政府收入增長如此速度，為什麼地方政府的債務像滾雪球一樣越滾越大？

01-21

針對可能出現的地方政府債務危機

針對題主的問題給一個最直接的回答，即「為什麼財政收入增長卻引起地方債務如此嚴重？」其一，就是字面意思，說地方財政收入增長沒有債務增長快（動因可參考 @謝小星的耳朵回答中的部分內容）；其二，這兩者在結構上不完全是聽起來那麼一回事，地方財政是一直赤字加劇。（債務雪球的問題我就不回答了，偏學術，回答無意義）

貼一個三年前我作的圖：

那個分叉點就是1993-1994年，粗黑線是中央財政，淺黑線是地方財政。在94年以前，中央與地方財政基本都是平衡預算，94年之後中央財政持續盈餘，地方財政持續赤字。截止至2012年，中央財政盈餘37411億，地方財政赤字46110億（相關性為近似平穩序列相關）。

為什麼會這樣，看看這裡，94年分稅制改革：改革30年――1994年分稅制改革

如果不想看，可以聽我簡述之。94年分稅制改革之後大部分財政收入（＞70%）統歸中央，再按照專項專撥的方式轉移支付給地方政府，最具有代表性的就是發改委。就是說地方把稅錢收上來，上繳上級政府，然後再去發改委說我要幹個什麼項目，寫規劃，專家論證，政府部門審核，通過了再把對應的錢給你返還回去。

為什麼要這樣？其一，宏觀經濟與財政政策方面的原因，較學術，不說了，同行咱們回頭有空了喝茶慢聊。其二，80年代中期至90年代中期，地方積累了大量財富，有錢了，自然擁有更高的自主權，可以自己想怎麼發展就怎麼發展，另一個角度也就是可以不太聽話。將錢收起來，要花錢都得來跑發改委，這樣便於中央政策的執行。當然有利有弊，不過總體來看還是利大於弊。

地方沒錢花了，就完全真的事事都聽著上級命令走？還是會想盡辦法尋求更大的自主權。以及同級別之間的競爭。比如相鄰縣市之間的競爭。張五常曾把這種中國的縣市看作一種新的利益實體（公司），在招商引資與發展促進中的競爭類似產權明晰下公司之間的競爭（任何責任明晰都是廣義的產權界定，產權具有多重屬性），因此他認為中國的實踐在制度經濟學上仍然具有非常重要的成就，這也是為什麼儘管中國一直存在很多問題卻依然取得了如此矚目的成就，「至少一定是做對了很多事」，他如是說。因此地方政府，總想要自己找錢花。怎麼辦？發現了土地財政這塊肥肉。於是地方政府擔保的融資平台，政府注入股份的各種城投公司雨後春筍般遍及華夏大地。這就是題主看到的地方政府財政債務的直接由來中最重要的組成部分。當然這裡面還有很多理財信託等各種錢，有很大一部分來自於最近幾年的接盤人。此外，不僅是地方政府，土地財政刺激了土地公允價值的走高，傳導至引起央企國企以及其它企業在過去十幾年的經營中開展了廣泛的土地經營業務（包括很多大學、醫院、中小學等等在內）。因此，如果我們用公共債務來替代政府債務，會發現這個債務與GDP比值已經基本達到甚至超過了90年代初日本通縮前的最高位水平。

因此，一旦土地公允價值（房地產市場）嚴重下跌，地方政府的債務就會產生流動性緊縮風險，進一步引起商業銀行的資產負債表風險，引起進一步的快速去槓桿通縮。商業銀行會將這種風險進一步傳導至整個金融體系，以及衝擊國際資本流動預期。社科院的張明老師針對這個問題有九篇連載，請自行百度，簡潔直白易懂，比較全，地址很多：

題主這個問題其實要回答全面，比較費時間，涉及到太多方面（有興趣的請私下討論，這種宏觀經濟命題非一兩篇論文可以寫完）。如果要簡述的話，大概就是如此吧。

最後，財稅改革的進度，我感覺沒有達到十二五開始時的預期，但仍然可見，這將是今後今年中可能會最惹人矚目的話題，也會成為知乎熱門。

-------

我記得看過一篇paper講的是地方債務危機的制度原因，裡面主要考慮制度在「債務雪球」越滾越大中的作用。是多倫多大學的Lynette H.Ong發在《國際政治學評論》上的一篇文章，或許可以提供一個比較學術化的視角。

