土地儲備專項債券是什麼？

對房地產有什麼影響。

你了解一下土地抵押融資怎麼回事就明白了。

沒有出債券辦法之前，地方政府怎麼用土地套現？

我們國家實行分稅制，好收的穩定的收到中央了，地方要用錢，一般只能在土地上打主意。我們經常看到某某城市未來幾年的建設計劃，其投資是該地財政收入的若干倍，何來的信心？土地。土地可以賣，但值錢的畢竟只有房地產用地，數量有限而且國家還控制指標那麼嚴，怎麼辦，透支！好比信用卡，土地是城市政府最有價值的東西，它作為資產向銀行甚至民間舉債，這樣一來，就可以提前獲得大量資金進行建設，然後開發建設好了，這塊地值錢了再賣去出還債，這也是為什麼政府不願意房地產市場掉下來的原因，因為這是要還債的，如果不值錢了，就還不起。

這就容易導致兩個問題：一個是政府建設開發速度太大太快，超出市場需求，形成泡沫，一旦破滅，資金鏈斷裂，政府破產，銀行壞賬，社會動蕩；二個是政府對開發哪，什麼時候開發，怎麼開發，太過武斷並不透明，沒有有效監管措施，容易搞砸和產生腐敗。

所以，幾年前就開始呼籲採取發行政府債券的方式舉債，而不是單靠銀行貸款。土地儲備轉向債券，是針對儲備的土地，向社會發債券募資開發，這樣，必須公開要開發什麼，開發多大，什麼時候開發，什麼時候完成等等項目信息，一單一單來，有公眾作為債權人來監督，迫使地方政府不敢亂來，錢來的難了，下決定的時候就會更加慎重。

土地儲備專項債券怎麼發？怎麼用？一文看懂！

中國國土資源報2017-06-21 21:56:02

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　　財政部、國土資源部6月1日發布《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》，各省、自治區、直轄市將在年初國務院批准的專項債務限額內安排試點發債。 此後，財政部、國土資源部有關負責人解讀該《辦法》時，強調了土地儲備專項債券的發行對促進經濟平穩發展、完善專項債券管理、遏制違法違規變相舉債以及深化財政與金融互動的積極意義。

　　作為地方政府專項債的「試水石」，土地儲備專項債券在政府財政預算制度改革方面的意義不言而喻，同時，也對優化土地供應結構、促進房地產健康穩定發展、促進土地制度改革有重要作用。本報記者就相關問題採訪了業內專家學者，請他們從供給側改革、防範債務風險等不同視角談怎樣認識土地儲備專項債券。

樓建波：

試點發債，規範運作關乎成敗

　　根據財政部、國土資源部發布《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》規定，土地儲備專項債券是地方政府專項債券的一個品種，是指地方政府為土地儲備發行，以項目對應並納入政府性基金預算管理的，以國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入償還的地方政府專項債券。

　　北京大學法學院房地產法研究中心主任樓建波認為，結合財政部5月28日的《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》，通過推出土地儲備專項債券，「關後門、開正門」的政策導向更為彰顯。

　　樓建波同時指出，《辦法》不僅是財政預算制度改革的重大舉措，還能促進土地制度改革，優化土地供應結構，促進房地產健康穩定發展。當前進行的土地供給側結構性改革，前提是政府有地可供，而組織供地需要投入資金。通過專項債券籌措土地儲備項目所需資金，能提高政府組織土地供應的自主權，使土地供應更有效、更及時、更有針對性。

土地儲備是政府組織供地的關鍵所在

　　始於20世紀90年代中期的土地儲備制度，從一開始就把加強土地調控、提高建設用地保障能力作為制度設計的目標之一。國土資源部在總結各地經驗的基礎上，於2007年頒布《土地儲備管理辦法》，明確完善土地儲備制度目的是「加強土地調控，規範土地市場運行，促進土地節約集約利用，提高建設用地保障能力」。

