趙燕菁：關於土地財政年內最深刻最清晰的解讀

本文原標題：《土地財政：歷史、邏輯與抉擇》

作者簡介：趙燕菁，1984年畢業於重慶建築工程學院，1984-2004，中國城市規劃設計研究院，城市規劃理論與歷史文化名城保護研究所所長，副總規劃師，教授級高級城市規劃師，2004-2007，廈門規劃局局長（掛職）；2007-2015，廈門規劃局（委）局長（主任）；2015，廈門大學經濟學院/建築學院，教授；2009，英國威爾士加迪夫大學城市與區域規劃博士。

引言

改革就是一系列選擇。但哪個選擇真正改變了歷史，當時並不一定看得清楚。「土地財政」就是如此。從誕生到形成，它並沒有一個完整的設計。甚至「土地財政」這一名詞，也是後來才想出來的。但正是這個來路不清、沒人負責、甚至沒有嚴格定義的「土地財政」，前所未有地改變了中國城市的面貌，甚至成為了全球經濟成功與問題的根源。

中國特色發展道路的核心，就是「土地財政」。這一模式是否可以持續？是否還能改進？還是必須全盤放棄？乃是攸關國家命運的重大抉擇。但由於「土地財政」被「房價」、「腐敗」、「泡沫」等敏感的社會話題所綁架，摒棄「土地財政」，幾乎成為學界和輿論界一邊倒的共識。本應客觀、專業的學術討論，演變成了指責「土地財政」的競賽。

好的「學術」，不在於告訴人們眾所周知的「常識」，而在於能解釋眾所不解的「反常」。「土地財政」之所以抗風而立，批而不倒，就在於有著不為學術界所知的內在邏輯。本文試圖以「信用」為主線，重新評價「土地財政」的功過，思考完全拋棄「土地財政」可能帶來風險，探討改進「土地財政」的可行路徑。

1.正確評價土地財政的功過

1.1信用：城市化的催化劑

城市出現了幾千年，有興有衰，但為何到了近代卻突然出現了不可逆轉的「城市化」？絕大多數研究，都認為城市化是工業化的結果。這一表面化的解釋妨礙了我們對城市化深層原因的認識。

城市的特徵，就是能提供農村所沒有的公共服務。公共服務是城市土地價值的唯一來源。城市不動產的價值，說到底，就是其所處區位公共服務的投影。無論城牆，還是道路，或是引水工程，公共服務都需要大規模的一次性投資（fixed cost）。傳統經濟中，一次性投資的獲得，主要是通過過去剩餘的積累。這就極大地限制了大型公共設施的建設。基礎設施巨大的一次性投資，成為制約城市發展的主要障礙。

突破性的進步，來自於近代信用體系的創新。通過信用制度，未來的收益可以貼現到今天，使得資本的形成方式得以擺脫對過去積累依賴，轉向預期收益。信用制度為大規模長周期的設備和基礎設施投資提供了可能。技術進步和信用制度的結合共同啟動了城市化與工業化，使得後兩者成為伴生的經濟現象。

只有資本才能為資本作抵押。信用制度的關鍵是如何獲得「初始信用」。工業化和城市化的啟動，都必須跨越原始資本的臨界門檻。一旦原始資本（基礎設施）積累完成，就會帶來持續稅收。這些稅收可以再抵押，再投資，自我循環，加速積累。

城市化模式的選擇，說到底，就是資本積累模式的選擇。不同的原始資本積累方式，決定了不同的城市化模式。歷史表明，完全靠內部積累，很難跨越最低的原始資本門檻。強行積累，則會引發大規模社會動亂。因此，早期資本主義的原始資本積累，很大程度上是靠外部掠奪完成的。幾乎每一個發達國家，都可以追溯到其城市化早期階段的「原罪」。

傳統中國社會關係，是典型的差序格局（費孝通1985），民間信用很大程度上局限於熟人社會，因此只能是小規模和短周期的。近代中國被打開國門後，不僅沒有完成原始資本積累，反而成為列強積累原始資本的來源地。1949年後，中國重獲完整的稅收主權，但依靠掠奪實現原始資本積累的外部環境已不復存在。中國不得不轉向計劃經濟模式。（趙燕菁，1999,2000）

所謂「計劃經濟」，本質上仍然是通過自我輸血，強行完成原始資本積累的一種模式。在計劃經濟條件下，經濟分為被農業和工業兩大部類，國家通過工農業產品的剪刀差，不斷將農業的積累轉移到工業部門。依靠這種辦法，中國建立起初步的工業基礎，但卻再也沒有力量完成城市化的積累。超強的積累，窒息了中國經濟，使生產和消費無法實現有效的循環。改革前，中國城市化水平一直徘徊在百分之十幾左右。

1.2土地財政：中國城市化的「最初的信用」

中國城市化模式的大突破，起始於1980年代後期。當時，依靠農業部門為中國的工業化提供積累的模式已難以為繼。深圳、廈門等經濟特區被迫仿效香港，嘗試通過出讓城市土地使用權，為基礎設施建設融資。從此開創了一條以土地為信用基礎，積累城市化原始資本的獨特道路。這就是後來廣受詬病的「土地財政」。

