為什麼82年憲法突然加入了「城市土地歸國家所有」條目？

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當時剛剛宣布否定「文革」沒幾年，正是「極左」思潮的退潮期，怎麼會突然出現這樣比過去還要激進的條款。

提供幾份憲法史資料，作者均為知名法學家，前兩位還是立法親歷者。

肖蔚雲《我國現行憲法的誕生》

在改革中，國家為了公共利益，特別是為了城市發展，搞大規模項目時需要很多土地。82年憲法生效前，土地的所有者就濫用這個情況而要求很高的價格，妨礙改革項目。因此，為了進行改革，必須進行土地的國有化。立法者本來也考慮全國土地的國有化，但是因為也考慮到土地革命以來的農民心理，所以暫時只規定城市土地屬於國家所有。

郭道暉《憲政社會主義與82憲法的前景》

需要特別指出的是：82憲法第一次列出一條（第十條）「城市的土地屬於國家所有」。憲法修改委員會在討論時，這一條沒有為大家所注意，也未經公民的聽證或者代表的認真審議，就忽略過去了。我當時也只簡單地以為，城市的交通、公園等公共用地當然屬國家所有。現在問題大了，搞城市化，大搞拆遷，原來老城市居民私人所有的房產是連帶著私有的地產的，除房契外，還有地契，建築底下的地皮是他買的，本是私有的。但因82憲法這一句話區區11個字，就變為國有，等於無償沒收了。也就是說普通公民一夜就被實行了「社會主義改造」，把土地資產沒收，導致現在拆遷矛盾是那麼的尖銳、激烈。土地很值錢，政府拿去轉賣，這嚴重侵犯了公民的財產權。

系統梳理：

德國法學家 Frank Münzel：中國《憲法》第10條之謎http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_71117.shtml

之前幫助導師搜集土地制度的相關資料時候接觸到了這個問題，上面幾位先生的回答都從一些角度進行了解答，尤其是Raymond Wang所提供的門策提到的「如何安排土地所有權的問題相當於如何安排某些幹部管理範圍的問題」很有啟發。我僅作一些補充吧，如有不當請多批評。

個人意見是：1982憲法將所有城市土地收歸國有的做法是有比較複雜而且特殊的原因的。

原因之一：土地公有是我黨的既定政策。社會主義的優越性就體現在公有制，這種公有制在土地領域的體現就是土地歸集體。城市土地所屬的集體是「政府」，農村土地所屬的集體是「村集體」（這裡有一個從公社到村集體的演變過程）。我黨從立黨開始就打定主意要消滅私有制，實現公有制。在土地革命時期到立國，為了團結爭取人民，對農村的土地所有制經歷了公有私有的兩種嘗試，然後發現私有的效果好，於是確定下來。當時接觸的城市土地比較少，所以對城市土地的所有權問題並無深刻認識。

證據：1921年我黨一大通過的《綱領》第二條第三款規定「廢除資本私有制，沒收一切生產資料，如機器
、土地、廠房、半成品等，歸社會所有」。

1949年8月11日《人民日報》新華社信箱刊登《關於城市房產、房租的性質和政策》對城市土地的問題表示「情形比較複雜……暫不處理」。

1967年11月4日《國家房管局、財政部稅務總局答覆關於城鎮土地國有化請示提綱的記錄》表示「對土地國有化問題，中央在1956年已有原則指示……到10年後的今天提出要把土地收歸國有不是太早而是太晚了」，「對土地國有化問題，有兩種意見，當權派的意見是分兩步走」（筆者註：但兩種意見最終都是要將土地收歸國有。對此文件詳細論述參見http://www.tianya.cn/publicforum/Content/no01/1/177678.shtml）。

原因之二：十年文（呀么）革奠定的基礎。可以說，在那十年中，城市人民的一切私有財產和權利意識都受到了前所未有的摧殘。人民除了生活必須用品不能保留其他私有財物，房產和土地自然也不得保留，房屋土地的所有權憑證都被沒收，實質上被剝奪了土地的所有權。同時，1982憲法頒布時，人們對第10條「一切土地歸國家所有」竟無動於衷，一方面是權利意識尚處於壓抑狀態，另一方面也是因為實質上早已沒有土地權利。

證據：1966年9月26日（這個時間與紅衛兵抄家時間相符），北京市房地產管理局發出《關於接管私房的若干規定》，第五條規定：「城市私有土地一律收歸國有」。

「城市土地私有產權被收歸國有，未經任何法律程序。「文革」期間，僅僅以「革命的名義」，就將全國城鎮私房連同下面的土地全部收繳，房主們被迫交出產權證。「文革」後落實私房政策，大多隻發還房產不發還土地，形成了房屋、土地所有權分離的怪象。」[i]