　　樓建波指出，土地儲備制度在組織土地供應方面的作用，可以從我國城市建設用地供應的沿革中清楚地看出。自1988年修改《憲法》啟動城市土地利用制度改革以來，市場機制的引入大大提高了城市土地資源的配置效率。但土地出讓初期，政府出讓的往往是未經一級開發的「生地」，有些甚至是徵收拆遷補償安置都沒有完成的「毛地」。這樣做，減輕了政府負擔，也大大加快了舊城改造和城鎮化步伐，但也產生了一些問題，突出表現在：

• 土地多頭供應不利於土地市場的宏觀調控;
• 未能很好地解決「土地囤積和閑置」的問題;
• 從供地到形成有效商品房供應周期過長;
• 由開發企業負責徵收拆遷補償安置容易導致徵收拆遷糾紛;
• 國有土地收益流失。

　　土地儲備制度的引入，在某種程度上就是為了解決上述問題。

　　財政部、國土資源部有關負責人對土地儲備制度的作用概括為：

1. 穩定土地市場、落實調控職能的有效手段;
2. 有利於提供保障性安居工程用地，支持應對房價過快上漲，滿足中低收入家庭住房需求;
3. 有利於保證土地利用總體規劃和城市總體規劃實施，促進土地節約集約利用，提高土地利用效率;
4. 有利於促進土地市場發育，為土地招標拍賣掛牌出讓提供保障。

　　綜上，樓建波認為，如果土地儲備制度不能很好地發揮作用，政府不能及時組織土地供應，不僅會影響土地市場的發育，還會影響政府的土地宏觀調控，通過優化土地供應結構促進房地產市場健康發展更無法落到實處。

土儲債券將為土地供給側改革創造條件

　　2015年以前，地方土地儲備資金的來源以銀行貸款為主，或由土地儲備中心直接向銀行借貸，或由受地方政府委託土地一級開發的企業向銀行借貸或通過其他途徑籌措資金。

　　樓建波指出，這種做法有著顯而易見的弊端：

1. 由於銀行貸款用途管理的非剛性土地儲備貸款資金的「專款專用」往往不能完全落實，導致一些土地儲備項目由於資金問題而不能按期完成。
2. 土地儲備貸款最長不能超過兩年，地方政府在組織土地供應時往往會受制於貸款的期限和還款的壓力;委託企業進行一級開發或與企業合作進行一級開發的項目，土地供應更是或多或少地會受到相關企業利益的牽制。
3. 大量土地儲備貸款的發放，使金融系統暴露在土地市場的風險下。

　　2015年起實施的新《預演算法》規定，地方政府須通過發行地方政府債券方式舉借債務，除此之外不得以其他任何方式舉債。隨後，財政部、國土資源部等四部門印發《關於規範土地儲備和資金管理等相關問題的通知》，明確各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，土地儲備融資需求應當通過省級政府發行地方政府債券方式解決。這次財政部、國土資源部共同發布的《辦法》，更是為土地儲備專項債的發行提供了直接政策依據。

　　樓建波認為，通過發行專項債券來籌措土地儲備需要的資金，至少有助於達成以下目標：

1. 與銀行貸款不同，土地儲備專項債券根據土地儲備業務實際需要，在發行額度和期限、發行對象、項目管理、收益回報等方面「量身打造」。這樣，地方政府在組織土地供應時不再受制於銀行貸款還本付息的壓力和負責一級開發的企業影響，有了更大的自主權。
2. 土地儲備專項債券資金由財政部門納入政府性基金預算管理，並由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構專項用於土地儲備，任何單位和個人不得截留、擠占和挪用，不得用於經常性支出。這種剛性的「專款專用」避免了土地儲備項目因資金問題而不能按期完成的風險。
3. 有助於土地調控的有效開展。土地供給側改革中，更要把優化土地供應結構作為促進房地產市場平穩健康發展的重要手段。這項政策加強了政府取得土地供應的自主權，為其根據社會、經濟發展的需要，根據當地房地產市場的具體情況決定供地的數量、價格(主要通過限價實現)和節奏提供了可能。
4. 土地儲備專項債券以省為單位發行。各省、自治區、直轄市年度土地儲備專項債券額度不得突破國務院批准的分地區專項債務限額，由財政部下達各省級財政部門，抄送國土資源部，有助於中央和省級國土資源主管部門了解各地土地儲備的基本情況，從某種程度上加強了對土地儲備項目的垂直監控。更重要的是，額度控制實際上是對各地土地儲備的規模和速度的一種限制，從而為土地宏觀調控提供了一個行之有效的手段。