1994年的分稅制改革，極大地壓縮了地方政府的稅收分成比例，但卻將當時規模還很少的土地收益，劃給了地方政府，奠定了地方政府走向「土地財政」的制度基礎。

隨著1998年住房制度改革（「城市股票上市」）和2003年土地招拍掛（賣方決定市場）等一系列制度創新，「土地財政」不斷完善。稅收分成大減的地方政府不僅沒有衰落，反而迅速暴富。急劇膨脹「土地財政」，幫助政府以前所未有的速度積累起原始資本。城市基礎設施不僅逐步還清欠賬，甚至還有部分超前（高鐵、機場、行政中心）。成百上千的城市，排山倒海般崛起。無論城市化的速度還是規模，都超過了改革之初最大膽的想像。從人類歷史的角度觀察，這樣的高速增長，只能用驚嘆來描述。

的確，沒有「土地財政」，今天中國經濟的很多問題不會出現，但同樣，也不會有今天中國的城市化的高速發展。中國城市偉大成就背後的真正秘密，就是創造性地發展出一套將土地作為信用基礎的制度——「土地財政」。可以說，沒有這一偉大的制度創新，中國特色的城市化道路就是一句空話。

為何中國能走這條路？這是因為計劃經濟所建立的城市土地國有化和農村土地集體化，為政府壟斷土地一級市場創造條件。「土地財政」的作用，就利用市場機制，將這筆隱匿的財富，轉化成為啟動中國城市化的巨大資本（朱雲漢，2012）。

「土地財政」並非中國專利。從建國至1862年近百年間，美國聯邦政府依靠也是「土地財政」。同土地私有化的舊大陸不同，殖民者幾乎無償地從原住民手中掠得大片土地。當時聯邦法律規定創始十三州的新拓展地和新加入州的境內土地，都由聯邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和關稅，構成了聯邦收入的最主要部分。土地出售收入占聯邦政府收入最高年份達到48%。

對比中國土地財政，就可以想像當年美國的「土地財政」規模有多大。2012年，中國國稅收入11萬億，如果48%，就相當於5萬億，而2012年「土地財政」總收入只有不到2.7萬億。中國土地財政，就是從90年代初算起，迄今也不過20餘年。而美國從建國伊始，直到1862年《宅地法》（Home stead Act）規定土地免費轉讓給新移民，前後持續近百年。1862年後，聯邦政府的「土地財政」才逐漸被地方政府的財產稅所代替。

1.3土地財政的本質是融資而非收益

土地私有的城市，公共服務的任何改進，都要先以不動產升值的方式轉移給土地所有者。政府需要通過稅收體系，才能夠將這些外溢的收益收回。稅收財政的效率幾乎完全依賴於與納稅人的博弈。制度損耗帶來的利益漏失極高。而在土地公有制的條件下，任何公共服務的改進，都會外溢到國有土地上。政府無需經由曲折的稅收，就可以直接從土地升值中收回公共服務帶來的好處。相對於「徵稅」的方式，通過「出售土地升值」來回收公共服務投入的效率是如此之高，以至於城市政府不僅可以為基礎設施融資，甚至還可以以補貼的方式，為有持續稅收的項目融資。

計劃經濟遺留下來的這一獨特的制度，使土地成為中國地方政府巨大且不斷增值的信用來源。不同於西方國家抵押稅收發行市政債券的做法，中國土地收益的本質，就是通過出售土地未來的增值（70年），為城市公共服務的一次性投資融資。中國城市政府出售土地的本質，就是直接銷售未來的公共服務。如果把城市政府視作一個企業，那麼西方國家城市是通過發行債券融資，中國城市則是通過發行的「股票」融資。

因此，在中國，居民購買城市的不動產，相當於購買城市的「股票」。這就解釋了為什麼中國的住宅有如此高的收益率——因為中國住宅的本質就是資本品，除了居住，還可以分紅——不僅分享現在公共服務帶來的租值，還可以分享未來新增服務帶來的租值！因此，中國的房價和外國的房價是完全不同的兩個概念——前者本身就附帶公共服務，後者則需另外購買公共服務。

在這個意義上，「土地財政」這個詞，存在根本性的誤導——土地收益是融資（股票），而不是財政收入（稅收）。在城市政府的資產負債表上，土地收益屬於「負債」，稅收則屬於「收益」。「土地金融」或許是一個比「土地財政」更接近土地收益本質的描述。

對「土地財政」的認識，有助於解釋困惑經濟學家的一個「反常」——為何中國經濟高速增長，而股票市場卻長期低迷不振。如果你把不同城市的房價視作該「城市公司」股價，就會發現中國股票市場的增長速度和中國經濟的增長速度完全一致，一點也不反常。由於土地市場的融資效率遠大於股票市場，因此，很多產業都會藉助地方政府招商，以類似搭售（Tie-in Sale）的方式變相通過土地市場融資。

土地財政相對稅收財政的效率差異，雖然很難直接觀察，但我們仍然可以通過一些數據間接比較。

近年來，中國M2增長速度持續高速增長，但並未引發經濟學家所預期的超級通貨膨脹。一個重要的原因，就是M2的規模是有實際需求的支撐的。現在有一種流行的做法，就是拿M2和GDP作比較。2012年，M2餘額97.42萬億。2012年GDP約51萬億，M2與GDP的比例達190%。有人認為，M2/GDP數據逐年高企，說明資金效率和金融機構的效率較低。更有人擔心通脹回歸和房價反彈。

但實踐表明M2和GDP並不存在嚴格的對應關係。1996年是個分水嶺。從這一年開始M2開始超過GDP。但此後卻長期保持了低通脹，甚至局部時期還出現通縮。而改革開放後幾次大通脹都出現在此之前。這是因為，合意的貨幣發行規模，取決於貨幣背後的信用而非GDP本身。如果說稅收財政信用與GDP存在正相關關係，土地財政提供的信用與GDP的這種相關性就可能比同樣GDP的稅收財政成倍放大。