目前，學術界的一般觀點認為，中國政府在改革開放之後一直奉行「財政聯邦主義」原則，給予地方政府較大的財政自主權。即使在1994年稅制改革之後，地方政府在融資與支出方面也一直保有相當的自由度。這一原則被認為能夠有效地刺激經濟增長。但研究者指出，中國目前的政治制度，並未給「財政聯邦主義」的長期穩定運行提供必需的制度環境。這一問題正是導致目前地方債務危機的根源。

研究者首先試圖回答「地方政府債務從何而來」這一問題。研究者本人在2005-06年獲得的一手數據與世界銀行2007年發布的報告均顯示，農村信用社是地方政府最大的「債主」，其信貸總額佔到某些地方政府債務的一半以上。雖然這些數據基於的樣本並不具有統計意義上的代表性，其準確性在中國特殊的政治社會環境中也難以保證，但研究者認為，它們還是能大致反映地方政府債務構成的總體情況。

那麼，農村信用社是如何成為地方政府的大債主的呢？在不同的歷史時期，這一問題有不同的答案。上世紀八九十年代，各地基層政府牽頭成立了大量鄉鎮企業，它們成為農村信用社的主要借貸對象。鄉鎮企業通過稅收和非稅收渠道為基層政府提供了充足的財源，有些甚至在實質上成為了政府的融資公司。九十年代末期，多地出現了鄉鎮企業大規模倒閉、改制的浪潮，其所欠的債務自然由這些企業實質上的所有人——政府承擔下來。

進入新世紀後，基層政府的融資方式發生轉變，大量的地方融資平台、城建投資公司如雨後春筍般興起。遺憾的是，研究者未能通過系統的經驗證據直接說明，在這一時期的政府融資行為中，農村信用社的作用有多大。但近些年來，大量的相關新聞報道似乎可以從側面支持研究者的論斷：在目前的政府融資行為中，農村信用社依然是主要的資金來源之一。

基層政府背負著來自農村信用社的大量債務而又不積極還款，使得農村信用社不良信貸比例很高，嚴重威脅農村社會的穩定。一方面，統計數據表明，農村信用社吸納了大量的農民個人存款；另一方面，在目前的制度下，農村信用社幾乎是普通農民獲得貸款的唯一渠道。信用社對農村的極端重要性，造就了其「太大以致於不能倒」的地位。一旦信用社無法正常運轉，將觸發嚴重的社會和政治問題。正因為此，在地方政府債務纏身的情況下，中央政府有強大的動力維持農村信用社的穩定運行。2000年後，央行動用大量資金，對被不良信貸壓得不堪重負的農村信用社數次出手相救。

這樣一來，基層政府從農村信用社過度借貸所造成的嚴重後果，實際上由中央政府承擔。這種「地方請客，中央買單」的狀況，帶來了很高的道德風險，使得地方政府更加高枕無憂地過度借貸、過度支出。輿論界目前流行的一種說法是，基層政府財政收入少、支出責任重帶來的權責不對等，是造成債務危機的主因。研究者的論斷實際上反駁了這種說法——研究者認為，目前的債務危機確實是由中央與地方權責不對等造成，但這種權責不對等來自「地方請客，中央買單」的道德風險。研究者進一步指出，「財政聯邦主義」若想穩定運行，必須基於一套「誰製造問題，誰承擔責任」的體系，如對造成問題的官員進行懲罰、允許資不抵債的政府破產等。

那麼，地方政府為何有如此強大的慾望源源不斷的借錢？農村信用社為何甘心成為地方政府的提款機？研究者認為，造成這一局面的根本原因仍然在於政治制度。

不合理的官員考核制度使得地方官員產生不斷借貸的強大慾望。研究者通過第一手訪談材料說明，目前的基層政府官員考核中，政府財政收入、工業產值、招商引資情況是最為關鍵的指標。換言之，決定官員升遷的，依然是轄區經濟發展情況。在中國目前經濟發展仍由政府主導的局面下，大量的財政投資，無疑是促進經濟發展的捷徑。地方官員為了大量投資而大量借貸，以經濟發展換政績和前程。
地方金融機構的「條塊管理」制度，使得農村信用社淪為政府的提款機。目前，農村信用社一方面受上級金融機構管理（「條」），一方面受當地政府管理（「塊」）。由於地方政府對農村信用社人事變動的影響力較大，因此能夠有效指揮信用社的放貸，而上級金融機構的管理作用則被最大程度地消解了。

