如何看待中央調減京津滬耕地保護指標?
【中央調減京津滬耕地保護指標】2016年6月28日訊，國土資源部近日下發了《土地利用總體規劃綱要(2006～2020年)調整方案》。2020年保有耕地面積，北京由21.47萬公頃降低為11.07萬公頃，天津由43.73萬公頃降低為33.40萬公頃，上海由24.93萬公頃降低為18.80萬公頃。（一財）
剛剛發布的《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020）調整方案》，既是最新數據、最新的土地規劃，從中也能看出許多政策新動向：這些年中國城市化「土地超發」了多少？耕地放寬意味著什麼？房價會受影響嗎？新規背後展現了什麼政策意圖？
1
從建設用地指標調整看「土地超發」的程度：
65%
我之前向大家介紹了中國的「土地供給管制」：「在政府壟斷土地一級市場的條件下，對建設用地供給實行嚴格的縱向計劃管理，保證了建設用地的相對稀缺性，釋放了龐大的土地信用，成為了推動城市化的初始資本。」（參見：如何看待 2016 年初上海房價一天飛漲 70 萬元？ - 周看看的回答）
相應的，我也介紹了當前土地供給制度可能面對的「土地超發」的風險：「過去地方政府對中央政府國土部門，基本上是不怎麼配合的。每一個市縣都在或明或暗的多釋放一些建設用地進入市場，最後可能就匯成了難以估量的系統性風險。」
建設用地這種「鈔票」到底超發了多少？這個問題與土地價格和相關的資產評估息息相關，卻又非常難以估計。這個問題既是懸在各地方政府與土地投融資機構頭上的一團疑雲，也令很多地產商對拿地感到糾結。
幸運的是，借著最新的《調整方案》，我們可以稍微知道一些大的數字：
調整後的全國建設用地指標變化，點開詳圖，作者自繪
全國的建設用地指標調整了多少？
在調整後，供全國在2006-2020年期間使用的建設用地指標從原規劃的531.76萬公頃增加到了879.69萬公頃，增加幅度達65%！(1萬公頃=100平方公里)
對於這樣大幅的調整，到底該怎麼理解？一種理解是，過去給的指標太少了，接下來幾年不夠用，現在為整體指標緊缺的情況大大鬆了綁。另一種理解是，如今已經2016年，2020年將至了，建設用地的實際增長早就擋不住了，與其等著建設用地「超標」的結果出現，不如實事求是地上調目標值。
記住這個數字：在規劃中平均每新增1公頃的土地，在實際中約新增1.65公頃。
調整後的各地區建設用地指標變化，點開詳圖，作者自繪
各地區的建設用地指標相應調整了多少？
全國指標總量上調，分配到各個地區也有大幅上調，並呈現出結構性變化。
圖表裡的省份是按照北-東-中-南-西排列。可以看出，河北、河南、江蘇、浙江、安徽、江西、山東、湖北、湖南等省份都有20-30萬公頃左右的建設用地指標上調。幾乎都在原指標基礎上翻了一倍。這些都是中東部的人口和經濟大省，省內各縣市競爭和發展趨勢較強，建設用地供給超標的情況比較明顯。廣西、雲南雖處西部，情況相似。（詳見文末表格）
通過這個視角，其實有機會做出更細緻的分析：比如為什麼河北上調達188%之多？為什麼甘肅是負向調整？為什麼江蘇和廣東同屬發達地區廣東調整的指標少很多？比如房價滯漲的地區是不是就比較難拿到新指標？……
不過，當前的公開的數據是總建設用地指標，既包含城市又包含鄉村，既包含城市化建設又包含工礦、港口、公路鐵路等。比如新疆的大量新增建設用地，就不太可能是當地的城鄉居民點建設，更主要是工礦設施和「一帶一路」相關的交通建設。還較難作更深入的解讀。
2
從耕地指標調整看全國城市化布局：
加強宏觀調控 向大城市傾斜
《調整方案》中另一個明顯改動是耕地保有量與基本農田保護面積這兩項耕地指標。
總量上，到2020年，全國耕地保有量指標基本沒變，仍然守著18億畝紅線；全國的基本農田保護面積也基本沒變。什麼變了呢？是各個地區的指標分配的結構。
調整後的耕地保有量變化，點開詳圖，作者自繪
發達地區和高度城市化地區的耕地保有量指標和基本農田保護面積明顯降低，比如北京、上海、廣東、江蘇：
北京耕地保有量指標由21.47萬公頃減為11.07萬公頃，基本農田保護面積從18.67萬公頃降低為10.00萬公頃，近乎減半。