「布雷頓森林體系」解體後，曾經以黃金為錨世界大部分貨幣處於漂流狀態。美元通過與大宗商品特別是石油掛鉤，重新找到了「錨」。使得美元可以通過大宗商品漲價，消化貨幣超髮帶來的通脹壓力。歐元試圖以碳交易為基準，為歐元找到「錨」，但迄今仍未成功。日元則基本上以美元為「錨」，它必須不斷大規模囤積美元。貨幣超發，只能依靠美元升值消化。

而「土地財政」卻給了人民幣一個「錨」。土地成為貨幣基準，為中國的貨幣自主提供了基石。2013年，美聯儲宣布要逐步退出「量化寬鬆」，新興市場國家立刻出項資本外流、貨幣貶值、匯率波動。而人民幣的匯率卻屹立不動。這說明人民幣已脫離美元定價，找到自己內生的「錨」。這個「錨」就是不動產：不動產升值，貨幣發行應隨之上升。否則就會出現通縮；貨幣增加，而不動產貶值，則必然出現通脹。也就是說，貨幣超發須藉由不動產升值來吸收，否則，過剩的流動性就會導致通脹。

1998年住房制度改革雖然沒有增加GDP，但卻使「城市股票」得以正式「上市流通」，全社會的信用需求急速擴大。如果我們理解房價的本質是股價的話，就會知道，通貨膨脹之所以沒有如期而至，乃是因為房價上升導致全社會信用規模膨脹得比貨幣更快。

1.4「土地財政」是中國和平崛起的制度基礎

西方國家經濟崛起的歷史表明，效率較低的稅收財政，無法完全滿足城市化啟動階段原始資本的需求。為避開國內政治壓力，外部殖民擴張、侵略，便成為大多數發達國家快速完成積累的捷徑。這就是為什麼中國之前的發展模式，必然帶來擴張和征服，新崛起的國家一定要和已經崛起的國家發生碰撞和衝突。如果不能從發展模式上給出令人信服的解釋，僅僅靠反覆聲稱自己的和平願望，很難使其他國家相信中國的崛起會是一個例外。

有人認為全球化的時代的跨國貿易和投資，可以幫助發展中國家選擇非武力征服的外部積累模式。儘管這一理論來自西方國家，但他們自己內心並不真的相信這一點。否則就無法解釋他們為何仍然處心積慮對中國投資和貿易進行圍堵。的確，戰後一些孤立經濟體在特殊的政治條件下，依靠國際貿易和投資完成了原始資本的積累。但這並不意味著中國這樣的大型經濟體也可以複製這樣的發展模式。

清末和民國時代的開放歷史表明，市場開放對交易雙方的好處，並不像「比較優勢」理論認為的那樣是無條件的。國際投資和貿易既可幫助中國企業在全球攻城略地，也為國際資本經濟殖民敞開了大門，利弊得失端賴雙方資本實力——全球化只對競爭力較強的一方有利。為何發達國家經濟長期處於更有競爭力的一方？一個重要原因，就是其完善的「稅收—金融」體制可以以很高的效率融資，從而取得全球競爭獲得優勢。因此，通常條件下，推動全球化最力的，往往也是資本最雄厚的國家。

但中國的「土地財政」打破了這一規則，在短短十幾年的時間內，創造了一個比西方國家效率更高的融資模式。依託「土地財政」為基礎的強大信用，中國不僅產品橫掃全球，而且出人意外地成為與列強比肩的資本強國。反傾銷歷來是發達國家對付其他更發達國家的經濟工具，現在卻被用來對付中國這樣的發展中國家；以前從來都是城市化發展快的國家資本短缺，完成城市化的國家資本剩餘，結果現在反過來，是中國向發達國家輸出資本。在這些「反經濟常識」的現象背後，反映的實際上都是「土地財政」融資模式的超高效率。

中國之所以能「和平崛起」，真正原因，恰恰是由於「土地財政」的融資模式，使得中國不必藉由外部征服，就可以獲得原始積累所必需的「初始信用」。高效率的資本生成，緩解了原始資本積累階段的信用饑渴，確保了中國經濟成為開放和全球化獲利的一方。因此，即使在發展水平較低城市化初始階段，中國也比其它任何國家更希望維持現有國際經濟秩序，更有動力推動經濟的全球化。土地財政的成功，確保了「和平崛起」成為中國模式的內置選項。

2.理解土地財政的問題與風險

2.1土地財政的問題

同任何發展模式一樣，「土地財政」雖給中國經濟帶來的諸多好處，但這一模式也引發了許多問題。這些問題不解決好，很可能會給整個經濟帶來巨大的系統風險。其後果，不會小於稅收財政曾經帶來過的「大蕭條」、「經融風暴」、「主權債務危機」。

首先一個問題，就是「土地財政」必定要將不動產變成投資品。政府打壓房價的政策之所以屢屢失效，就是沒有按照資本品的市場來管理住房市場。總是想當然地企圖讓住房市場回歸到普通商品市場。「土地財政」的本質是融資，這就決定了土地，乃至為土地定價的住宅必定是投資品。買汽車公司股票的人，並不是因為沒有汽車。同樣，買商品房（城市股票）的人，也並非因為沒有住房。只要是土地財政，不動產就無可避免地會是一個資本品。無論你怎樣打壓住房市場，只要其收益和流動性高於股票、黃金、儲蓄、外匯等常規的資本貯存形態，資金就會繼續流入不動產市場。

