你怎樣定義流動人口及流動兒童？

01-23

問題可能會包含兩重含義，一重含義在於目前對於流動人口的實際定義，另外一重含義則包含流動人口以及流動兒童這樣一個稱謂的產生背景。

關於流動人口和流動兒童

【標準答案】
流動人口是指居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上，不包括市轄區內人戶分離[1]的人口。
流動兒童是指居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上，不包括市轄區內人戶分離，年齡在18周歲以下的人口[2]。

【實際情況】

在國際上只有「人口遷移（Migration）」和「遷移人口（Migrant）」的概念，一般把「人口遷移」定義為人口在空間（地理）上的位置變動。美國人口諮詢局（PRB）編印的《人口手冊》（Handbook of Population）對於「遷移」的定義是「以改變定居地為目的，跨越邊界的人口移動行為」（1980）。

「人口流動」和「流動人口」則是由於戶籍制度的存在，而在中國誕生的一種獨特現象。伴隨著人在中國境內空間（跨省、跨市、跨縣、縣內跨鄉）上的位置變動，會發生戶口變動或不變動兩種情況。人口遷移和遷移人口伴隨有戶口的相應變動；人口流動和流動人口則沒有戶口的相應變動。

"流動人口"這一稱謂的背後，則是其無法正常獲得包括公共教育、醫療衛生等基本公共服務的尷尬現實。儘管其同樣擁有強烈的融入城市的願望，但是卻被現行的戶籍制度和城市管理部門所排斥，成為了身邊世界的局外人。而其中的流動兒童（18周歲以下人口），因為無法平等享有受教育權利，在成長過程中則備受艱辛。

[1] 市轄區內人戶分離的人口是指一個直轄市或地級市所轄的區內和區與區之間，居住地和戶口登記地不在同一鄉鎮街道的人口。

[2] 以上定義參考《2010年第六次全國人口普查主要數據公報（第1號）》，並且遵循《中華人民共和國未成年人保護法》、聯合國《兒童權利公約》的宗旨。

題主所提出的流動兒童的第一重定義前面的已經回答得很好了，我想說一下於此相關的一些背景信息：隨遷子女和留守兒童。而且我認為這兩個概念比流動兒童更為重要，因為它們反映出來的問題更為精準。

隨遷子女，顧名思義就是離開戶籍所在地、跟隨父母來到外地的孩子。一般來說，我們提到隨遷子女，都是在孩子接受教育這個語境下。

教育部對隨遷子女的定義（注意：一定是戶籍在農村的才會被教育部定義為隨遷子女）：

進城務工人員隨遷子女，是指戶籍登記在外省（區、市）、本省外縣（區）的鄉村，隨務工父母到輸入地的城區、鎮區（同住）並接受義務教育的適齡兒童少年。（教育部《2015年全國教育事業發展統計公報》）

廣州市教育局對隨遷子女的定義（並不作戶籍是農村還是城鎮的區分）：

跟隨父親或母親在我市生活、就學的來穗人員及其他非本市戶籍就業、創業人員子女。（廣州市教育局《關於做好來穗人員隨遷子女參加高中階段學校招生考試工作的實施方案（試行）》，穗教發[2014]30號）

而對於留守兒童，教育部的定義和國務院最新的定義並不相同，因此統計起來數字相差巨大。2016年民政部根據國務院的定義統計出來的數字是903萬，而教育部2015年統計的在義務教育階段校生中的農村留守兒童是2019.24萬。

教育部對留守兒童的定義：

農村留守兒童，是指外出務工連續三個月以上的農民托留在戶籍所在地家鄉，由父、母單方或其他親屬監護接受義務教育的適齡兒童少年。（教育部《2014年全國教育事業發展統計公報》）

國務院對留守兒童的定義：

留守兒童是指父母雙方外出務工或一方外出務工另一方無監護能力、不滿十六周歲的未成年人。（《國務院關於加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，國發〔2016〕13號）

從我們對一些流動兒童服務機構和外來務工人員訪談的情況來看，外來務工人員最為關心的就是子女的教育問題，尤其是能不能上公辦學校的問題。國家統計局中山調查隊的《中山外來務工人員隨遷子女學校學生和家長訪談報告》也指出：