上海耕地保有量指標由24.93萬公頃減為18.80萬公頃，基本農田保護面積從21.87萬公頃降低為16.60萬公頃。
廣東耕地保有量指標由290.87萬公頃減為246.93萬公頃，基本農田保護面積從255.60萬公頃降低為210.93萬公頃。
江蘇耕地保有量指標由475.13萬公頃減為456.87萬公頃，基本農田保護面積從421.53萬公頃降低為389.60萬公頃。
總量不變，發達地區的耕地指標減少了，那麼誰承擔了相應要增加的指標呢，是東北地區與中西部地區，特別是東北地區：
黑龍江耕地保有量指標由1163.20萬公頃增加到1387.13萬公頃；基本農田保護面積從1017.60萬公頃增加到1109.73萬公頃。
這裡的數量級很有趣：北京上海各自就20萬公頃的耕地，為著怎麼在城市擴張的同時少佔點耕地，多年來含辛茹苦地把規劃調來調去。而黑龍江有1000多萬公頃耕地，稍微調一下就多弄出來200多萬公頃耕地，還多出90萬公頃的基本農田，估計比北上廣深周邊的農田加起來還多……
把耕地指標分配在城市周邊是很不划算的行為。城市化地區的周邊，享受著交通的便利和產業、設施、服務的外溢，換句話就是「做什麼都比種地掙錢」。把這樣的一畝地留作農田所付出的機會成本，是遠高於偏遠地區保留一畝農田的機會成本的，而它們種出來的糧食，或者說所提供的耕地指標卻基本相同。
其實，耕地指標全國統籌，重要的是保證總量不減以確保糧食安全，具體到這些耕地如何布局本來就有調整的餘地。從全國來看，還是讓農業地區來分擔大城市地區的耕地指標比較好。
黑龍江的耕地面積與北上廣深周邊耕地面積，原圖來源網路
城市化格局的
我在之前的另一篇文章里介紹了「城市化格局的宏觀調控」的趨勢：「隨著國內外形勢發生變化，國內城市間的同質化競爭已經準備落幕了，我們需要，也正在走向一個更加重視全國宏觀調控和區域協調的發展格局。」（https://www.zhihu.com/question/23111201/answer/93892166）
讓農業地區來分擔大城市地區的耕地指標，這事既然比較好，為什麼過去不這麼做呢？是因為過去各地區之間的同質化：北京上海的考評仍要計入耕地保護狀況，黑龍江的考評仍要計入經濟發展。就像上山下鄉時期文職人員每天上午坐完辦公室，下午還要去田間勞作記工分。
然而，各個地區的經濟體量、發展階段、區域定位越發不同，賦予當地的任務自然應當不同。對不同地區採用一致的標準，與其說是為了公平，不如說是在「地方政府競爭」格局之下，鼓勵競爭追求效率的一種手段。
從現在起，地區間的定位差異會更明顯。保護耕地這件事的重要性，對擁有10萬公頃耕地的北京，和擁有1300萬公頃耕地的黑龍江，顯然已經不是一個級別了。前者象徵意味更多一些；後者則上升到全國糧食安全，關係國之命脈的級數。相應的，給黑龍江的GDP任務大概會放寬，不必再為了GDP增長大搞土地財政了，至少決不能傷了耕地國本。（想必北京上海用換來的土地指標，隨便賣幾塊，輕易就替黑龍江完成這點GDP任務了……）
「十三五」規劃已經透露出明確的加強城市化格局的宏觀調控趨勢，包括區域協調、人地掛鉤、差別化考核等手段。此次耕地指標的調整，正是其中的一項新舉措。
3
耕地指標、建設用地指標、房價的三者關係：
理清邏輯 穩固房價
寫這一節，是因為看到了一種對新規劃的解讀，下面是一些標題：
【樓市重大利空：國家取消了京滬的房價「保護」】
【更多土地供給? 中央調減京津滬耕地保護指標】
【國土資源部近日給京津滬送上一份大禮：各增加600到1000平方公里的建設用地】
【京津滬的鐐銬，終於被摘下了】
真是令人費解的邏輯呀：
耕地指標減少=建設用地指標增加=住房供給增加=房價利空
正確的邏輯是，上面的前兩個等號都要打上問號。
「因為要耕地保護，所以要嚴控土地供給管理」。這個命題的因果關係是錯誤的。耕地保護是必須的，建設用地的供給管理也是必須的，但是前者並非執行後者的直接依據。（證明參見：北上深房價暴漲背後：收縮的土地供給與「人多地少」的迷思）