「通過這種方式將土地收歸國有是無償的，但這並沒有引起波動。原因是涉及的土地面積較小，而且長期以來就對私人土地所有權就作了嚴格限制，只准使用，不得買賣、出租或以其他形式進行轉讓，土地私有權早就是極不完全的了。」[ii]

原因之三：城市土地收歸國有有利於開發建設。雖然在82憲法之前規定了國家可以徵購、徵用非國有財產，82憲法之後如果需要佔用公民土地也仍然需要通過「徵收徵用」等程序並且支付相應補償。但是前者是我問你買土地，後者是我收回原本屬於我自己的土地，實際差別有如雲泥。國家在百廢待興急需大幹快上的時候會傾向於哪一選擇也就不證自明了。

證據：其實這個，還需要神馬證據么？政府的癖好直接搜索「暴力拆遷」就能看到一堆了。

「在改革中，國家為了公共利益，特別是為了城市發展，搞大規模項目時需要很多土地。82年憲法生效前，土地的所有者就濫用這個情況而要求很高的價格，妨礙改革項目。因此，為了進行改革，必須進行土地的國有化。」[iii]

「以中國1982年的《憲法》為例。中國人民大學土地管理系教授謝經榮說：『一下子宣布城市的土地歸國家所有……在文革期間也沒說……計劃經濟那麼強烈的時候都沒有說歸國家所有，1982年卻說歸國家所有。草案我查了，說是為城市的發展，拆遷的便利，就說這一條。』」[iv]

「通過以上兩種途徑將城市土地收歸國有之後，還有少量城市土地仍然屬於集體和個人所有……這部分土地雖然面積不大，但是卻分散在城市建成區各地，給城市規劃和建設帶來一定麻煩。因此，1982年第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》第10條規定：『城市土地屬於國家所有。』這樣，便把城市中剩餘的非國有土地在法律上宣布為國有了。」[v]

原因之四：當時城市土地的現實情況。當時城市土地的國有部分主要是繼承舊政府所有土地、沒收官僚資本土地、國有化取得土地、徵收徵用集體土地和文（呀么）革強制沒收人民土地等五種途徑獲得。通過上述五種途徑，城市內的大部分土地都已經屬於國家所有。所以1982年時國家霸氣地在憲法中作出上述規定，反對的聲音幾乎沒有。

證據：彭真在1982年11月26日第五屆全國人民代表大會第五次會議上作《關於中華人民共和國憲法修改草案的報告》時指出：「關於土地的所有權問題，憲法修改草案從我國的現實狀況出發，作出了明確規定：城市的土地屬於國家所有……這些原則規定，對於保證國家的社會主義經濟建設，特別是保證農業經濟發展社會主義方向，具有重大的意義。」[vi]

「1982年第五屆全國人民代表大會第五次會議以前，中國沒有正式宣布一切城市土地實行國有化。雖然城市土地的絕大部分已為國家所有了，但還有少量的仍屬於集體和個人所有。因此，城市土地在相當長的一段時期內，以國家所有製為主，國家、集體和個人三種所有制並存。據1982年全國226個城市統計，城市建成區土地面積為7438平方公里，集體和個人所有的土地約有335平方公里，佔4.5%左右。屬於集體所有的城市土地，主要是城市中的個體勞動者在組織成為合作社時將其作業場所入股變為合作社的作業場所所佔用的土地。屬於個人所有的城市土地，主要是個人自住房屋及當時在社會主義改造起點以下的個人出租房屋的宅基地。」[vii]

[i] 章立凡：《城市土地私有產權是何時消失的》，載《雜文選刊》2010年4月（上），原載《新世紀周刊》，2010年第5期。

[ii] 周誠主編：《土地經濟學》，農業出版社1989年版，第255-256頁。

[iii] 肖蔚云：《我國現行憲法的誕生》，北京大學出版社1986年版。

[iv] 何清漣、張祥平：《「圈地運動」與中國社會心理的變遷》，載《戰略與管理》2000年第4期，第28頁。

[v] 周誠著：《土地經濟學原理》，商務印書館出版2003年版，第277-278頁。

[vi] 載《中華人民共和國國務院公報》1982年第20期。

[vii] 周誠主編：《土地經濟學》，農業出版社1989年版，第255-256頁。

經濟學家周其仁先生一直在做城市土地所有權方面的研究。這是他發表的幾篇文章，敘述了82憲法和城市土地國有化的一些由來。

「城市土地國有化」之謎 http://www.eeo.com.cn/2012/1019/234812.shtml

第一次宣布城市的土地屬於國家所有，是1982年。那一年全國人大通過修訂的憲法，第10條的第一句，就是「城市的土地屬於國家所有」。讀下來不過11個字，簡潔、清楚而斬釘截鐵，就像是陳述一件久已存在的事實。

其實不是的。我國城市土地的權屬關係，原本相當複雜。當然早就有了國有土地，源於舊中國官僚買辦資本的土地，在共產党進城之後，收歸國有的。還有原民族資本主義的工商物業，經過社會主義改造，成為國有經濟的組成部分，其中的土地當然也歸國家所有。這都沒有問題。
......

