中國的征地制度？

01-22

中國現行的征地制度有哪些啊？

推薦閱讀：周其仁，《農地產權與征地制度——中國城市化面臨的重大選擇》。以下為部分核心觀點。轉載鏈接：農地產權與征地制度* : 周其仁真實世界的經濟學

雖然是對04年前的總結，但是對今天仍有很強的現實意義。

現存法律涉及農地轉讓權的主要有兩部，一部是《中華人民共和國農村土地承包法》，另外一部是《中華人民共和國土地管理法》。為了節約篇幅，下文分別把這兩部法律簡稱為《農村土地承包法》和《土地管理法》。轉讓權問題如此重大，以至為了制定和修訂這兩部法律，甚至需要修改《憲法》的相關條款。本節簡要評論這些法律，著眼點是它們內在的矛盾衝突及其對經濟行為的影響。

(一) 承認轉讓權的法律

在20世紀70年代末、80年代初農村改革中形成的農民家庭土地承包經營權，差不多經過了20年時間，才得第一個比較完備的法律表達。2002年8月29日全國人大常委會通過的《農村土地承包法》，不但確認並宣布保護農戶的土地使用權和收益權，而且確認並宣布保護農戶的土地轉讓權。至此，曾經在中國長期實行的農地集體所有制，全面改革為土地的農戶私人承包經營制。

對農戶私人土地轉讓權的全面承認和清楚界定，是《農村土地承包法》的基本內容。讓我們簡述其中最重要的幾項規定：——土地轉讓權屬於「承包方」（即「農戶」），而不屬於「發包方」（即「集體」）「承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的形式」（第34條），「國家保護承包方依法、自願、有償進行土地承包經營權流轉」（第10條）。；

——實施土地轉讓權的首要原則是平等協商、自願、有償，不受任何組織和個人的強迫和阻礙；

——土地轉讓的形式可以包括轉包、出租、互換等多種形式；

——轉讓權的價格由當事人協商確定；

——轉讓權的收益歸承包方所有。由於轉讓的是土地承包經營權，因此非常合乎邏輯，《農村土地承包法》必須綜合改革以來關於土地承包經營的全部政策法規，以更清晰的法律語言全面界定土地的農戶私人承包經營權。其要點是：農村集體所有的土地全部實行以農戶家庭為基礎的承包經營制，為此，法律規定了集體土地承包給農戶私人經營的程序、期限、形式，以及在承包期內發包方與承包方各自的權利和義務。

可以說，《農村土地承包法》全面完成了對我國土地集體所有制內容的正式更換。按照產權經濟學的規範，包括使用權、收益權和轉讓權在內的產權正是法律上財產所有權的實質內容，因此，恰恰是產權——而不是抽象的法律所有權——才構成人們經濟行為的實際限制。中國的農地依然可以說為集體所有，但是當今的集體惟一可以作為的只是依法將土地發包給農戶私人；在長達30年以上的法定承包期內，惟有私人承包方才有權使用和經營農地，獲取相應的收益並可在市場上自主轉讓農地的經營權；集體發包方無權終止、收回、調整農戶承包權，無權截流承包收益權，也無權干預承包方的轉讓權。很清楚，農戶私人承包經營的集體土地
所有制，再也不是人民公社時代集體經營的集體土地所有制。

比較重要的改革經驗是，通過承包合約確立私人使用權相對容易，而把私人的資源使用權發展為轉讓權，遠為困難。更重要的是，一旦法律可以清楚界定私人的資源轉讓權，它一定要更清楚地界定農戶私人的使用權和收益權。限於篇幅，本文不展開評論這些經驗的含義。我們只是在這裡指出，由法律清楚界定並加以保護的農戶私人的土地使用權、收益權和轉讓權，為在經濟結構快速變遷條件下有效利用農地資源，奠定了一個可以將穩定性與靈活性結合起來的制度基礎。