第二，拉大貧富差距。土地財政不僅給地方政府帶來巨大財富，同時也給企業和個人快速積累財富提供了通道。靠投資不動產在一代人之內完成數代人都不敢夢想的巨額財富積累的故事，成為過去十年「中國夢」的最好註腳。但與此同時，沒有機會投資城市不動產的居民與早期投資不動產居民的貧富差距迅速拉開：擁有不動產的居民，即使不努力，財富也會自動增加；而沒有擁有不動產的居民，即使拚命工作，擁有不動產的機會也會越來越渺茫。房價上漲越快，貧富差距越大。房地產如同股票，會自動分配社會增量財富。這是這一功能，鎖定了不同社會階層上下流動的渠道，造就了絕望的社會底層。

第三，佔用大量資源。如果說中國經濟「不協調、不平衡、不可持續」，房地產市場首當其衝。同虛擬的股票甚至貴金屬不同，不動產為信用基礎的融資模式，會超出實際需求製造大量只有信用價值卻沒有真實消費需求的「鬼樓」甚至「鬼城」。為了生產這些信用，需要佔用大量土地，消耗掉本應用於其他發展項目的寶貴資源。資本市場就像水庫，可以極大地提高水資源的配置效率，灌溉更多的農田。但是，如果水庫的規模過大並因此而淹沒了真正帶來產出的農田，水庫就會變為一項負資產。

第四，金融風險。既然土地財政的本質是融資，就不可避免地存在金融風險。股票市場上所有可能出現的風險，房地產市場上都會出現。2012年全國土地出讓合同價款2.69萬億元。雖然低於2011年的3.15萬億元與2010年的2.7萬億元基本持平。但這並不意味著土地融資在全資本市場上比重的縮小。截至2012年底，全國84個重點城市處於抵押狀態的土地面積為34.87萬公頃，抵押貸款總額5.95萬億元，同比分別增長15.7%和23.2%。全年土地抵押面積凈增4.72萬公頃，抵押貸款凈增1.12萬億元，遠超土地出售收入的減少。這些土地抵押品的價值，實際上都是通過房地產市場的價格來定價的。打壓房價或許對坐擁高首付的銀行住房貸款產生不了多少威脅，但對高達6萬億以土地為信用的抵押貸款卻影響巨大。

土地「凈收益」已經成為很多企業特別是地方政府信用的基礎。一旦房價暴跌，如此規模的抵押資產貶值將導致難以想像的金融海嘯。廣泛的破產不僅會毀滅地方政府的信用，而且將會席捲每一個經濟角落，規模之大中央財政根本無力拯救。

2.2沒有準備的稅制轉型，無異政治自殺

鑒於「土地財政」帶來的一系列嚴重問題，主流觀點幾乎一邊倒地要求拋棄「土地財政」。談論拋棄很容易，如何找到替代的融資？一個簡單的答案，就是仿效發達國家，轉向稅收財政。

當年美國「土地財政」切換到「稅收財政」，靠的是聯邦政府放棄土地收益同時地方政府開徵財產稅。今天中國，土地在地方，稅收在中央。如果仿效美國，中央政府就必須大規模讓稅給地方政府。現在，中央稅收剛剛超過11萬億，要想靠退稅彌補近3萬億的土地收入和佔地方財政收入16.6%的1萬億的房地產相關稅收幾乎是不可能的（更不要說還有6萬億的土地抵押融資）。

那麼，能否靠增稅彌補放棄「土地財政」的損失？在中國，「土地財政」的本質是「融資」，其替代者必定是另一種對等的信用。而要把稅收變為足以匹敵土地的另一個信用基礎，就必須突破一個重要的技術屏障——以間接稅為主的稅收體制。中國的稅負水平並不低，其增速遠超GDP。2012年完成稅收達到11萬億 比增11.2%。在此基礎上，繼續大規模加稅的基礎根本不存在。

《福布斯》雜誌根據目前的邊際稅率，曾連續兩次將中國列為「稅負痛苦指數全球第二」。但在現實中，中國居民負稅的「痛感」遠低於發達國家。為什麼？不是因為稅收低，而是因為以間接稅為主體的繳稅方式。

數據顯示，2011年，我國全部稅收收入中來自流轉稅的收入佔比為70%以上，而來自所得稅和其他稅種的收入合計佔比不足30%。來自各類企業繳納的稅收收入佔比更是高達92.06%，而來自居民繳納的稅收收入佔比只有7.94%。如果再減去由企業代扣代繳的個人所得稅，個人納稅不過佔2%。2012年個稅起征點上調後，今年個人直繳的比例還會更低。在嚴格意義上，中國沒有真正的「納稅人」。這就是為什麼稅收高速增長，居民稅負痛感卻不敏感的重要原因。

任何一種改革，如果想成功，前提就是納稅人的負擔不能惡化。如果按照某些專家的建議，通過直接增加財產稅等新的地方稅種來來補償土地收入，將足以引發比希臘更加嚴重的社會騷亂。這種非帕累托改進，對任何執政者而言，無異於政治自殺。在現有的政治制度下，社會暴亂乃至「大革命」都是完全可以預期的。