出於與生俱來對孩子的感情，許多外來務工人員不忍心讓孩子成為留守兒童，因而帶著孩子隨遷。51.6%的受訪家長表示讓小孩隨遷進城主要是考慮到待在身邊方便照顧，39.8%表示是不放心小孩留在老家，另有5.7%表示讓孩子隨遷在中山上學是因為這裡的教學質量比老家好，2.9%是其他考慮。

可見對於外來務工人員來說，在沒有在當地入戶的情況下，孩子成為「隨遷子女」比成為「留守兒童」，是一個更好的選擇。但是隨遷子女普遍面臨「入學難」的問題。至於具體怎麼難，原因在哪裡，可以看我們的專欄文章：

圖解 | 隨遷子女入學難，問題出在哪兒？

7張圖，帶你看懂隨遷子女入學難，問題到底出在哪兒。

根據教育部歷年的教育事業發展統計公報，最近幾年隨遷子女基本上穩定在1200萬以上。但是，目前只解決了80%的隨遷子女就讀公辦小學、初中的問題，仍然有200多萬的隨遷子女在條件遠遠差於公辦學校的民辦學校就讀（其中還包括一些沒有取得辦學許可證、沒有學籍的打工子弟學校）。

全國31個省（自治區、直轄市）中，又以廣東省形勢最為嚴峻。因為廣東省有隨遷子女430多萬，佔全國隨遷子女總數的31.5%。根據廣東省教育廳公布的官方數據，廣東省的隨遷子女就讀公辦學校的比例只有52%，遠遠低於其他省份。而北京市近兩年實施「教育控人」的政策，隨遷子女就讀公辦學校的比例肯定也在下降（2011年北京市教委公布的數據是70%，近幾年數據缺失）。

從政策來看，在1998年教育部和公安部就聯合發布了《流動兒童少年就學暫行辦法》，其中提出了解決流動兒童入學的思路「以在流入地全日制公辦中小學借讀為主」並授權了流入地學校收取借讀費，但是同年，《關於解決當前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》中又提出「嚴控大城市人口」的政治任務；在2006年《義務教育法》修訂的時候則增加了流動兒童在父母工作、居住地入學「平等接受義務教育」的條款，但是遺憾的是並沒有明確流入地政府的責任邊界，因此為以後各地在自行制定辦法的時候設立各種門檻留了口子；2015年國務院《關於進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》提出了「兩免一補」和生均公用經費可以隨著兒童流轉，帶來了一點點進步，但是你知道這些可流轉的經費有多少嗎？只有幾百塊而已。

從下面的表格可以看出，各省的教育經費差異巨大，但是假如可以流轉，也能彌補一部分差距。但是，教育經費構成中的大頭，比如教育事業性經費、公共財政公用經費等目前都無法隨著兒童從戶籍所在地流轉到父母外出工作、居住所在地。根據一些學者的觀察，兒童離開戶籍所在地就學，這些教育經費仍然按照戶籍撥付，造成了流出地學生減少但是經費不減的「吃空餉」現象；同時，流入地政府因為學生較多但是經費沒有增加，教育經費緊張。

所以，如果教育經費按照戶籍撥付、不能變成「教育券」隨著兒童流轉，流入地很難解決公辦學位緊張的問題；而如果「鼓勵發展中小城市、嚴控大城市人口」的錯誤思路不轉變，流動兒童必然會被大城市排斥，其常見的表現形式就是設立各種門檻，或者通過極為欺騙性的「積分入學」來「趕走」外地學生。

本文由作者李楠授權首發於「戶改觀察」，轉載請註明作者及出處。
圖解 | 隨遷子女入學難，問題出在哪兒？

【標準定義】

流動人口是指居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上，不包括市轄區內人戶分離

[1]

的人口。

流動兒童是指居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上，不包括市轄區內人戶分離，年齡在18周歲以下的人口

[2]

。

【定義補充】

【實際情況】

流動兒童，都是在當代中國高歌猛進的城市化浪潮中出生和成長起來的，如此多的「放牛娃」湧入城市在中國是史無前例的；他們自身也經歷一個城市化的過程，鄉土性逐漸地從他們的心性中剝離，與此同時，城市以自己特定的方式塑造他們心智、觀念、氣質和認同，有學者稱之為「日常生活的城市化」。

[3]

