服務於美國國土安全的北方司令部「非戰爭軍事行動」

我在上一篇文章中解釋了「非戰爭軍事行動」在美軍中意義的演變，這次我就介紹一個美軍單位，這個單位在各大美國國家安全相關文獻中通常都將其與國土安全聯繫起來，而這個單位與國土安全相關的行動又大多屬於非戰爭軍事行動的範疇，這個單位就是美軍北方司令部。

一、與「國土安全」概念同時出現的北方司令部

「國土安全」在美軍2006年版《聯合作戰條令》JP3-0中是一個軍事行動的類型，而在美國的國家安全這個層面，卻是一個戰略級的內容。

「國土安全」，即美國的本土安全作為美國國家安全戰略的重要部分，在「9.11」事件發生後，愈加受到重視。冷戰時期的國土安全更多是強調國防動員和對核打擊的防禦行動，而「9.11」之後國土安全的內容特彆強調了反恐、反大規模殺傷性武器（包括核生化武器）襲擊、自然災害和流行性疾病預防等方面的內容。為應付上述類型的國土安全問題，美國於2002年通過了《國土安全法》（Homeland Security Act of2002），成立國土安全部（DHS）；同年10月，美國北方司令部（NORTHCOM）成立，其主要任務主要有兩個，一是震懾、預防並擊潰對美國領土及利益相關區域的威脅，二是為美國民事部門提供支援，前者即為國土防禦任務，後者為民事支援任務。正如「9.11」之後的美國國土安全內容涵蓋了美國本土的反恐、邊境安全、移民管控、人權保護、信息安全、經濟安全、運輸安全、抵抗災害和災後重建等內容。北方司令部自成立之初到現在為止所執行的一系列行動皆是支持地方政府或自己獨立進行的「非戰爭軍事行動」。

北方司令部是在對原北美防空司令部（NORAD）改組的基礎上而成立的，司令部駐址為科羅拉多州的彼得森空軍基地（美國空軍航天司令部同駐此基地）。隸屬部隊有阿拉斯加聯合任務部隊(JTF-AK),聯合民事支援部隊(JTF-CS),首都區域聯合部隊指揮部 (JFHQ-NCR),陸軍北方指揮部（ARNORTH)轄第5集團軍，海軍陸戰隊北方指揮部(MARFORNORTH)轄陸戰隊預備隊,空軍北方指揮部(AFNORTH)轄空軍第1軍，海軍北方指揮部(NAVNORTH)即艦隊司令部(FFC)，特種作戰部隊北方司令部(SOCNORTH)。北方司令部司令同時兼任北美防空司令部司令和雙邊（美國-加拿大）司令部司令。司令部的任務地域（AOR）包括墨西哥灣,佛羅里達海峽, 美屬維京群島，英屬維京群島，百慕大群島,波多黎各,巴哈馬群島, 特克斯和凱科斯群島，距大陸500英里的海域，以及北冰洋。