《農村土地承包法》仍然存在一些瑕疵。拋開枝節，一個重要的問題是承包農地的年期依然偏短。比較城鎮住宅地50年到70年的批租期，30年的農地承包期是否就是完全合適的？與此相關，現行土地承包法沒有交代土地承包到期後續約的準則。如果法律規定屆時給予在位承包方某種優先續約權，那麼承包年期的長短也許就沒有那麼重要了。

另外一個缺陷，現在就不容迴避。《農村土地承包法》關於農戶私人土地承包權和轉讓權的清楚界定，全部以「土地的農業用途」為限。例如，《農村土地承包法》在總則中宣布，「未經批准不得將承包地用於非農建設」（第8條）；在發包方的權利中，加入「制止承包方損害承包地和農業資源的行為」（第13條）；在承包方的義務中，點明「維持土地的農業用途，不得用於非農建設」（第17條）；更在土地承包經營權的流轉原則中，規定「不得改變……土地的農業用途」（第33條）。很清楚，一旦土地用於非農業用途，這部法律對農戶承包經營權的確認和保護，就戛然而止。

(二) 否認轉讓權的法律

農地轉為非農建設用地，受《土地管理法》調節。這部法律，1986年6月25日經第六屆全國人大常委會第十六次會議通過，從1987年1月1日起執行。可是僅僅兩年之後，1988年12月29日第七屆全國人大常委會第五次會議就決定修改。這一改差不多就改了十年，到1998年8月29日才由第九屆全國人大常委會第四次會議通過，從1999年1月1日起執行。《土地管理法》從制定到修訂的時期，中國經濟正在經歷市場化改革的深化。可是，改來改去，這部法律還是沒有在「轉讓權」的基礎上處理農地轉用這樣重要的資源配置問題。

查閱修訂後的1998年《土地管理法》，我們發現除了抽象宣布「土地使用權可以依法轉讓」（第2條）之外，整部法律8章86條再沒有一處提及「土地轉讓權」的內容、主體歸屬、轉讓程序、執行原則和定價方式。就是說，雖然土地使用權「可以依法轉讓」，但完全沒有相關的具體內容。舉一個例子，本法第16條指出「土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理」。問題是，土地使用權的轉讓就不發生爭議了嗎？發生了，怎麼處理？

涉及農地資源轉為非農業建設，1998年的《土地管理法》明令「農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設」（第63條）。本條款還有一個例外條款，我們在下文引用並分析。那麼，當經濟發展需要把一部分農地轉為非農業建設的時候，這樣的要求——這是城市化的必然要求——如何才可以得到合法的滿足呢？對此，現行《土地管理法》規定惟一的合法途徑就是國家壟斷，也就是舉凡農業用地轉為非農民自用的建設用地，必須完成從土地集體所有制向國有制的轉變。

(三) 城市土地國有化的來歷

為什麼本是集體所有、並已經長期承包給農戶經營的農地，一旦轉為城市建設用地，就非轉變為國家所有不可？推究起來，這涉及到一個憲法準則。1982年憲法修正案宣布「城市的土地屬於國家所有」（第10條）。這是第一次把過去憲法及其歷次修正案確立土地國有範圍，從「礦產、水流、國有森林、荒地」，擴大到全部城市土地。根據當時憲法修正案的說明，「草案第10條中原來是把鎮的土地和農村、城市郊區一律看待（就是作為集體土地看待——引者注）。全民討論中有人指出，全國各地情況不同，有些地方鎮的建制較大，今後還要發展，實際上是小城市。因此刪去了有關鎮的規定」。就是說，建制較大的鎮的土地，將來也屬於國有，而不再是農民集體所有。

