解決城市交通擁堵的真正難點在這裡

01-26

在發展公共交通和解決道路擁堵的問題上，烏魯木齊並沒有採用車輛限行、擁堵收費、購車搖號等政策，卻獨闢蹊徑，找到了一條適合自己的道路。

作者：政見特約作者母睿

很多人對新疆的印象還停留在「大漠孤煙直，一目瞭百里」的階段，其實新疆首府烏魯木齊早已是千里車流，萬里人潮。城市交通擁堵不再只是北上廣的獨有現象，行車難、出行難已成為烏魯木齊當地政府領導和市民共同關注的焦點問題。然而，在發展公共交通和解決道路擁堵的問題上，烏魯木齊並沒有採用車輛限行、擁堵收費、購車搖號等政策，卻獨闢蹊徑，找到了一條適合自己的道路。那麼，烏魯木齊究竟是如何做的呢？

中國和荷蘭的兩位研究人員從協作治理的角度分析了烏魯木齊市公共交通的發展經驗，並指出了城市交通治理的關鍵在於處理好相關部門之間的利益衝突。

交通治理中的「相關部門」和他們帶來的困境

傳統觀念認為，城市交通問題應由交通管理局來處理。其實不然，城市交通治理遠遠超出交通部門本身，而是與城市土地利用結構、城市發展規劃、房地產市場情況和產業布局等密不可分，甚至與城市景觀設計和步行空間緊密相關。

一方面，從政府角度來說，發展公共交通和解決道路擁堵不單單是交管局的任務，還涉及土地管理部門、城市規劃部門和城市建設管理部門。而另一方面，從運營者角度來說，在公交體系內，常規公交、快速公交、地鐵、輕軌等各種交通模式的有效銜接和運營，同樣需要由多個運營商共同決定。

因此，城市交通是一個典型的「涉眾系統」，其管理需要各個相關部門的通力合作。這也使得就解決城市交通問題首先需要相關部門意識到自身在交通治理中的重要作用，並願意與其他部門展開溝通和對話。然而，在條塊分割的行政管理體制下，要做到這點這並不容易。在實際運作中，政府各部門往往只關注自身目標，而不重視與其他部門建立相互協作和主動配合的良好關係。這也是為什麼很多在理論和設計層面「看起來很美好」的公共交通項目最後卻都不了了之。

烏魯木齊的嘗試：「大建委」模式

為了克服各相關部門之間的分割，烏魯木齊創造了一種「大建委」模式。所謂「大建委」，是烏魯木齊建設委員會的俗稱。在 1973 年，為了協調市屬各個部門在城市建設中的關係，烏魯木齊市政府成立了該委員會，並賦予了它比同級地方政府各部門更高的行政指揮和調度的權力。

在大建委的機構設置中，有專門的部門分別負責諸如「公交系統內部銜接和換乘的協調」，「城市交通與土地利用部門之間的溝通」，「交通與城市規劃規劃領域內的對話」等具體任務。簡單來說，它在原本較為孤立的各相關部門之間搭起了一座座溝通的橋樑。

具體運作：協調三項利益衝突

大建委的最主要作用是協調解決了公共交通領域的三項主要利益衝突，即「公交集團 VS 軌道交通集團」、「軌道交通集團 VS 城管局」和「軌道交通集團 VS 沿線大單位」。

公共交通領域的第一個利益衝突，發生在軌道交通集團與公交集團之間，是通過大建委協調的「以場站換接駁」方式解決的。

這兩個集團間的矛盾，主要是由於地鐵規劃線路與公交公司的快速公交線路有大部分重疊，這意味著地鐵運營後公交公司將失掉大部分乘客。而且，由於地鐵規劃線路不會輕易改變，調整快速公交線路來接駁地鐵可能是唯一的選擇，但這會損害公交公司的利益，他們當然反對，所以就陷入了僵局。不過，在大建委和交管局的幾次協調下，軌道交通集團和公交公司通過資源交換達成了「地鐵—快速公交」的無縫換乘協議。一方面，軌道交通集團在地鐵終點劃撥土地並建設大型公交場站，為公交公司提供管理調度和車輛整修的場地。而相應的另一方面，公交公司則取消現有快速公交線路，將其全部調整為地鐵的接駁線路。

第二個利益衝突發生在軌道交通集團和城市管理局之間，是通過大建委協調共建停車換乘設施來解決的。

這一衝突主要原因是城管局無法有效管理地鐵站外大量佔道車輛，使得居民步行到達地鐵站的便捷性受到極大影響，也影響了地鐵系統整體的有效運營。這一問題在烏魯木齊非常嚴重，但城市管理局卻一直束手無策，無法有效地驅散佔道車輛。不過，通過大建委的協調，軌道交通集團提出在地鐵站台下層修建大型停車場的計劃。軌道交通集團負責建設，而城市管理局負責投資和運營停車場。這樣，兩部門共同營造了所謂的停車換乘模式，也有效地疏散了路面停車，為地鐵站點周邊創造了適宜的步行環境。

第三個矛盾衝突發生在軌道交通集團和沿線大單位之間，大建委通過協調各大單位進行原址開發將其解決。

在軌道交通集團在註冊成立時，市政府賦予它開發地鐵沿線土地資源的權利，通過「地鐵+地產」的捆綁開發實現盈利。但實際情況是地鐵沿線幾乎沒有閑置土地，大塊土地都被大型單位佔用著。這些單位大多混合生產生活區，還保留著傳統的單位大院形式。這也就使得軌道交通集團的盈利無法落實。為打破這一僵局，大建委請國土資源局出面幫助軌道交通集團與各大單位協商土地開發事宜。最終，軌道交通集團與單位高層協商採用「原址開發」模式，即軌道交通集團拆除現有單位的低矮職工住房，並在原位置上重新建造高層住宅。新樓中一部分房屋作為職工回遷房，而其餘房屋由軌道交通集團以市場價向外出售。這一做法不但滿足了職工不願外遷的願望，還創造了軌道交通集團盈利的機會，為地鐵的運營提供更多資金保障。

烏魯木齊大建委的經驗告訴我們，解決城市交通擁堵，發展公共交通，技術並不是難點。真正的難點其實在於如何讓政府部門間進行有效的溝通和協調。得先讓「相關部門」之間也得「能說上話」，才能真正辦成實事。這一經驗不僅適用於公共交通領域，也對任何一個涉及到多部門合作的領域都有著重要的啟示作用。

參考文獻
Mu, R., & de Jong, M. (2016). A network governance approach to transit-oriented development: Integrating urban transport and land use policies in Urumqi, China. Transport Policy, 52(1), 55-63.
Mu, R., & de Jong, M. (2012). Establishing the conditions for effective transit-oriented development in China: the case of Dalian. Journal of Transport Geography, 24, 234-249.