在北方司令部主要的兩大國土安全任務中，作為非戰爭軍事行動的一個重點內容的民事支援任務一直處於重心位置，這可以從其成立以來所執行的重大任務中可以看出。

「莉莉」颶風救援行動

2002年10月

「哥倫比亞」太空梭墜毀救援行動

2003年3月

「伊莎貝爾」颶風救援行動

2003年9月

野火季消防支援行動

2003年

「查理」颶風救援行動

2004年8月

「弗朗西斯」颶風救援行動

2004年9月

「伊凡」颶風救援行動

2004年9月

西部野火消防支援行動

2004年

「卡特里娜」颶風救援行動

2005年8月

H1N5流感大流行預防管控行動

2007年

明尼阿波利斯的35號州際公路大橋倒塌救援行動

2007年8月

西部野火消防支援行動

2007年7月

加利福尼亞野火消防支援行動

2007年10月至11月

中部地區洪水救援行動

2008年3月

加利福尼亞野火消防支援行動

2008年6月到8月

颶風「古斯塔夫」和「漢娜」救援行動

2008年8月

「艾克」颶風救援行動

2008年9月

H1N1流感大流行預防管控行動

2009年

海地地震聯合行動

2010年1月

深海石油泄漏支援行動

2010年4月到8月

「桑迪」颶風救援行動

2012年10月到12月

北方司令部在進行以上民事支援任務時，是在美國總統和國防部的授權下，根據國土安全部（DHS）及其下屬的聯邦應急管理辦公室（FEMA，原為獨立部門，2003年併入國土安全部）的具體指揮和要求中，在國家事故管理系統（NIMS）和國家應急反應計劃（NPP）內，派出下屬軍事力量與聯邦、州的各級民事救援組織構成支援與被支援關係，共同展開民事救援任務。

實際上，北方司令部的兩大主要任務在執行方式上存在交叉關係。在國土防禦任務的內容除了導彈防禦由軍方獨立完成外(實際上是由北美防空司令部主導)，包括邊境管控和反恐，海空預警和控制，核生化輻（CBRN）和高爆物品後果管理，網路空間攻擊防禦、北極防禦等內容，這些任務均要求北方司令部與聯邦、州的司法部門、衛生組織、民事組織國民警衛隊及民兵組織展開廣泛合作。比如於2012年成立的北方司令部聯合網路空間中心（JCC）的一個任務就是幫助民事當局提供網路終端響應和恢復支持。最能體現兩者交叉關係的任務的是北極防禦任務，正如北美防空司令部兼北方司令部戰略政策和計劃副主任亞歷山大·梅金格准將於2013年接受記者採訪時所言，北方司令部在北極的任務除了防禦潛在敵人通過北極威脅進攻美國領土之外，還要擔負起對當地自然災害的預防任務，特別是在北極發現豐富的石油資源之後，對可能出現的原油泄漏造成的災害將是司令部的關注重點。

北方司令部直屬的民事支援聯合特遣隊在進行防核生化襲擊演練

北極防禦任務是國土防禦和民事支援一體化的國土安全任務，亦是對北方司令部及其所屬部隊建設一體化聯合行動部隊能力的檢驗；同時，在2006年美軍不再提及「非戰爭軍事行動」（MOOTW）的概念，而將其內容融入其他軍事行動中之後，北方司令部的北極防禦任務是體現這種融合的範例。

二、北方司令部不僅僅是個「非作戰」的「支援」部隊

美軍「非戰爭軍事行動」包含作戰行動和非作戰行動，反過來看，不能僅僅狹隘地將非戰爭軍事行動理解為搶險救災。同樣，自成立以來執行了多項民事救災和恢復秩序任務等類型的國土安全任務的北方司令部及其隸屬部隊也不能僅僅被視為一支「支援地方建設」的部隊。北方司令部及其隸屬部隊的任務是維護美國的國土安全，在美國的國土安全戰略中，抵禦外部威脅仍舊需要美國的武裝部隊採取作戰或武力威懾的方式來完成。雖然這些方式依舊不是「戰爭」，但是在美軍條令中「戰爭」和「非戰爭」的界限已經模糊的情況下，北方司令部的國土防禦和民事支援兩大任務也在很大程度上突破明確界限，在國土安全這一框架內形成了融合的局面。

首先，指揮機構和任務執行方式的一體化是任務融合的首要條件。無論是在國會、國防部的官方表述中，還是北方司令部自己的文件中，北方司令部和北美防空司令通常都被視為一體化的指揮機構而並列表示出來。事實上亦是如此，雖然北方司令部司令一開始就兼任北美防空司令部司令，但是在2002年至2008年之間，兩個司令部的指揮中心分別位於彼得森空軍基地和夏延山空軍基地（Cheyenne Mountain Air Force Station），為適應國土安全任務的不斷綜合化的傾向，也為了便於「雙帽」（dual-hatted）司令的靈活指揮，2008年北美防空司令部的主指揮中心搬至彼得森空軍基地，與北方司令部的指揮中心整合為一體，真正實現了指揮機構的融合。