但是，「城市土地全部國有」本身的來歷，卻並不那麼清楚。經查1975年憲法，第六條中尚有如下表達：「國家可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行徵購、徵用或者收歸國有」。這個條款清楚地說明，至少到文化大革命行將結束的時候，我國城市土地還沒有全盤屬於國家所有。否則，何須「國家對城鄉土地可以徵購、徵用和宣布收歸國有」？結束文化大革命後的1978年憲法，也並沒有宣布全部城市土地國有化。此後我國進入改革開放新的歷史時期，到1982年之前並沒有關於國家如何「對全部城市土地完成實行徵購、徵用或者收歸國有」的歷史記載。難道「城市土地屬於國有」這樣一件大事，從來就沒有經過政府的具體作為，直接就由1982年憲法宣布而成？

無論來歷問題如何有待進一步的調查，「城市土地屬於國有」構成現行土地法規的指導原則。這個原則的含義，正如我們將要詳細討論的，不但是「全部現存城市土地屬於國家」，而且是「凡是將成為城市的土地全部屬於國家」。後者既包括現有城市向其郊區和周圍農村的擴展，也包括從原農村、小城鎮和郊區形成的新城市。很少有人注意到，1982年後的中國還經歷過、經歷著、並將繼續經歷規模浩大的土地資源國有化。

(四) 征地悖論

現行土地法律規定了用於城市的農地必須全部轉為國有制，同時也就把征地變成了農地轉用的惟一合法形式。本來，即便在城、鄉土地皆為私有的情況下，國家也可以依法擁有徵地權。例如，1954年制定的我國第一部《憲法》就宣布，「國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行徵購、徵用或者收歸國有（第13條）」。眾所周知，那時儘管已經宣布了向社會主義過渡的總路線，但城鄉土地的大部分還是屬於私有，並得到憲法的承認和保護。因此，國家徵用農地，僅僅只是農地轉為建設用地中的一種形式。為了界定國家征地與民間私人轉讓土地之間的界限，1954年憲法對征地加了一個重要的限制條件，即必須是「為了公共利益」。這至少在法律上是清楚的：為了公共利益的農地轉用，通過國家征地來完成；非公益性質的農地轉用，還可以通過受當時法律承認的私人轉讓權來完成。

隨著城鄉土地所有制改造的完成，特別到了上引1982年憲法第一次宣布全部城市土地歸國家所有之後，農地轉為城市建設用地必須同時完成國有化，政府征地就成為農地轉用的惟一合法途徑。但是頗為不協調的是，1982年的憲法連同以後的土地管理法，仍然照搬1954年憲法對征地的限制條件——「為了公共利益」。悖論在於：非公共利益性質的農地轉用怎麼辦？不經過征地是違憲，因為轉為城市用的農地如果還是集體所有就違背了「全部城市土地為國有土地」的憲法準則；征地也違憲，因為不合「為了公共利益才可征地」的憲法準則。

(五) 政府經營土地的牟利衝動

更嚴重的問題是，現存土地法律在禁止農民承包地轉為非農用途的同時，卻宣布國有的土地——包括從農民集體那裡徵用來的土地——「實行有償使用制度」（第2條）。「建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得」（第54條）；必須「繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用後，方可使用土地」（第55條）。這就是說，政府可以把強制徵得的土地——無論「為了公共利益」與否——按有償原則向城市土地使用權市場出讓。

應該看到，《土地管理法》宣布「國有土地有償使用制度」，畢竟反映了逐步引入市場機制配置土地資源的改革現實。事實上，自1987年深圳、上海市政府分別試行向市場批租土地之後，我國城市建設用地市場發育很快，並形成一套法律法規。

問題是，土地市場化僅僅限於部分國有土地使用權的有償轉讓和再轉讓。至於前述農地轉為非農業建設用地，以及另外一部分由行政劃撥的城市土地，仍然服從行政權力配置土地資源的準則。新的混合模式是這樣的：政府憑對農地轉用的行政壟斷權獲取城市建設用地，然後將部分國有土地批租給城市二級土地市場、部分留在政府手中劃撥。這種行政配置和市場配置的特別混合，不能不激勵各行政主體競相成為經營城市土地的牟利組織。如果說徵用農地成本與批租土地收益之間的差額意味著政府經營土地的紅利，那麼「無償劃撥」與二級城市土地的市值之間的差額就顯示了「劃撥權」的租值。