1862年，美國的稅改取消聯邦土地收入，改徵地方財產稅，納稅人從聯邦政府處獲得財產，然後向地方政府繳稅，總的負擔沒變，收入在不同政府間切換。但在中國這樣的稅收結構下，就算是中央真的可以下決心減稅，也不過是減少了企業的負擔，減稅並不能直接進入居民個人賬戶。因此，對居民人而言，增加財產稅就是支出凈增加。這樣的改革方案，在一開始就註定會失敗。

有人也許會質疑，如果不對個人徵稅，難道應該讓中國企業繼續忍受如此高的稅負？我們可以用另一個問題回答這個問題，為什麼中國邊際稅率如此之高，全球投資還要蜂擁進入中國？答案是：「土地財政」。藉助土地巨大融資能力，地方政府可以執行無人能敵的稅收減免和地價補貼。其補貼規模之大，甚至使得如此高的稅率都變得微不足道。也正是由於地方政府的補貼遠大於稅負的增長，中國企業才保持了相對競爭對手的優勢。

同樣的道理，中央政府之所以可以保持如此高的稅收增長，很大程度是仰仗地方政府更高的土地收益。沒有「土地財政」的補貼，企業根本無法負擔如此沉重的稅收，中央政府的高稅率也就不可持續。在這個意義上，可以說正是因為高房價以及相關的高地價，才造就了具有高度競爭力的中國製造，才支撐了中國產品持續多年的超低定價。

2.3放棄「土地財政」意味著「改旗易幟」

直接稅多一點，還是間接稅多一點，並不是哪種稅收模式更有效率、更公平這麼簡單。不同稅收模式間，也不是簡單的數量替換。稅收的方式，決定了國家可能採用的政體：如果增加直接稅，政府就必須讓渡權利。如果政府不主動讓，就會通過社會動蕩迫使政府讓。

歷史上，直接稅的徵收比間接稅的徵收艱難得多。發達經濟為了建立起以直接稅為基礎的政府信用，無不經歷了漫長痛苦的社會動蕩。這是因為即使稅額相等，不同的稅制給居民帶來的「稅痛」也會大不相同。

英國個稅源於小威廉﹒皮特時代的1798年「三部合成捐」，幾度興廢，直到1874年威廉﹒格拉斯頓任首相時，才在英國稅制中固定下來。其間長達80年。德國從1808年普法戰爭失敗開始，經歷長達80餘年，到1891年首相米魁爾頒布所得稅法才正式建立。美國在1861年南北戰爭爆發後開徵所得稅，1872年廢止。總統塔夫脫再提個稅開徵，被最高法院宣布違憲。直到1913年第16條憲法修正案通過，個稅才得到確認。期間也長達數十年。

特別值得指出的是，憲政改革是開徵直接稅的必要前提。歷史上，無論英國的「光榮革命」，還是法國「大革命」和美國「獨立戰爭」，無不同直接稅徵收密切相關，最終的結果都是憲政改革。這是因為在所有的稅種中，個人所得稅最能引起納稅人的「稅痛」。「無代表，不納稅」（no taxation without representation）。一旦轉向直接稅，憲政改革就不可避免。競爭性的民主就會成為不可逆的趨勢（就像繳交物業費的小區），共產黨的執政基礎就會動搖。

直接稅與民主憲政的關係，決定了即使可以成功轉向稅收財政，政府不可能不經納稅人同意，用財產稅來補貼企業。可以預見，一旦取消土地財政，中國企業的競爭力必將急劇下滑。中國在城市化完成之前，就會直接淪為三流國家。

3「土地財政」的升級與退出

3.1有區別，才能有政策

沒有一成不變的城市化模式。「土地財政」也是如此，不論它以前多成功，也不能保證其適用於所有發展階段。「土地財政」只是專門用來解決城市化啟動階段原始信用不足的一種特殊制度。隨著原始資本積累的完成，「土地財政」應該也必然會逐漸退出並轉變為更可持續的增長模式。

指出直接稅開徵的風險，並非否定直接稅的作用，而是要發揮不同模式在不同階段的優勢。當城市化進入新的發展階段後，就要及時布局不同模式間的轉換。模式的過渡，沒有簡單的切換路徑。必須經過複雜的制度設計和幾代人的時間。中國未來幾年最大的戰略風險，就是在還沒有找到替代方案之前，就輕率拋棄「土地財政」。

正確的改革策略應當是：積小改為大改。把巨大的利益調整，分解到數十年的城市化進程中。要使每一次改革的對象，只佔整個社會的很小部分。隨著城市化水平的提高，逐漸演變到直接稅與間接稅並重，乃至直接稅為主的模式。成功的轉換，是「無痛」的轉換。時間越長，對象越分散，社會承受力就越強，改革也就越容易成功。切忌城市化還不徹底，就急於進入教科書式的「憲政改革」。

具體做法是，在空間上、時間上，把城市分為已完成城市化原始資本積累的存量部分和還沒有完成的增量部分。在不同的部分，區分不同的利益主體，分別制定政策，分階段逐步過渡到更加可持續的稅收模式：

1）企事業單位和商業機構，可率先開始徵收財產稅；2）永久產權（如僑房、公房等），可以開徵財產稅；3）小產權房、城中村可以結合確權同時開徵財產稅；4）有期限的房地產物業，70年到期後開徵財產稅同時轉為永久產權；5）老城新增住宅拍賣時就規定要交繳財產稅；6）老城區及附近新出讓的項目可以縮短期限，如從70年減少的20年或30年，到期後，開徵財產稅；7）所有已經有完整產權的物業，需以公共利益為目的，才可以強制拆遷。物業均按市場價進行補償；8）願意自行改建的，在容積率不變且不惡化相鄰權的條件下，允許自我更新；9）願意集體改造的，自行與開發商談判條件。個別政府鼓勵的項目（如危舊房），可以容積率增加等方式予以獎勵。財產稅可以有不同的名目，直接對應相關的公共服務。通過區別不同的政策對象，按照不同的階段，將完成城市化的地區漸進式地過渡到可持續的「稅收財政」，同時，建立與之相對應的，以監督財稅收支為目的社區組織。