它的否命題：「因為要放寬耕地保護，所以要放寬土地供給管理」。同樣是不正確的。「土地供給制度」有它自己的合理性和必要性——對土地資源的供給管理以維護其價格的穩定。耕地保護是土地供給管制考慮的重要因素，但遠不是全部。如果要比喻的話，放寬耕地保護就像是放下了土地供給管制的一副「鐐銬」，但不要忘了，這雙手上其實是戴著五六副「鐐銬」的。（大城市的規模控制，除了土地價格、耕地保護外還有其他諸多因素，或許我會另行說明）
減少的耕地指標，不一定都轉化為建設用地指標。即使要轉化，也不一定在2020年之內轉化。此次調整，上海減少了6.13萬公頃的耕地保有量指標，建設用地指標增加了2.19萬公頃；北京減少了10.7萬公頃的耕地保有量指標，但是建設用地指標卻減少了0.97萬公頃。一個增，一個減，有什麼規律嗎？沒有，只能說明獲取建設用地指標有各地自身的考量，不是從耕地指標直接變過來這麼簡單。
第二個等號的問題是，建設用地不一定都用作住宅用地，釋放的土地指標還可能作為工業用地、公共設施等其他用途。
我們國家過去經常掛著耕地保護之名，行土地供給管理之實。其實這是兩件獨立的事項。它們既不是因果關係，也不是前後關係，即使偶有交叉，也屬於局部的關係。這種思維過於根深蒂固了，或許我們要用很長的時間來破除。所幸，在今年的兩會中，已經部委主管領導將「土地供應—房價」的關係堂堂正正的講出來，不再掛著耕地保護之名，這是很大的進步。
此次調整，也是在將耕地保護和土地供給管理逐漸「脫鉤」。
上海深圳等一線城市這一輪房地產價格暴漲的原因之一，是在土地供給方面勇作表率的加強約束，因為和其他地區形成了明顯的土地市場風險優勢，而吸引了全國土地資本的集中攻擊。
它們本應該結合本地土地市場情況，溫和的增加土地供給平抑投機衝動。卻不巧先響應了2014年出台的《關於強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》，反而收縮了土地供給。
那麼現在好了，一方面，一線城市不必為合理的調控土地供給，背負著「帶頭侵佔耕地」的莫名罪名；另一方面，耕地指標的放寬給土地管理很大的彈性，特別是基本農田的放寬，實實在在大增了各城市在用地布局方面的騰挪空間。
房價猜想：可能用更彈性的土地供給，提供了一個穩固房價的「錨」
此次調整，意味著「土地供給管制」這個工具變得更為彈性，擁有更大的餘量。政府完全有能力站在供給側，在土地市場的資本過度炒作時，往鍋里加水冷卻。當然，站在政府的角度，既不希望水溫過高——房價地價過高，傷及民生引起輿論；也不希望水真的冷下來——房價地價過低，累及財政、信用和相關資產。保持市場穩定，是政府所希望的。
因此，除了個別炒作極端的城市面臨風險外，未來一般城市房價走勢可能會變得更加平緩，就像多了一個穩固用的「錨」。「錨」的背後不僅僅是這一次調整，還有這次調整所透露出的國家決心。
4
從公布調整本身看國家意圖：
注重實際，深化改革
讓我們跳出數據，來看這次調整本身意味著什麼。
建設用地指標、耕地保留指標、基本農田指標——這幾個指標，向來都是市縣政府，乃至省級政府，向來無法觸碰的紅線。在最嚴格的、層層分配的、縱向的國土管理體系中，過去也幾乎沒有主動公開進行調整的先例。
計劃經濟時代留下來的一些制度做法，不知何時就成為了不可動搖的死規矩。
深圳在2014年就建設用地指標將盡，到2020年甚至連8平方公里，也就是0.08萬公頃都擠不出來了。不知道伸手問廣東省要了多少次指標，都被廣東省以全省指標也不夠用打了回來。無奈，只好大搞城市更新，大搞填海造地，土地獲取成本蹭蹭蹭地往上冒，然而建設用地仍然供不應求。至於房價，大家也都看到了……
這下好了，廣東全省建設用地上調了約800平方公里，耕地指標更是放寬了超過4000平方公里。
看似只是全國一盤棋動了幾個子，大的方面什麼也沒少，小處卻突然就全盤活了。
皆大歡喜。
什麼是供給側改革？這就是供給側改革。
什麼是盤活存量？這就是盤活存量。
什麼是調結構？這就是調結構。
站在2006年設想未來十五年使用的土地指標，再怎麼「科學」，估計也科學不到哪裡去。在這樣變化的大時代里，連一個人都未必記得2006年自己是如何設想2016年的人生。
不是說當年的計劃就失去了意義，而是說及時地認知到誤差和偏離，再及時糾正，是非常必要的。遠比死守著當年定下的死數字來干涉市場的發展要好。就像炮兵打炮之前都會先發射測量彈，隨後依據現場的風速、落點進一發發校正彈道，誰都不會相信最初的一發炮彈就能命中。