北美防空司令部成立於1948年，本身的任務就是與加拿大合作負責北美空域的敵機防禦、敵空降防禦和導彈預警防禦任務，冷戰時期被稱為國土防空任務。「9.11」之後，國土防空被納入國土安全的範疇，在其司令由北方司令部司令兼任的情況下，與北方司令部的國土防禦任務關係密切。同時，美國北方空軍即第1空軍（FirstAir Force）同時接受北方司令部和北美防空司令部的指揮，該部隊既要執行國土防空/國土防禦的任務，也要執行諸如野火撲救和物資空運等民事支援任務。

北方司令部指揮機構的一體化，任務執行主體的一體化使國土防禦和民事支援任務具有重合性和融合性。

其次，國土安全任務本身的複雜化使其不能簡單地被劃分為「國土防禦」和「民事支援」兩種類型，更多時候是同時具備兩種性質。美國國家反恐行動由多個聯邦機構如聯邦調查局、中央情報局、國家反恐中心、財政部、國土安全部等部門以及各州的警察局和其他部門來完成，反恐行動本身由又與邊境管控、移民管理、網路安全、海事管理和衛生安全管理相關，而這些任務都屬於北方司令部及其所屬的「支援」範疇。美國發起反恐戰爭後，本土的恐怖主義防禦行動也被視為應對技術非對稱攻擊（Technological Asymmetries）和組織非對稱攻擊(Organizational Asymmetries)相結合的恐怖主義襲擊行動，這樣的恐怖主義襲擊被視為大規模殺傷性武器（

WMD）對美國的襲擊，這使得針對該類型的防禦行動具有軍事行動的性質，這本身就屬於國土防禦的範疇。

國土安全部下屬的交通安全局局長尼芬格爾訪問彼得森空軍基地

同樣，大規模流行性疾病防控行動既屬於民事支援任務，但是這同樣可能涉及到自然災害後的衛生管理，甚至涉及到針對國家行為體或恐怖組織發動的生化武器襲擊的防禦行動。事實上，2009年國防部將3支後果管理反應部隊的其中1支配屬給北方司令部，既具有醫療、救援和衛生保障的能力，也具有應對核生化輻高爆襲擊的能力，北方司令部能夠使用這支部隊遂行多樣化的國土安全任務。

另外，法律的授權和總統的授意使北方司令部的非戰爭軍事行動不必再局限於救災恢復之類的民事支援任務。儘管從美國民眾傳統的政治觀念來說是極不希望看到動用軍隊來處理國內事務，但是美國本來就有法律授予了總統動用軍隊處理國內事務的權力。

美國《1976年國家緊急狀態法》（NationalEmergency Act of 1976）授予了總統在國內突發事件後宣布國家進入緊急狀態，同時可以調動聯邦軍隊參與處理緊急事務。

《1974年聯邦災害救助法》（Disaster Relief Act of1974）規定，當災害超出當地政府控制範圍時，由州政府向國會、總統申請，在總統授權下派出軍隊支援救災。

《美國法典第32條》（Title32 of the U.S. Code）規定在總統宣布實施軍管或外敵入侵的情況下，州防務部隊由聯邦軍隊指揮進行行動。《美國法典第10條》（Title10 of the U.S. Code）規定州軍隊在在執行國土防禦的情況下必須在聯邦軍隊體系內行動。這實質上授予了美國正規軍介入地方事務的權力。

儘管這些法律側重於授予總統在面對自然災害時動用軍隊處理國內事務的權力，但實際上總統往往利用「緊急狀態」（Emergency）的寬泛性，直接使用正規軍實施對內管控行動，即「槍口對內」的行動。

