政府失靈、市場失靈和慈善失靈是否有相同的本質原因？慈善失靈的解決方向將會是什麼？

01-12

政府失靈、市場失靈和慈善失靈分別是Weisbrod (1975), Hansmann (1980) 和 Salamon（1995）三人在非營利部門（NPO部門）研究的幾十年歷程中提出的三種基礎理論。所謂「理論」，即是對現實世界「去其枝節、取其精髓」的描述。既然已「去其枝節」，當然無法面面俱到，照顧現實的所有規律和本質。況且現實世界也在不斷變化，社會學理論的特殊性就在於，可能適用於一個時代背景，卻無法適用於另一個時代。每一個理論所能夠做到的，是選擇不同的著力點，用不同的視角來重點解釋當下的其中某些現象而已。政府失靈、市場失靈和慈善失靈理論亦是如此。三位不同學科的學者從不同的角度解釋了NPO部門中存在的一部分議題，再彼此做出補充，逐步完成NPO部門研究的整個體系。也就是說，他們想要解釋的是不同的現象不同的現實問題，當然也就反推出了不同的原因。

以上是簡答題主的第一個問題「政府失靈、市場失靈和慈善失靈是否有相同的本質原因？」。而若要回答第二個問題「慈善失靈的解決方向將會是什麼？」，則需要梳理一遍這三個基礎理論的脈絡才能提出解決之道。

Weisbrod第一位運用經濟學範式研究NPO部門的經濟學家。在他的此項研究之前，當代經濟學長期以來建立的私人部門理論與公共部門理論，較好的論證了私人市場的存在及其均衡模式，並對政府行為進行了系統研究，卻無法解釋為什麼要由非營利部門來提供公共的、集體消費的物品。因此，Weisbrod於1975年提出了「政府失靈」理論，用以解釋下述現實問題： 為什麼會在政府和市場之間存在非營利部門？「政府失靈」理論的邏輯分析仍然基於經濟學傳統的「需求—供給」範式。在論證NPO部門存在的必要性的時候，他使用「消費者替代性選擇」來做出解釋。其邏輯線索是：

首先，個人需求數量存在異質性(the heterogeneity of quantities demanded)。在任何政治單位中，不同收入、財富、宗教、種族背景、教育水品人群對於公共產品的需求都存在差異性。在不存在投票交易的簡單多數模型中，投票結果往往反映了中位選民Median Voter的需求，而留下了大量不滿意的選民群體。儘管在公共選擇中也可能採用加權投票的方法，但也只是會較小程度改變不滿意人群的數量。只要反映中位選民需求的政治決策過程存在，就仍然不能滿足異質性較強的消費者需求，這為其他組織機制的介入提供了前提條件。參考：Toward a theory of the voluntary nonprofit sector in a three-sector economy

但是，Weisbrod 只是證明了非營利部門存在的必要性，而沒有對非營利部門為什麼能提供公共物品、它的組織特性是什麼等重要問題作出分析——這些問題由後來的Hansmann (1980) 與 Salamon（1995）做出了補充。

Hansmann (1980)所提出的「市場失靈(合約失靈)」理論關心的問題是：非營利組織和營利組織的區別是什麼，是什麼因素使得某些特定活動只能由非營利組織而不是營利組織來承擔？他從營利性組織的局限性入手來開始對非營利組織的功能需求的分析，認為消費者與生產者在產品和服務的質量上存在明顯的信息不對稱。僅僅依靠生產者和消費者之間的合約難以防止生產者坑害消費者的機會主義行為，這就是「市場失靈/合約失靈」產生的原因。在再分配性的慈善(redistributive philanthropies)、提供複雜的個人服務、服務的購買者和消費者分離、存在價格歧視和不完全貸款市場、提供公共物品等制度條件下，都會出現合約失靈現象。但由NPO提供的服務或商品中，生產者的欺詐行為就會少得多。這是因為NPO受到了「非分配約束（nondistribution constraint）」。「非分配約束」是NPO區別於營利組織最重要的特徵。這個特徵使得NPO在提供存在信息不對稱的商品和服務的時候，儘管有能力去提高價格或者降低產品質量，而且不用擔心消費者的報復，但是他們仍然不會損害消費者的利益。由於他們所得利潤不能參與分配，這在很大程度上抑制了生產者實施機會主義行為的動機，從而維護了消費者利益。