土地儲備項目規範運作是專項債券試點成功的關鍵

　　「《辦法》要求土地儲備專項債券與土地儲備項目對應。」樓建波梳理這一規定指出：

1. 土地儲備專項債券的發行和使用應當嚴格對應到單一或同一地區的多個項目;
2. 土地儲備專項債券期限應當與土地儲備項目期限相適應，原則上不超過5年;
3. 債券本金償還與項目取得的土地出讓收入相對應，如：因儲備土地未能按計划出讓、土地出讓收入暫時難以實現，不能償還到期債券本金時，可在專項債務限額內發行土地儲備專項債券周轉償還，項目收入實現後予以歸還。

　　他強調，這種發行、使用和本金償還與項目嚴格對應的做法正是地方政府專項債券的應有之義。

　　樓建波認為，選擇土地儲備專項債作為地方政府專項債的「試水石」，一方面是對土地儲備工作取得的成績和已經建立的相關制度的一種肯定，但另一方面債券本金償還與項目取得的土地出讓收入相對應，無疑對土地儲備項目的運營提出了更高的要求：

1. 發行土地儲備專項債券的土地儲備項目，應當有穩定的預期償債資金來源，對應的政府性基金收入應當能夠保障償還債券本金和利息，實現項目收益和融資自求平衡。
2. 要求加強債務對應資產管理。地方各級土地儲備機構嚴格儲備土地管理，切實理清土地產權，按照有關規定完成土地登記，及時評估儲備土地資產價值;地方各級國土資源部門要履行國有資產運營維護責任，確保土地儲備資產保值增值;地方政府不得以儲備土地為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。
3. 規範使用土地儲備專項債券資金，保證「專款專用」。地方各級政府不得以土地儲備名義為非土地儲備機構舉借政府債務;土地儲備專項債實行預算管理，《辦法》從預算編製、預算執行和決算、監督管理、職責分工等方面，提出了地方政府土地儲備專項債券管理的工作要求。

　　「在土地儲備項目的運營管理中，國土資源管理部門尤其是土地儲備機構是第一責任人。」樓建波指出，《辦法》明確要求國土資源管理部門、土地儲備機構配合做好債券發行準備、項目信息披露等工作，履行項目管理責任，發揮部門各自優勢，保障專項債券順利發行、使用和償還。

　　具體而言，縣級以上地方各級土地儲備機構應當根據土地市場情況和下一年度土地儲備計劃，編製下一年度土地儲備項目收支計劃，提出下一年度土地儲備資金需求，報本級國土資源部門審核、財政部門複核。地方各級國土資源部門、土地儲備機構應當配合做好本地區土地儲備專項債券發行準備工作，及時準確提供相關材料，配合做好信息披露、信用評級、土地資產評估等工作。地方各級國土資源部門應當建立土地儲備項目庫，項目信息應當包括項目名稱、地塊區位、儲備期限、項目投資計劃、收益和融資平衡方案、預期土地出讓收入等情況，並做好與地方政府債務管理系統的銜接;同時，加強對土地儲備項目的管理和監督，保障儲備土地按期上市供應，確保項目收益和融資平衡。

　　「正是從上述意義上看，土地儲備地方專項債券的試點發行，既是完善專項債券管理的重要舉措，也是完善我國土地儲備制度的一個重要契機。」樓建波表示。

朱道林：

土地儲備，規範債券融資防風險

　　中國農業大學土地資源管理系主任、教授朱道林認為，「從形式上看，《辦法》要求地方政府土地儲備必須通過發行債券的方式進行融資，但《辦法》要旨更在於保障地方政府土地儲備資金需求的同時，加強防範地方政府債務風險，強化政府債務的監管與防控。」