城市新區部分則應維持高效率的「土地財政」積累模式。但維持，並不是意味著無需改變。其中，最要緊的，就是必須儘快將不動產分為投資和消費兩個獨立的市場。現在的房地產政策之所以效率低下，一個很重要的原因，就是我們希望用一個政策同時達成「防止房地產泡沫」和「滿足消費需求」兩個目標。要想擺脫房地產政策的被動局面，就必須將投資市場和消費市場分開，並在不同的市場分別達成不同的經濟目標——在投資市場，防止泡沫破裂；在消費市場上，確保居者有其屋。

3.2「人的城市化」

真正用來滿足需求並成為經濟穩定之錨的，是保障房供給。這部分供給應當儘可能的大。理想的狀態，就是要做到新加坡式的「廣覆蓋」。所謂「廣覆蓋」就是除了有房者外，所有居民都可以以成本價獲得首套小戶型住宅。只要不能做到「廣覆蓋」，保障房就會加劇而不是減少社會不滿，「尋租」行為就會誘發大規模腐敗（趙燕菁，2011）。

而要做到「廣覆蓋」，首先必須解決的問題就是資金。中國金融系統總體而言，資金非常豐沛。關鍵是如何設計出足夠的信用將其貸出來。目前的保障房不能進入市場。這種模式決定了保障房無法像商品房那樣利用土地抵押融資。依靠財政有限的信用，必定難以滿足大規模建設的巨額資金需求。要藉助「土地信用」，就必須設計一個路徑，使抵押品能夠進入市場流通。

如何既能與商品房市場區隔，又可以進入市場流通以便於融資？一個簡單的辦法就是「先租後售」——「先租」目的是與現有商品房市場區隔；「後售」則是為了解決保障房建設融資。舉例而言：假設50平方米保障房的全成本是20萬元（土地成本2000元/平米，建安成本2000元/平米）。一個打工者租房支出大約500元/月，夫妻兩人每年就是1.2萬元，10年就是12萬元，15年就是18萬元。屆時只需補上差額,就可獲得完整產權。

這個假設的例子里，各地的具體數字可能不同，但理論上講，只要還款年限足夠長，輔之以政府補助和企業公積金（可分別用來貼息和支付物業費）,即使從事收入最低的職業，夫妻兩人也完全有能力購買一套完整產權的住宅。

由於住房最終可以上市，因此土地（及附著其上的保障房），就可以成為極其安全有效的抵押品。通過發行「資產擔保債券」（Covered Bonds）等金融工具，利用社保(3.11萬億元)、養老金(1.92萬億元)、公積金（2萬億）等沉澱資金獲得低息貸款，只需政府少許投入（貼息），就可以一舉解決「全覆蓋」式保障房的融資問題（吳偉科、趙燕菁，2012）。

「先租後售」模式，看似解決的是住房問題，實際上卻意味著「土地財政」的升級——都是通過抵押作為信用獲得原始資本。這一模式同以往的「土地財政」一個重要不同，就是以往「土地財政」是通過補貼地價來直接補貼企業，而「先租後售」保障房制度，則是通過補貼勞動力間接補貼企業。2008年以後，制約企業發展的最大瓶頸已經不是土地，而是勞動力。新加坡和香港的對比表明，住房成本可以顯著影響本地的勞動力成本，進而增強本土企業的市場競爭力。

「土地財政」另一個後果，就是「空間的城市化」並沒有帶來「人的城市化」——城市到處是空置的豪宅，農民工卻依然在城鄉間流動。現在很多研究都把矛頭指向戶口，似乎取消戶籍政策就可以一夜之間消滅城鄉間的差距。取消戶籍制度，如果不涉及其背後的公共服務和社會福利，等於什麼也沒做；如果所有人自動享受公共服務和社會福利，那就沒有一個城市可以負擔得起。

戶籍制度無法取消與「土地財政」密切相關。由於沒有直接的納稅人，城市無法甄別誰有權利享受城市的公共服務，就只好以來戶籍這種笨拙但有效的辦法來限定公共服務供給的範圍。要想取消戶籍制度，就必須改為間接稅為直接稅。戶籍制度同公共產品付費模式密切相關。改變稅制，就必須面對前文所述的制度風險。

但就算能夠用財產徵稅取代戶籍，也還是解決不了農民轉變為市民的問題——今天因為缺少財產而擁有不了戶籍的非城市人口，明天也一樣會因為缺少財產而無法成為合格的納稅人。如果不創造納稅人，而是簡單取消戶口，放開小產權，其結果就是南美國家常見的「中等收入陷阱」。因此，研究怎樣讓農民可以獲得持續增值的不動產，遠比研究如何取消戶籍來得更有意義。

實際上，「先租後售」的保障房制度，使得戶籍制度本身變得無關緊要。它為非農人口獲得城市資產和市民身份，直接打開了一條正規渠道——新市民只需居住滿一定時間，就可以通過購買保障房，成為城市為城市納稅的正式市民。「先租後售」保障房制度把住房問題轉向建立公民財產，這同美國當年的《宅地法》本質是一樣的——創造出有財產的納稅人。唯如此，轉向稅收財政才有可靠的基礎。