我們既堅持土地管制的必要性和管制的權威，又認可管制依據的不可能完全精確。
前者，是我們國家制度的優越性所在。後者，需要做的，是給管制依據一個及時與合法的調節手段，給走向僵化的原有制度補充必要的彈性。
我們的國土。圖片來源：Anton Balazh 怎麼用地圖來加深對這個世界的理解？ - WayneL 的回答
從「土地指標決不能動」，到「土地指標可以調整了」這樣的變化，看似不大，但這就是所謂的深化改革。
真正觸及到了過去以為不能動的舊觀念和死規矩，也真正給實際創造了價值。
我希望這樣的改革，越多越好。
最後上一張乾貨大表，將近十年前發布的《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020）》與剛剛發布的《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020）調整方案》融合在一起，各種故事與玄機就藏在其中了。
---------------
圖片和表格來源：除標註外為周看看自繪，作者保留權利
點擊「閱讀原文」，看《土地利用總體規劃綱要(2006～2020年)調整方案》政策原文
城市周看 為思維尋找盲點，為城市尋求共識
微信訂閱：cityzhoukan
-------------------------------------圖表為自繪，參考資料：《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年》（2008年10月發布）《全國土地利用總體規劃綱要（2006～2020）調整方案》（2016年6月28日發布）補習相關理論知識的話，參見：如何看待 2016 年初上海房價一天飛漲 70 萬元？ - 周看看的回答一個好消息。
我不自量力的問？這中間有沒有我一點點小小的功勞？輿論可以影響政治走向嗎？絕對可以。只要我們萬眾一心，改變就會發生。讓暴風雨來得更猛烈一些吧！當我們人人都能夠意識到限制大城市發展是多麼荒唐和錯誤的時候，我們才有可能逃出擁擠的城市鴿子籠住宅。參考下我2013年以來反對限制大城市發展， 反對在大城市周邊進行耕地保護的文章：===========我國人口預計 15 年內是會逐漸分散在大中小城市，還是繼續向大城市集中？我們應留在大城市發展嗎？ - 臧大為的回答如何評價樊綱「中國是土地最稀缺的國家之一，不要期待房價便宜」的言論？ - 臧大為的回答上海的耕地早就突破紅線了，這次下調只是承認現狀而已。
上海市第二次全國土地調查主要數據成果等相關情況新聞發布會
2013年12月30日，國土資源部、國家統計局聯合召開新聞發布會，公布了國家級「二次調查」成果。根據《土地調查條例》和國務院二次調查領導小組辦公室的要求，經市政府同意，上海市規劃和國土資源管理局、上海市統計局、上海市第二次土地調查領導小組辦公室聯合發布了本市「二次調查」主要數據成果公報。
本市「二次調查」範圍由國家統一下發。調查範圍包括陸域，長江、杭州灣等水域，灘涂，島嶼島灘等。全市土地調查總面積為8359.12平方公里(1253.87萬畝)。截止到2009年12月31日，全市耕地1897.59平方公里(284.64萬畝)；園地179.89平方公里(26.98萬畝)；林地506.05平方公里(75.91萬畝)；草地16.41平方公里(2.46萬畝)；城鎮村及工礦用地：2557.94平方公里(383.69萬畝)；交通運輸用地：402.17平方公里(60.33萬畝)；水域及水利設施用地：2749.17平方公里(412.38萬畝)；其他土地49.90平方公里(7.49萬畝)。
本次下調後
上海由24.93萬公頃降低為18.80萬公頃。
18.98-18.80 = 0.18，這是假設2009年12月31日後，6年半的時間裡上海繼續開發的耕地的總額。
也劃定了上海土地開發的上限。經理：老闆，我這次KPI有一項績效由於很多原因需要降低，不然對我們部門不公平，這樣部門可能管不住啊！而且還有可能會繼續降低，我管不了啦！