逐步規範土地儲備融資

　　「此前，地方政府往往以土地儲備機構作為融資平台，國家一直高度重視土地儲備融資監管與風險防控，既要保障土地儲備必要的資金需求，又要防止以土地儲備名義膨脹政府債務，防控債務風險。」朱道林說。

　　「此次發布實施的《辦法》，正是對採取發債方式實施土地儲備融資的具體規範。」朱道林表示，《辦法》明確規定了土地儲備專項債券的發行主體、規模、方式及監管要求等，既體現了與現行土地儲備制度的銜接，又強化了通過發行債券方式進行土地儲備融資的各層面、各環節的監管要求。

　　《辦法》明確規定，土地儲備專項債務由省級政府統一發行，再轉貸給市縣級政府。朱道林認為，此舉既有利於以省為單位控制發債規模，又滿足了土地儲備主要由市縣政府實施的做法要求。

　　《辦法》明確要求，土地儲備專項債券發行嚴格對應項目實施，債券期限與項目實際相適應，債券安排的支出明確到具體項目;土地儲備項目取得的土地出讓收入，按照該項目對應的債券餘額統籌安排資金。朱道林表示，通過強調專項債券與項目嚴格對應，將原來集中發行和管理的專項債券進一步完善為按項目發行和管理，便於投資者信息甄別，提高債券市場化水平。

　　《辦法》進一步明確了落實市縣政府責任，通過統一的土地儲備專項債券命名格式，將債券償還和資金管理責任一一對應到具體使用債券資金的市縣政府;強化財政部門、國土資源管理部門協調配合，發揮部門各自優勢，保障專項債券有效發行、使用與償還。「此舉將強化市縣政府管理責任，加強部門協調配合。」朱道林說。

防控地方政府債務風險

　　近年來，黨中央、國務院高度重視防範政府債務風險，中央經濟工作會議和政府工作報告都對此提出明確要求。自《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》發布實施以來，有關部門一直積極探索完善地方政府專項債券管理的做法，逐步實施按照地方政府性基金收入項目分類發行專項債券來控制政府債務規模，取得了一定成效。

　　統計表明，截至2016年末，全國地方政府債務15.32萬億元，地方政府債務率(債務餘額/綜合財力)為80.5%。加上納入預算管理的中央政府債務12.01萬億元，兩項合計，全國政府債務27.33萬億元。按照國家統計局公布的2016年74.41萬億元的GDP計算，全國政府債務負債率(債務餘額/GDP)為36.7%，低於主要市場經濟國家和新興市場國家水平，風險總體可控。

　　「但是，一些地方政府違法違規舉債融資問題仍時有發生，部分地方採取變通方式實現政府融資的做法不斷翻新。部分金融機構對融資平台公司等國有企業提供融資時仍要求地方政府提供擔保承諾等做法依然存在。因此，有必要進一步嚴格規範政府債務管控。」朱道林說。

　　如何有效防控地方政府債務風險?朱道林認為，地方政府土地儲備專項債券是政府債務的主要形式之一，既是解決地方政府土地儲備資金的重要渠道，也是政府債務防控的重點。

　　《辦法》明確規定，土地儲備專項債券是地方政府為土地儲備舉借債務的方式，並由省級政府發行，實行總額度控制，納入政府性基金預算管理，並由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構專項用於土地儲備，必須與項目掛鉤等。

　　「這可以從總量上控制地方政府債務規模，使風險可控，並杜絕其他融資途徑，規範政府土地儲備融資行為。這既有利於防範地方政府債務風險，又規範了土地儲備融資行為，還有利於促進土地市場健康發展。」朱道林認為。

本期編輯：趙志坤

土地儲備是指地方政府為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。地方政府土地儲備專項債券是地方政府專項債券的一個品種，是指地方政府為土地儲備發行，以項目對應並納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入(土地出讓收入)償還的地方政府專項債券。