根據以上分析，研究者總結：目前地方政府的債務危機，根源在於政治制度為不負責任的借貸和支出提供了動力、創造了條件。相應的，對預算制度的改革，也應圍繞減少道德風險、改變考核制度、保證金融系統自主性等制度安排進行。

需要指出的是，近些年由於農村信用社不良信貸比例過高以及城市化等因素影響，商業銀行和其他金融機構正在取代農村信用社成為地方政府的主要信貸來源。由於這一研究以「農村信用社」為主要著眼點，研究得到的直接結論有一定局限性，但其提出的分析框架仍能很好地容納當前問題現狀的上述變化，其基本觀察視角有助於發現問題根源的普遍性。

【參考文獻】

Ong, Lynette H. (2012) Fiscal Federalism and Soft Budget Constraints: The Case of China. International Political Science Review. Vol. 33, No. 4, pp. 455-474.

___________________材料來源於【政見CNPolitics】_________________

這個問題很好, 我來拋磚引玉, 這個問題的角度不應僅僅從經濟角度來解讀. 因為經濟問題實質上是一個政治問題.

所謂的政治問題, 那就是指幾個關係

1. 中央與地方的關係

2. 地方與地方的關係.

3. 地方與治下屁民的關係

4. 中央與治下屁民的關係.

當前地方財政問題解讀的鑰匙即是"94稅制" . 但是對於我大中華地區, 中央與地方的關係絕對是一本厚重的大書. 至於細節, 還請大師解讀.

想到剛學完中宏做過的習題……

假設地方經濟是封閉體系，那麼

$Y=C(Y-T)+I+G$

假設消費C，投資I，稅收T都是Y的線性函數，那麼

$Y=c_{1}(Y-tY)+c_{2}Y+c_{0}+G$

得到比例關係：

$[1-c_{1}(1-t)-c_{2} ]Ysim G$

其實就是線性稅收下的乘數效應……

那麼政府赤字為：

$G-T=G-tYsim {1-t[1-c_{1}(1-t)-c_{2}]}G$

政府購買導致赤字增加的條件是：

$t[1-c_{1}(1-t)-c_{2}]<1$

這個顯然永遠成立，所以只要經濟僅靠政府購買拉動，那麼肯定赤字會擴大；儘管經濟增長了，稅收增加了，但永遠彌補不了政府購買這個洞。

1、根據財政部網站公布2015年財政收支情況，在中央財政一般公共預算收入增速基本與GDP保持同步的同時，地方財政一般預算收入增速大降5.1個百分點，可見經濟下台階對地方財政衝擊更大。

2、與此同時，2015年中央地方兩級財政支出均出現了13%的高增長，可以看出我們兩級財政都以擴張來應對經濟下行。

3、地方政府基金性預算收入同比降低17.7%，其中土地使用權出讓收入降低整整1萬億，降幅達到21.4%，扭曲的房地產調控政策帶來惡果。

4、一增一減之下，地方政府財政收支缺口在2015年高達3萬億，這才是15年大量項目無法落地的原因--地方政府缺乏配套資金去徵用土地、安置拆遷、建設公用工程。

5、決策層推動供給側改革，各大產能過剩行業如火如荼地提出規劃、分解指標。問題是去產能後工人怎麼辦，《關於鋼鐵行業脫困指導意見》說的很清楚：財政兜底！所以，地方政府沒錢解決職工分流，去產能根本實現不了！

6、兩個辦法：一是重新調整中央地方利益分配機制，提高地方政府在增值稅中的分享比例（現在是中央75%：地方25%）；二是大幅度減少財政供養人員，大幅壓縮財政支出。唯此才能讓地方政府免於破產，唯此才能為供給側改革提供支撐。

7、還是那句話，這個冬天會很冷，就業形勢會空前嚴峻，鋼鐵、水泥、煤炭、平板玻璃、電解鋁、船舶、石化等過剩行業都會受到衝擊，相關產業基地和城市會經歷痛苦的去產能。

8、最後忍不住說一句降低首付的房地產新政，四個字：太軟、太慢。一個問題：既然商業銀行是獨立法律主體，為什麼不能把首付比例交給市場決定？