老闆：那好吧，你要降到多少？你現在這項指標多少了啊？經理：18.8老闆：那就重新定18.8，不許再低啦，別的部門看著哪！經理：額，能不能再少點！？老闆：再少點食堂就不幹啦，不能再少了！經理：......那也行吧！先說結論：京津不清楚，很遺憾的預測：上海或許不會有太大影響。
經濟學上供應量與價格有直接相關性，按理來說應該是供應量增大我們知道供應一旦增加價格一定會有影響，看到這則消息時，我也認為拐點出現，但在後續的查證過程中發現情況可能沒有這麼簡單，要分析這個消息會帶來怎樣的變化，先搞清楚是不是糾結是先查清楚這幾個地方的耕地目前保有量，幾個數據非常容易弄清楚，2009年年底這三個地方都進行了二調，根據官方數據，以上三地：1、北京22.71萬公頃（2009-12-31）目標調整後：11.07萬公頃2、天津43.93萬公頃（2009-12-31）目標調整後：33.4萬公頃3、上海18.97萬公頃（2009-12-31）目標調整後：18.80萬公頃，而2009年開始，北京及天津的耕地數量有可能已經大幅減少，具體數據各位可以補充，但中間上海，2009年耕地保有量就和現在調整後的目標之差0.17萬公頃，即1700公頃，而根據目前現在上海每年的供應量來看……很可能目前的耕地保有量已經在目標附近...所以，結論：上海的供給量可能並沒有實質性增加，反倒像，回答開始的段子....迄今為止最到位的供給側改革
--------發生經濟危機的根源在於產品過剩，這又分為絕對過剩和相對過剩。絕對過剩指產品生產出來了，但大家都不需要了，相對過剩指產品生產出來了，但消費者沒能力購買。房地產行業帶動了許多上下游其它行業的發展，是這個時代中國國民經濟的核心產業。作為一個核心行業，如果發生經濟危機，進而通過金融系統傳導到整個經濟體，不但對國民經濟產生不可挽回的影響，對中央來說更關鍵的是會影響政局穩定。現在房地產正處於發生經濟危機的前夜，因為三四線的房子已經絕對過剩，一二線的房子開始相對過剩。三四線的房子已經造出來了，只能停止新建，庫存慢慢銷。三四線城市在中國經濟的分量不大，地理上又分散，對國民經濟影響力有限。反而是一二線的影響力大，因此要重點解決一二線城市的房地產相對過剩的問題。那麼怎麼解決這個危機呢？擴大土地供給看來是最直接有效的方法。一二線的房子相對過剩，一是因為房價不斷上漲，二是因為經濟下滑居民收入減少。擴大土地供給可以降低企業的用地成本，提高利潤，拉動民間投資，進而提高工人（居民的大部分）的收入。擴大土地供給可以降低房地產行業的買地成本，更重要的是可以增加市場上的房子供給，抑制房價繼續上漲。地方政府可以利用賣地收入支持居民福利、基礎建設、減少企業稅負，這些都可以推動經濟，增加居民收入。在居民收入增加而房價不上漲的情況下，會減緩房子相對過剩的情況。賣地收入也可以償還銀行貸款，減少銀行壞賬，達到穩定金融系統的作用。此外，在貨幣政策不變，房價不繼續上漲的情況下，資金將會進入到實體經濟中去，進一步推動經濟增長。上海不了解，京津地區根本就不適合耕地糧食，因為沒有水。河北省水庫邊上的良田大量撂荒，省下水給北京做生活用水。北京周邊的地下水都掏空了。這樣的地區哪有水可以給糧食生產的。北京要從遠到湖北的水庫調水，難道還要用這樣的水澆灌玉米？沒有水的地不叫耕地。以京津地區的乾旱程度，早就不適合糧食生產了。
政府終於意識到冰箱是裝不進大象的。
向市場需求方向邁了一小步，就慢慢拱吧
中國只剩京津滬
這條新聞結合北京5環之內不再新增建設用地來看，北京的思路已經很清晰。北京的耕地都在哪？請見下面這張地圖。北京發展郊縣及副中心是今後10年的大勢所趨。
不放棄全國的耕地指標是怕帝國主義忘我之心不死；不放棄北上廣的耕地指標是怕安徽、河南農業大省。。。。。。細思恐極！！！
目的應該是為了抑制房價過快上漲，但是實際效果有待驗證！而且天津的房地產庫存量是全國最高的！
我可以理解為政府要繼續開發京津滬的房地產嗎？
推薦閱讀：
※怎樣才能讓人民合法擁有自己的土地？怎樣促成這件事？
※為啥地產開發商不蓋同樣高的樓？
※建築師、規劃師和城市設計師們有什麼方式能夠發現自己所做的地塊不是用強拆的辦法獲得的？
※中國為何有那麼多梯田？建設用地大肆佔用平原耕地後，同時這麼多梯田沒人種，糧食不夠吃怎麼辦？
※為什麼中國的土地是租賃的，而不是像歐美日產權屬於個人？