據2012年新公民計劃合8個城市的10家從事社區教育工作的公益機構《流動兒童社區教育需求調查》顯示：包括出生在城市的孩子，總計有超過70%的打工子女在學齡前來到城市；有超過50%的孩子明確表示喜歡在城市生活。熙攘的街頭、豐富的商品與單調的鄉村生活相比，更像是他們的生活常態。這些「生在城市」或「長在城市」的孩子與他們的父輩完全不同，他們已經是准城市居民，
沒有父輩那樣濃厚的戀鄉情結。中國人民大學人口與發展研究中心的段成榮教授曾經分析，這些孩子與「老家」失去了聯繫，其中很多已經完全不具備在「老家」生活所需要的各種文化、習俗和知識，甚至連語言都不通了。城市將別無選擇地接納他們成為自己的成員。

相當一部分流動兒童已經隨父母在城市定居，從而在事實上構成了城市第二代移民，但在官方的分類系統里，被定義為「流動人口」而不是「城市新移民」（在當代中國，流動人口並不表徵時間、空間特性，而是由政策界定的）導致其無法獲得地方性的公民身份或者說市民權。

[1] 市轄區內人戶分離的人口是指一個直轄市或地級市所轄的區內和區與區之間，居住地和戶口登記地不在同一鄉鎮街道的人口。

[3]參考《城市化的孩子：農民工子女的身份產生與政治社會化》

其聞 | 熱點天天讀2016.10.27

微信號：Z-QIHAO

【中青報】人口流動需要更好的公共制度

【背景】

當前及未來的人口流動整體將趨於穩定化、家庭化，流動人口的定居意願普遍增加。然而，現狀是公共制度安排尚未契合家庭化遷移的要求。

10月19日，國家衛生計生委正式發布《中國流動人口發展報告2016》。報告顯示，2015年，我國流動人口規模達2.47億人，佔總人口18%，相當於每6個人中有1個人是流動人口。

改革開放30多年的歷史，可以說是一部社會人口流動的發展史。流動人口是社會由封閉走向開放的見證者與推動者，也是社會發展活力的重要表現，對於歷史進程的正向影響不言而喻。當然，流動人口大規模和長期的存在，也給社會治理帶來了不小的挑戰。若沒有適合人口流動的社會制度環境，那麼無論是社會的進步，還是處於流動狀況中的「人」的權益保障，都將遭到負面的限制。

近年來。雖然不少地方已取消了農業戶口，進行了統一戶口登記，但橫亘在城鄉之間的鴻溝，依然存在。特別是在大城市，囿於嚴格的戶籍限制和公共服務均等化的不足，流動人口要想真正融入城市，實現家庭化遷移，其「門檻」仍不可忽視。而社保等公共服務與公民權利，也並未完全實現跟隨人走，這導致人口流動的成本仍舊高企。流動人口在城市的穩定化定居依舊存在阻礙。

談及人口流動，最需要解決的問題有兩個方面。一是如何讓流動人口以較低成本找到安居之所，實現由流動向穩定的轉變，這方面主要表現於農村人口的市民化;二是，如何降低社會的流動成本，實現包括人口、資源、權利等在內的自由遷徙與流動，這方面主要表現於推進公民權利的普及與公平享有。這兩個議題看似矛盾，其實並行不悖，共同指向於流動人口的生存與發展權利。

【體會】

1、改革是必然的，因為需要得到生產工具與生產力匹配的平衡。由於流動人口數量之大，以往的戶籍制度無法正確的體現出目前的人口分布，以及各地的應具備的基礎建設措施是否滿足需求。如果沒有準確的數據，那麼就不可能有正確的城市建設預期，從而產生各種社會問題。

2、取消農業戶口，消滅農村與城市的差距，從政策意義上實現城市化。才能讓所有人團結一致，必然每個人始終會往自己利益最大的方向去爭取。那麼，城市化之後，福利條件，社會資源就能達到公平的共享。

3、解決流動人口的問題，還要考慮相關部門的監督成本，以及最大限度的減少人口的流動成本。也許，大城市之所以許多人來的原因，就是大城市有小城市所不具備的工作條件，生活質量，醫療教育等。那麼假如小城市能針對性突破相關問題，那麼就可以避免出現大城市不斷對周邊小城市進行人口「吸血」，使得小城市進一步失去活力。

4、最後，因為流動人口的數量不確定，導致大城市時刻處於超負荷的狀態，每逢過年過節呈現出一片人去城空的場景，也何嘗不是一種資源的浪費。