現存法律甚至明文規定征地的補償完全不同於批租土地的價格決定。一方面，《土地管理法》規定政府徵用農地「按照被徵用土地的原用途——當然就是農地的農業用途——給予補償」（第47條）。另一方面，法律又允許政府按「土地的城市建設用途的市值」把徵得的土地批租出去。這等於保證了政府經營土地的法定紅利最大。因為在一個城市化嚴重不足、正在經歷急速發展的經濟里，一幅土地從農業用途轉為城市建設用途，市值的增加何止十倍、數十倍？土地市值越大，政府「無償劃撥」土地的權力租金越高。這實在是一門由法律保障政府獨家壟斷獲取經營土地暴利的新生意。

(六) 三處例外、兩點不明

並不是沒有例外。根據現行法律，農地轉為非農建設用地一般要同時完成土地被國家徵用、成為國有土地的過程，在某些條件下可容例外，那就是沒有經徵用而轉國有土地，農地也可合法轉為建設用地。

前引《土地管理法》第43條所定準則（「任何單位和個人進行建設……必須依法申請使用國有土地」），法律允許的例外如下：「但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批准使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批准使用農民集體所有的土地的除外」。就是說，農民自用於辦企業、住宅、公共設施和公益事業的土地，雖然也是農地轉為建設用地，但可以保留集體土地所有權。

第二處，農村集體經濟組織「與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的」（第63條），也可以在符合土地利用規劃、通過行政審批的條件下，合法將農地轉為非農建設用地。

第三處，「符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權發生轉移的」，可以例外於「農民集體土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農建設」的法條。直截了當地說，就是合乎上述要求的集體土地使用權可以出讓、轉讓或者出租。

法律當然沒有聲明「城市土地必屬國有」的原則也容例外。麻煩在於，在城市化急速擴大的經濟現實中，當初農民自辦企業或與人聯辦企業的農村，日後可能成為城市或城市的一部分！如我們將要看到的，一旦發生這種情況，現存法律中「例外」合法存在的轉讓權，又將發生很大的混淆。因為屆時土地已是城市土地，原先的「例外」是否一定要再經徵用轉為國有土地，現存法律並沒有清楚的交代。

另外，三處例外中只有第三處明確轉讓權的基礎是「集體土地使用權」，也就是轉讓權歸承包農戶；前兩處，有權「例外」合法轉農地為建設用地的主體，都是「農村集體經濟組織」。不明的地方是，在農地已經承包給農戶經營的情況下，「集體」為了獲得法定例外轉用農地的好處，是否可以、甚或一定要收回農戶的土地承包權，然後再以集體的名義自辦、聯辦企業和其他設施呢？

(七) 現存轉讓權的一個概述

讓我們概述我國農地轉讓權的法律表達。經過二十多年的改革，現存土地法律清楚界定並保護農地在農業用途範圍內的轉讓權。作為農地轉讓權的權利主體，承包農戶可以在平等協商、自願、有償，不受任何組織和個人的強迫和阻礙的條件下轉包、出租、互換農地經營權，農地轉讓的價格由當事人協商確定，而轉讓收益歸承包農戶所得。這構成我國農業經濟活動的一個重要制度基礎。

但是，農地一旦轉為非農建設用地，承包農戶的農地轉讓權就不再得到現行法律的承認。農地轉為建設用地，甚至也不是農村集體的權利。除去個別例外，法律要求農地轉為城市建設用地必須以土地國有化為前提。國家徵用農地就成了城市化利用農地資源的惟一合法途徑。

現行法律在確認政府徵用農地權利的同時，也確認政府可以向市場出售所征農地的使用權。一方面，政府征地補償根據被征農地原用途——即農業用途——的收益來決定。另一方面，當政府出售土地使用權時，卻可以根據市場原則來定價——根據土地未來用途的預期收益、由競爭各方中的出價高者得。這就是說，現行法律不但承認政府獨家壟斷的征地權，而且保證該項權利可獲得最大的法定價值。這為政府經營土地內置了功率強大的發動機。