城市土地國有是全盤土地國有的第一步 http://www.eeo.com.cn/2012/1022/234959.shtml

等到改革開放打開了局面，鄧小平於1980年部署重修憲法。全國人大專門成立「憲法修改委員會」，緊張工作兩年，成果就是1982憲法（有老外稱之為「鄧小平憲法」或「改革憲法」）。此期間，在城鎮實際工作的層面，反「文革」之道的「落實政策」還忙不贏，哪裡有人還會繼續推進「城鎮私地國有化」？
這樣梳理下來，1982憲法第10條宣布的「城市的土地屬於國家所有」，既不是對已發生事實的確認和承認，也不是文革前後「把城鎮土地收歸國有」政策的繼續。如此果斷地宣布城市土地國有，我的看法，是遇到了新情況、新問題。其中最為突出的，是國家在工作重點轉向大規模經濟建設的新時期，如何處理建設與非國有土地之間的利益瓜葛。
這樣一個看法，是仔細閱讀了1982修憲的有關討論記錄後得出的。這方面，最公開、全面而又權威的，當數許崇德先生所著《中華人民共和國憲法史》（福建人民出版社2003年第1版）。許先生是人民大學法學教授、知名憲法專家，且親歷1982年修憲的全過程，是憲法修改委員會秘書處的成員。他的著作，不但勾勒了新中國成立後自《共同綱領》以來每部憲法的來龍去脈，還特別記錄了修憲過程中方方面面的意見、觀點和建議，有助於我們了解抽象的憲法條款背後的含義。
關於1982憲法的土地條款，許著提供了胡喬木對修憲稿的一個說明文稿。這裡有個背景，自1980年鄧小平提出修憲之後，最初就由胡喬木擔任憲法修改委員會秘書長，負責修憲工作。到1982年，胡喬木因為身體情況，鄧才提議彭真挂帥。這樣，修憲草案最早在胡喬木主持下提出來，然後才交付委員會多次討論，最後還經由全國範圍的公開討論才最後定案。

胡喬木的這個說明，是在1982年4月12日下午向第三次全體會議提出的。講到「總綱」的第7點，是土地所有權問題。胡喬木首先介紹，「有人提議城鄉土地一律規定為國家所有，另有人則認為，農村土地國有，會引起很大震動，沒有實際意義。」接著應該是他本人的看法，「如果規定農村土地一律國有，除了動蕩，國家將得不到任何東西，即使憲法規定了國有，將來國家要徵用土地時，也還要給農民報酬。由於目前還沒有統一的法律規定，因此出現不好的現象，例如農民要價過高，提出種種苛刻的條件」（第417頁）。
這裡有兩個矛盾的考慮：其一是城鄉土地一律法定國有，其二是農村土地國有可能引發震動。我們先來看第一方面的考慮，究竟從何而來。其實胡喬木已經點到，理由就是「農民要價過高，提出種種苛刻的條件」。關於這一點，不少委員有同感。例如許著提供的憲法修改委員會第二次會議討論記錄，方毅就大聲疾呼「土地國有」，因為「國家企業、事業要發展，要用地，而土地有限，郊區和農村土地歸集體所有，變成他們向國家敲竹杠、發洋財的手段。一畝地索要上萬元，靠賣地生產隊可以安排社員一輩子、三輩子都過好日子，不需要勞動了」，「矛盾發展到武鬥，你蓋他就拆。科學院蓋房用地，付了三次錢，國家財政開支就成了無底洞。現在國家征地比登天還難。而農民自己蓋房，卻大量佔用好地。郊區農民自蓋旅館的很多，有的大隊不種地，單靠出租旅館賺大錢。這樣下去，富了農民，窮了全民，矛盾越來越尖銳。我國礦藏發現較少，發現了要開採就與農民發生矛盾，要花很大的代價，限制了國家的發展。因此，建議土地一律歸國家所有，集體只有使用權」（第404頁）。
三天後的4月15日，第三次全體會議對第10條的討論，錢昌照、鬍子嬰、榮毅仁、劉瀾濤等委員也都「贊成土地國有」。他們的根據，也是看到經濟建設一旦牽涉土地，就會發生「扯皮」，包括國有廠礦「挖掉一棵樹就要給農民1000元」，「還要求把他們全部老少都包養到老」，「給農民蓋了房子，安了電燈，每年還鬧個沒完」，「你要用地，他1畝地要你30萬，甚至100萬！」（第425－426頁）
但也有委員更多考慮事情的另外一面，即農村土地國有化可能引發震動。如楊秀峰認為，農村土地國有「沒有意義！更會吃大鍋飯。土地國有，如何管理？誰來使用？管理很複雜，還有幹部的情況」，所以他不同意修改，「我看維持原文還較實在（第426頁）」。還有楊尚昆也贊成維持原文，「土地即使國有，扯皮也解決不了。城市土地國有，天津街道拆遷時有3戶硬不搬。北京廣安門也有這種情況。宣布國有，震動太大，有徵用這一款，就可以了。逐步過渡較好，先通過土地徵用條例」（第426頁）。
彭真在討論中有篇較長的發言，讀下來他是綜合了以上兩種考慮。「我贊成國有，但應採取漸進的方式。」「無論國家所有，還是集體所有，你用土地，他都得向你要錢。現在，先把城市定了，規定『城市的土地屬於國家所有』，郊區的土地按照法律規定，法律規定屬於國有的，屬於國有。農村、鎮、城市郊區的土地屬於集體所有，這樣，震動小一些。」