3.3「土地財政」重建個人資產

現在的財政界有一種普遍的看法，認為中國的稅制結構，已經到了非調整不可的地步。理由是間接稅使每一個購買者都成為了無差別的納稅人，無法像直接稅那樣，通過累進使高收入者承擔更多的稅負來調節貧富差距。

但現實中，真正導致的貧富差距的深層原因，是有沒有不動產。不動產成為劃分有產階級和無產階級的主要分水嶺——有房者，資產隨價格上升，自動分享社會財富；無房者，所有積累都隨房價上升縮水。房價上升越快，兩者財富差異就越大。財產不均是因，收入不均是果。用稅收手段，只能調節貧富的結果；用不動產手段，才能調節貧富的原因。

要縮小社會財富差距，最主要的手段，不是稅收轉移和二次分配，而是要讓大部分公民，能夠從一開始就有機會均等地獲得不動產。「土地財政」向有產者轉移財富的功能，是當前貧富差距加大的「罪魁禍首」，但通過「先租後售」，這一功能馬上就可以變為縮小貧富差距的有力工具。

「現代人」的特徵，就是擁有信用。「土地財政」通過「先租後售」保障房，幫助家庭快速完成原始資本積累，為勞動力資本的城市化創造了前提。由於保障房的市場溢價遠遠高於其成本。因此，保障房「房改」就相當於以兌現期權的方式給所有家庭注資。

家庭的經濟學本質，乃是從事「勞動力再生產」的「小微企業」。將土地資本大規模注入家庭，可以快速構築社會的個人信用，使經濟從國家信用基礎，拓展到個人信用基礎。各國城市化歷史表明，城市化水平50%左右時，職業教育（而非高等教育）乃是勞動力資本積累最重要的手段，但勞動力資產有隨時間貶損、折舊的特點。而「先租後售」保障房可以顯著地提高配置家庭資產的效率，將勞動力資產轉換為不動產凝結下來。國外的實踐表明，同儲蓄形態的養老金相比，住宅更加容易保值、增值。高流動性的住宅可以在家庭層次，將社保和養老金資本化。

保障房「廣覆蓋」，為城市化的高速發展提供了一個巨大的社會穩定器。它可以在利益急速變化的發展階段，極大地增加整個社會的穩定性，擴大執政黨的社會基礎。如果說「土地財政」在過去20年先後幫助政府和企業實現了原始資本積累，下一步其主要目標就應當轉向勞動力的資本化。

中國城市化快速啟動，是拜「城市土地國有化」這一特殊歷史遺產所賜。現在來追究當初這一做法是否道德毫無意義。正確的做法，不是回到土地私有的原始狀態再啟動城市化（這樣只能讓城市周圍的農民獲得城市化的最大好處），而是要利用這一制度遺產，通過企業補貼、「先租後售」保障房等制度，讓遠離城市地區、更大的範圍內的農民，一起參與原始資本積累，共同分享這一過程創造的社會財富。

1998年房改的成功，推動了中國近十年的快速增長，幫助城市「政府」完成了原始資本的積累。「先租後售」保障房乃是藉助「土地財政」作為融資工具，幫助城市「家庭」完成的原始資本積累，從而為城市化完成後轉向稅收財政創造條件。保障房在規模上遠超當年的房改。可以預見，這一改革一旦成功，中國經濟至少還可以高速增長20年。

3.4尋找貨幣之錨

保障房制度建立後，我們就可以有效地將資本市場和消費市有效區隔。從而組合利用價格和數量兩個槓桿，使政策的「精度」大幅增加——在投資市場上（商品房）：控制數量（比如，將供地規模同保障房供給掛鉤）放開價格，避免不動產價值暴跌觸發的系統性危機；在消費市場上（保障房）：控制價格增加數量，滿足新市民進入城市的基本消費需求。

在這裡需要特別指出的是，以打壓房價為目的的各類政策，一定要儘快退出。「土地財政」下，中國貨幣信用的「錨」就是土地。人民幣是「土地本位」貨幣。中國之所以沒有產生超級通貨膨脹，關鍵在於人民幣的信用基石—「土地」—的價值和流動性屹立不倒。在某種意義上，正是因為土地的超級通脹，才避免了整個經濟的超級通脹。一旦房價暴跌，土地就會貶值，信用就會崩潰，泛濫的流動性就會決堤而出。

防止土地價值暴跌的關鍵，在於防止房價下跌。防止房價下跌的唯一辦法，就是控制供給規模。唯有大幅度減少商品房供地規模並切斷信貸從銀行流向房地產，才能減少土地信用在市面上的流通，從而避免資產價格暴跌。

一個簡單的辦法，就是將保障房與商品房規模掛鉤。比如，規定每個城市商品房投入市場的規模不能超過本地住房投入總規模的30%。也就是說，每拍賣3平方米的商品房，就必須對應建設7平方米的保障房。由於保障房的需求是確定的，有預先登記的真實需求支持，有助於使城市土地融資的規模被鎖定在與其實際需求相一致的範圍——人口增加越快，保障房需求越大，可以通過土地融資的額度就越大。通過保障房需求為土地融資規模尋找到一個「錨」，使土地供給與人口真實增加掛鉤，從而減少類似鄂爾多斯那樣純以投資為目的的「鬼城」。