簡言之，隨著農地轉為城市建設用地，農地轉讓權從承包農戶那裡轉到了政府手中。現行法律為了約束政府的土地徵用和經營權，一再重申「嚴格保護耕地」的立法意圖，不斷改進按行政等級分派土地審批權的程序，也始終堅持「為了公共利益才可徵用農地」的憲法準則。下面我們開始調查：在現存法律的激勵和約束下，政府主導非農業建設土地轉讓的實際行為。

很大，試著回答一點。

征地制度可以分為徵收集體土地和徵用集體土地。徵收是指國家將集體土地的所有權收回，集體變國有，跳出農村的範圍了。徵用只是國家使用，所有權不發生改變。原來徵用徵收分的不清楚，許多政策文件中說的徵用就是徵收，2004年憲法帶頭明確了徵用和徵收的區別。目前大多是征地都是徵收，因為一般都是建設需要，不大存在用一段時間再換回去的情況。下面就從征地程序上說說具體的征地制度。

1.農轉用和征地審批制度。對集體土地上實施徵收，需要經過審批。用地單位提出用地申請，又土地管理部門制定一書四方案（建設項目呈報說明書，供地方案，徵收土地方案，補充耕地方案和農用地轉用方案），逐級上報審批，最終由省級人民政府形成農轉用和征地批文。

2.征地公告制度。根據《土地管理法》《徵收土地公告辦法》等相關政策，征地過程中有《征地公告》、《征地補償安置方案公告》等，最少得有這兩個，還會對土地財務等調查結果公示、房屋情況公示等，這些也有政策規定。

3.征地補償制度。征地補償根據土地原用途進行，如農用地考慮前三年平均年產值的多少倍等等，一般安置費用和補償費用總金額不得高於年產值的30倍。補償項目包括土地補償費、青苗補償費、地上財物補償費、勞動力安置費，目前土地補償費大多數地區採取區片價的方式，一個小區片統一標準。

4.聽證制度。對於公告的內容有異議的，相關權利人可以提出聽證申請，要求修改補償安置方案等內容，實際操作中用的其實不多。

5.強制收回制度。征地批文下發後超過兩年未進行征地公告的，按照規定要進行收回土地。本條規定很硬，但實施的很少。

6.留用地制度。這個可能在部分地區會存在，徵收集體的土地後會留出一部分給集體，通過妥善的經營或開發，給集體帶來收益。

想起來再寫吧。

征地制度，1.農轉用和征地審批制度。對集體土地上實施徵收，需要經過審批。用地單位提出用地申請，又土地管理部門制定一書四方案（建設項目呈報說明書，供地方案，徵收土地方案，補充耕地方案和農用地轉用方案），逐級上報審批，最終由省級人民政府形成農轉用和征地批文。

3.征地補償制度。征地補償根據土地原用途進行，如農用地考慮前三年平均年產值的多少倍等等，一般安置費用和補償費用總金額不得高於年產值的30倍。補償項目包括土地補償費、青苗補償費、地上財物補償費、勞動力安置費，目前土地補償費大多數地區採取區片價的方式，一個小區片統一標準。4，聽證5.強制收回制度。征地批文下發後超過兩年未進行征地公告的，按照規定要進行收回土地。本條規定很硬，但實施的很少。

6.留用地制度等，詳細的你可以再諮詢一下相關拆遷律師或是去網上找找。北京市凱諾律師事務所

在農村集體土地上，父母親遺留下的祖屋被徵收時，已為城市居民的子女能否向徵收方要求安置？

只有一個征地補償，這個是全國性法律規定，去看土地管理法。各地按實際情況標準會有差別。

在此基礎上，什麼留用地、社保補償、換房等方法屬於各地創新做法，並非法律。