這些記錄稿表明，1982年修憲提出「城市土地國有」的出發點，並不是從城市內在的情況、問題和要求出發的。出發點是國家工業化大規模展開與農民土地之間的「扯皮」，解決辦法就是法律規定土地全部國有（方毅的建議），或「屆時國有」（錢昌照的意見，即佔到哪塊就宣布哪塊土地國有），或「原則上土地國有，例外的是集體」（榮毅仁的意見），但考慮到黨領導農民分得土地、完成了集體化，一下子又國有，震動太大。權衡之下，「先把城市定了」，用漸進的辦法實現土地國有。
在討論中真正考慮到城市情況的，是江華。他提醒，「宅基地，大城市與中小城市有區別；房改了的與沒有房改的，也有區別。一下子國有，這些區別全沒了」（第426頁）。不過這個熟知江浙城鎮情形的委員意見，似乎沒有引起其他委員的重視。我的理解，此次土地條款修憲的原意，並不是在城市範圍內發現了要解決的緊迫問題。當時委員們考慮的，是大規模國家工業化佔地與農民之間的矛盾。既然全部土地一下子國有化的震動太大，那就先邁一步，從城市土地的國有化起步吧。

首先，題主基本認識錯誤，竟然認為【當時剛剛宣布否定「文革」沒幾年，正是「極左」思潮的退潮期】土星共同體的右轉是個循序漸進的過程，是摸著石頭右轉，並不是一開始就有一個明確的「修正主義」路線圖，1992年才宣布實行社會主義市場經濟，允許資本家入黨更是以後的事情。

其次，回到土地所有權的問題，除了文革有幾年，一共時期從沒有全面實現城市土地國有化，甚至在非國有土地（比如集體所有制的農村土地）的徵用中，所有者可以向國家「敲竹杠」。

作為團結廣泛的統一戰線而推翻國民黨反動派的政權，第一共和國在解放戰爭中和建國後初期，都表現得比較溫和，所有制改造也比較循序漸進。甚至建國初期還有過要不要長期堅持「新民主主義革命路線」的爭論（這話反過來說就是要不要晚點搞社會主義所有制改造）。表現在城市土地問題上，就是初期保護城市土地的私人所有權，啟動所有制改造後也磨磨蹭蹭進展緩慢。