早在1932年，胡佛總統就動用聯邦軍隊，出動騎兵和坦克驅散和鎮壓了要求增加社會福利的一戰退伍老兵。

1957年，美國阿肯色州小石城，艾森豪威爾總統派出1000名傘兵逼退在州長授意下阻止8名黑人學生入學的國民警衛隊，並護送這幾名黑人學生進入種族主義者控制的市公立中學就讀。

「9.11」之後，在國土安全框架下，以防止恐怖襲擊為名，北方司令部同樣可以在國內採取管控措施。2008年10月1日，北方司令部將一支參加過伊拉克戰爭的名為「襲擊者」的旅級戰鬥隊部署於國內，以應付恐怖襲擊和其他突發事件，此舉引起廣泛爭論。由於諸如防止恐怖襲擊、制止國內騷亂和緝毒的行動也屬於國土安全的範疇，北方司令部採取這類「槍口對內」的非戰爭軍事行動可視其為國土防禦和民事支援的「份內事」。

三、北方司令部的「非戰爭軍事行動」服務於美國的「國土安全」

美國的「國土安全」這一概念是在「9.11」之後被予以極端重視的。從攻擊方式上看，「9.11」事件是一次針對美國的非對稱攻擊。非對稱攻擊可能由恐怖組織這種非國家行為體發起，如「基地」組織；也可能是由被美國稱為「失敗國家」的國家行為體發起，比如伊朗、朝鮮。「9.11」事件之後，美國維護其國土安全的戰略、政策和措施首先考慮到的正是諸如這類對美國本土的攻擊行為。這一指導方針與美國建國以來，特別是冷戰期間所重點關注的外敵對美國本土發動的對稱攻擊的防禦，一起構成了現在美國國土安全的主體思想，即國土防禦（Defense）。這一主體思想的外延則涵蓋了經濟、環境、衛生、社會心理、治安等各方面的內容（Safety & Security）。

美軍北方司令部的成立，是為了強化美國的國土安全。由於美軍擁有世界獨一無二的全球軍事部署的能力，美國的對手要想挑戰美國的國土安全首先要面對的是部署在全世界的軍事力量而難以對美國本土構成對稱的威脅。在現階段和未來較長一段時間內，作為美國本土軍事力量的聯合指揮機構，北方司令部所要應付的主要攻擊即為非對稱攻擊。由於非對稱攻擊演變為戰爭行為需要較長的一段時間——特別是像網路攻擊和人為大規模傳播傳染性疾病病源這樣隱蔽性極強而難以被察覺並定性的攻擊方式——所以非對稱攻擊行動就不像對稱攻擊那樣可迅速定性為戰爭行為，在這一段時間內北方司令部及其所屬部隊為保衛國土安全所採取的軍事行動即為戰爭以外的軍事行動——「非戰爭軍事行動」。當然，面對非對稱攻擊時採取的非戰爭軍事行動其作戰元素必然佔主要成分，因為大部分國土防禦任務本身就是必須通過作戰才能完成。由於美國國土安全事務還包括諸如搶險救災，秩序恢復等地方事務，北方司令部及其所屬部隊的民事支援也在非戰爭軍事行動的範圍之內。

經過了反恐戰爭的實踐之後，美軍不再使用「戰爭」和「非戰爭」的概念來界定軍事行動的類別，「非戰爭軍事行動」的行動類型被融入到「大規模作戰和戰役」、「危機反應與有限應急行動」和「軍事接觸、安全合作和威懾行動」之中。同樣，北方司令部及其所屬部隊的應對非對稱攻擊時執行的國土安全任務也不再被限定在「非戰爭」的框架中。但是，正如「非戰爭」框架不在，「非戰爭軍事行動」的類型卻依然存在一樣，北方司令部所執行的國土安全的主要任務不管是國土防禦，還是民事支援，依然與JP3-07《非戰爭軍事行動聯合條令》被廢除之前——「非戰爭軍事行動」概念被放棄之前——所執行的軍事行動一樣可視為「非戰爭軍事行動」。