Weisbrod (1975)與Hansmann (1980)提出來的這兩個理論現在看起來真是對NPO這一當時新生的組織形態說盡了好話，批評了政府也批評了市場卻沒有指出NPO部門自身有什麼缺陷存在。頌歌終止於1995年，Salamon在其著書「Partners in Public Service: Government - Nonprofit Relations in the Modern Welfare State」中，使用了「慈善失靈」以提出NPO部門的各種現實問題：

（1）Philanthropic insufficiency 對於慈善的供給不足。出於兩方面的原因：一是公共物品供給中普遍存在的搭便車問題(free rider problem)。更多的人傾向於不花成本享受別人提供給自己的福利，而缺少激勵為別人提供福利。因此，能夠提供的服務肯定少於社會最優。另一方面，慈善的資金來源也容易受到經濟波動的影響。一旦發生經濟危機，有愛心的人連自己也難以維持生計，更談不上幫助比人。只有建立在強制基礎上的稅收才能提供穩定的、足夠的資源。


（2）Philanthropic amateurism 慈善的業餘主義。根據社會學和心理學的有關理論，對於窮人、殘障人士、未婚母親等特殊人群的照顧是需要受過訓練的專業人員來開展的。但是志願組織往往由於資金的限制，無法提供足夠的報酬來吸引專業人員的加入。這些工作只能由具有愛心的業餘人員來做，從而影響到服務質量。

（3）Philanthropic paternalism 慈善的家長式作風。私人慈善是志願部門獲得資源的唯一途徑，那些控制著慈善資源的人往往根據自己的偏好，而不是根據社區的需求，來決定提供什麼樣的服務，因此往往提供較多富人喜愛的服務，而窮人真正需要的服務卻供給不足。

有趣的是，NPO的這些弱點正好是政府和市場的優勢。針對慈善供給不足與慈善業餘主義的問題，政府能夠通過立法獲得足夠的資源、資金與優秀的人才投入NPO部門，市場則可以遵循優勝劣汰的原則將業餘的組織逐漸淘汰出局。為了防止來防止服務中的特權和家長式作風，政府可以賦予民眾權利（Empowerment）使其與組織對等，民眾將有權利用腳投票來選擇為自己服務的NPO。

那麼，什麼是慈善失靈的解決方向？我們已經知道了在「政府失靈」、「市場失靈」和「慈善失靈」中三個部門各自暴露出來的不足，卻也從中看到了三種組織形態各自的優點。「慈善失靈」也是快20年前提出的理論了，現如今，政府、市場和NPO部門的關係正變得日益模糊。在政府與市場之間，政府以管制、稅收等方式介入市場，也與商業部門一起在科學技術等方面進行共同投資。在政府和NPO部門之間，政府把一些福利項目承包給NPO，並為它們提供資金。在很多情形下，複雜的組織計劃把營利性活動與非營利性活動置於同樣的管理體制之下，NPO部門與市場的關係也很難分清了。

一個簡單的例子是，在村莊的災後重建中，我們會經常看到企業捐出資金為某個重災區修建醫院或其他公共設施，NPO負責項目的具體實施過程，而當地政府則為其實施提供必要的支持。管理人員、技術、法律保護、公共關係、資金等往往在三個部門之間相互流動，從而使得社會資源能最優化的得到配置。考慮各部門在各自組織特徵上的互補性（而非前兩個理論中所提到的替代性選擇），集中不同的資源來共同解決社會問題，不僅是「慈善失靈」的解決之道，也是「政府失靈」與「市場失靈」的解決之道。

不要在意形式，關鍵是解決問題。