑，分別是國有土地使用權劃撥、國有土地使用權出讓和國有土地使用權出租。最粗略的說，國有土地使用權劃撥是針對公共事業供地，基本是免費的；國有土地使用權出讓是針對一般建設用地，一次性支付出讓金；國有土地使用權出租大多也是針對一般建設用地，這種情況實踐中遠少於出讓，是土地出讓的補充性制度，各地實踐不太一樣，但租金一般不是一次性繳納的。集體地從集體經濟組織到具體個人或者企業手中一共兩種途徑，分別是土地承包經營權的發包和農用地出租。發包是村民集體組織將土地發包給本村村民或者集體經濟組織以外的主體，承包人將取得農村土地承包經營權；農用地出租沒有具體法律規定，適用合同法項下租賃合同的一般規定。

簡單來說，在所有權不改變的前提下，我們國家國有地和集體地一手轉讓使用權的每一種途徑都有不同的名稱，適用的法律和履行的程序都不一樣，背後的立法思路也並不統一。而從實際效果上看，如果再考慮二手轉讓的各種途徑，那麼我們國家國有地和集體地轉讓還是相當市場化的。

國有土地遵循市場化運作（當然運作的只是土地的使用權，而非所有權），國家靠賣地來賺錢的。集體土地因為涉及到所有者是集體（村、組等村民組織），也就是說不同地方的集體土地所有者是不一樣的，而且並不屬於個人，只有該集體內部成員才擁有對土地的使用權，所以集體土地流轉是受到限制的。

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這個國有土地的問題涉及新中國的憲法史

在1978年版本的憲法（已經失效）里

第六條　國營經濟即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的領導力量。
　　礦藏，水流，國有的森林、荒地和其他海陸資源，都屬於全民所有。
　　國家可以依照法律規定的條件，對土地實行徵購、徵用或者收歸國有。

但對何種土地是私有的，何種土地是國有的，何種土地是集體所有的並沒有明確的表述。

1982年，隨著文化大革命被完全推翻。修改原憲法，使之適應形勢再度成為迫切需求。當年，第五屆全國人大第五次再度重新制定憲法。這部新版的被稱為八二憲法的憲法沿用至今（但有多次修改），其中就確立了中國土地的國有制度：

第十條　城市的土地屬於國家所有。
　　農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有。
　　國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵用。
　　任何組織或者個人不得侵佔、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。
　　一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。

在中國現行的法律中國有土地的產權是無法出讓的，所以問題就變成了為什麼只有國有土地的使用權可以出讓，而集體土地不行。

個人覺得根據現有法律，兩種土地都是有途徑可以轉讓的，但各自的限制不同。

國有土地出讓根據1990年的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》

第九條 土地使用權的出讓，由市、縣人民政府負責，有計劃、有步驟地進行。
第十條 土地使用權出讓的地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地管理部門會同城市規劃和建設管理部門、房產管理部門共同擬定方案，按照國務院規定的批准許可權報經批准後，由土地管理部門實施。
第十一條 土地使用權出讓合同應當按照平等、自願、有償的原則，由市、縣人民政府土地管理部門（以下簡稱出讓方）與土地使用者簽訂。

集體土地根據1999年實行的《中華人民共和國土地管理法》

第六十三條　農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。
第六十四條　在土地利用總體規劃制定前已建的不符合土地利用總體規劃確定的用途的建築物、構築物，不得重建、擴建。
第六十五條　有下列情形之一的，農村集體經濟組織報經原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用權：
　　（一）為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的；
　　（二）不按照批准的用途使用土地的；

　　（三）因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。
　　依照前款第（一）項規定收回農民集體所有的土地的，對土地使用權人應當給予適當補償。

法律背後的利益關係：因為集體土地使用權不能在市場上自由轉讓，讓土地的獲取變得只有通過政府的國有土地這一條途徑，某種程度上保障了政府在土地方面的利益。考慮到我國現行的分稅制，地方政府在招拍掛土地上的收入已經佔有其很大一部分財政收入了。

個人覺得之所以這麼安排很大程度上還是現有政府想對土地的用途和規劃有很強的控制力，某種程度上還是大政府的思維模式。

這問題不太好，應該問為什麼出讓後才是國有土地？