商品房用地的出讓，本質上城市為公共服務和基礎設施初始資本的融資。有了保障房這個錨，我們就可以像調整銀行的貨幣準備金那樣，調節商品房和保障房的比例，從而控制地方政府信用發行的規模——如果我們希望經濟增速快一點，就可以提高商品房相對保障房的比例；反之，則可以減少商品房的「發行規模」。宏觀調控的工具因此會更加豐富，經濟政策就可以更加精確，有效地離合、換擋。

結論

城市化的其啟動，是傳統經濟轉變為現代經濟過程中，非常獨特的一個階段。能否找到適合自身特點的模式，對於高質量的城市化至關重要。近代以來，中國一直都在模仿、追趕，鮮有能真正稱得上「有中國特色」的制度創新。而「土地財政」就是這樣一個偉大的制度創新。其經濟學意義，遠比大多數人的理解來得深刻、複雜。

「土地財政」是一把雙刃劍，它既為城市化提供了動力，也為城市化積累了風險。放棄是一個容易的選擇，但找到替代卻絕非易事。沒有十全十美的模式。「稅收財政」演進了數百年，導致了世界大戰、大蕭條、次貸危機、主權債務等無數危機，其破壞性遠大於土地財政，但西方國家並沒有輕言放棄。它之所以仍然被頑強地堅持、探索，蓋因其積累模式的內在邏輯使然。

「土地財政」只是一種金融工具。工具本身無所謂好壞，關鍵是如何使用。很多情況下，問題並非「土地財政」本身，而是「土地財政」的使用。隨著城市化階段的演進，「土地財政」用來解決的問題也應當及時改變。通過不動產的形成和再分配，「土地財政」可以在全社會的財富積累和擴散中，起到其他模式所難以企及的作用。

最優的城市化模式，就是根據不同的發展階段，不同的空間區位，組合使用不同的模式。「土地財政」是城市化啟動階段的重要工具。一旦原始資本積累完成，城市化進入穩定下來，其歷史角色就可能逐步淡出，甚至最後終結。

一個模式的初期，不完善是正常的。在充分理解其在中國經濟中的深刻含義之前，就對其妄加批評，不僅十分輕率而且非常危險。至少，在我們找到一個更好的替代模式之前，我們不能輕言放棄。

從更長遠的經濟發展階段看，我們今天所擔心的問題，很可能會隨著原始資本積累階段的完成而自動消失。深圳是中國城市化最快的城市之一，稅收收入佔到政府收入的93%以上，來自土地的收益已經微不足道。但深圳經濟並沒有因為無地可賣而「不可持續」——由於已經完成了原始資本積累，深圳「土地財政」已經悄然退出。深圳的實踐表明，我們可能根本無需為不治自愈的「病」吃藥。

本文的早期版本2013年5月14日曾以「城市化、信用與土地財政」為題，發表在中宏網（中國宏觀經濟信息網歡迎您來到中國宏觀經濟信息網）。簡化版以「重新研判『土地財政』」為題，刊發於《第一財經日報》（2013-5-13）。現在的題目為匿名網友在網上轉載時所加。王建先生、仇保興先生、周其仁先生和華生先生曾與筆者進行討論並提出重要修改意見。特別是周其仁先生對本文逐段批註，併到廈門與筆者徹夜長談。許多網友對本文也提出了很多有益的批評和意見。在此一併致謝。筆者本人對文中的觀點負責。

參考文獻：

1、費孝通著:《鄉土中國》,北京三聯書店1985年版

2. 李煒光：論稅收的憲政精神精，《財政研究》[J];2004年第5期第2-5頁

3. 習近平：「在新進中央委員會的委員、候補委員學習貫徹黨的十八大精神研討班開班式上的講話」新華網，北京，2013年1月5日

4. 張千帆：「城市土地 『國家所有』的困惑與消解」《中國法學》2012

5. 駱祖春、趙奉軍：「美國土地財政的背景、經歷與治理」《學海》[J];2012年第6期

6. 王克強、劉紅梅、張璇：「美國土地財政收入發展演化規律研究」《財政研究》[J];2011年02期

7. 趙岡:《中國歷史上的城市人口》，《食貨月刊復刊》13卷3、4期合刊1983．7

8. 梁庚堯：《南宋城市的發展》（上），《食貨月刊》10卷10期，頁4-27，台北，民國70年1月

9. 吳松弟：《中國人口史 第三卷 遼宋金元時期》復旦大學出版社，出版時間：2000-12-1

10. 朱雲漢：《中國大陸興起與全球秩序重組》講座，台灣大學，2012年9月28日

11. 趙燕菁：理論與假設——城市化過程中的市場窒息與資源短缺[J];城市規劃;1999年12期

12. 趙燕青：國際戰略格局中的中國城市化《城市規劃彙刊》 2000年01期

13. 吳偉科、 趙燕菁：「高覆蓋保障房建設的融資方式」，《城市發展研究》[J]；2012年10期

14. 趙燕菁、吳偉科:「住宅供給模式與社會財富分配」,《城市發展研究》14 卷,2007 年

15. 趙燕菁：「保障房須廣覆蓋」，《財經》2011年27期

16. Hibbard,Benjamin H.：A History of thePublic Land Policies. New York: Macmillan, 1924.

17. W. ArthurLewis (1978), Evolution of the International EconomicOrder (Princeton: Princeton University Press)

公眾號：萬貝金融

ID:wanbeidai

推薦閱讀：