城市土地國有規定的由來_文獻資料_中國憲政網

1949年年初，全國解放在即。這年的4月25日，毛澤東、朱德簽署的《中國人民解放軍布告》宣布，「農村中的封建的土地所有權制度，是不合理的，應當廢除」，但是「城市的土地房屋，不能和農村土地問題一樣處理」。注1 同年8月，《人民日報》刊登文章論述了共產黨對於城市房地產的政策，指出，「中國共產黨和人民政府對於城市私人所有的房屋、地產和房租的政策，採取如下的原則：一、承認一般私人所有的房產的所有權，並保護這種產權所有人的正當合法經營；禁止任何機關、團體或個人任意佔用私人房屋。……」注2 同年9月通過的《共同綱領》第三條規定：「保護工人、農民、小資產階級和民族資產階級的經濟利益及其私有財產」。根據這一規定，在1950－1953年間，各地政府不但給城市土地所有權人換髮了新政權的土地房屋所有證，注3 而且還要求「土地房屋之買賣、典當、贈予或交換，均應憑土地房屋所有證，並由當事人雙方訂立契約，由承受人依照本條例繳納契稅」。注4
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據中央書記處第二辦公室的統計，1955年之前，在北京、天津、上海、濟南、青島、瀋陽、哈爾濱、南京、無錫、蘇州這10個城市，私人房地產分別占這些城市全部房地產的53.85%、53.99%、66.00%、78.00%、37.90%、36.00%、40.20%、61.30%、80.25%、86.00%。私人房產主當中不少人擁有大量房產，比如李鴻章的後代在上海即佔有房屋面積10萬多平方米。注6
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到1960年底為止，「在全國依然還有14%的市及2/3左右的縣還未進行或者沒有完成改造工作」，以至於中央工商行政管理局和商業部不得不再次呼籲各地「加速城市私人出租房屋社會主義改造工作」。
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到1963年，國家房產管理局向國務院報告：「除少數大城市對私營房產公司和一些大房主實行公私合營以外，絕大多數是實行國家經租。經租的辦法是，凡房主出租房屋的數量達到改造起點的，即將其出租房屋全部由國家統一經營，在一定時期內付給房主原房租20％至40％的固定租金。
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然而，由於各個地方政府在建國初期頒發給房地產所有人的房產證和土地執照（土地證書）並沒有更換或沒收，所以國家經租房及其所屬土地的產權如何界定，在法律和實施上都不清楚。另外，對資本主義工商業和私有出租房屋進行社會主義改造，並不意味著所有的城市房屋都變成國家的了，因為根據國家房產管理局的報告，「自住房」和「賬目結清後退還給房主的房子」就屬於私有房屋，土地也屬於私有土地。
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文革開始後，在「革命行動」和「造反有理」的口號下，私有房屋和城市土地私有制被當作城市資本主義的「最後一條尾巴」，成為被「革命」的對象。1966年6月上旬，北京十四中的紅衛兵們首先貼出了一張《告全國同胞書》，宣稱要「徹底剷除一切剝削現象」，其中包括：「房產一律歸公。住戶們一律不向房主交租子！各地房管局的革命同志們，望你們辦理好房產歸公手續，馬上把房產接收下來。」
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文革結束後......國家城市建設總局在1982年3月27日發布的《關於城市（鎮）房地產產權、產籍管理暫行規定》（城發房字77號）中提出：「根據憲法規定精神，我國城市房屋存在著幾種不同的所有制。應加強房屋和土地產權產籍管理。……（對於）城市土地，城市房地產管理機關，要依照法律的規定，確認產權，區別各種不同的土地所有權及使用權狀況，進行土地普查登記，並建立產籍資料及各項管理制度。」很明顯，此時的國家城市建設總局並不承認文革期間的「城市土地國有化」行為，而且試圖對各種不同的土地所有權進行普查和登記。

制定1982年憲法的分組討論中，這麼一段記錄很有意思：

在3月12日的分組討論中，在討論到土地所有權問題時，國家科委主任方毅說：「這兩種所有制的矛盾日益尖銳和嚴重。國家企業、事業要發展，要用地，而土地有限，郊區和農村土地歸集體所有，變成了他們向國家敲竹杠、發洋財的手段。一畝地索要上萬元，靠賣地生產隊可以安排社員一輩子、三輩子都過好日子，不需勞動了。草案雖然規定『任何單位和個人不得買賣』，他可以變相賣地，提出交換條件，如給他辦工廠，招收農民當工人，包養到死。矛盾發展到武鬥，你蓋他就拆。科學院蓋房用地，付了三次錢，國家財政開支成了無底洞。現在國家蓋房要比登天還難，而農民自己蓋房，卻大量佔用好地。郊區農民自蓋旅館的很多，有的大隊不種地，單靠出租旅館賺大錢。這樣下去，富了農民，窮了全民，矛盾越來越尖銳。我國礦藏發現較少，發現了要開採就與農民發生矛盾，要花很大代價，限制了國家的發展。

可見計劃經濟時期，土星共同體的農村的「靠市場賺錢」的氛圍依然很濃啊，集體所有制也是真正地落到了實處，國家在征地的時候根本奈何不得他們。

所以霍查同志說毛時代的土星共同體是修正主義實在沒什麼大不了的。

前朝的尚方寶劍斬不了本朝的官，政府本來就有權制定土地政策，既然地主土地可以收歸集體分配，為什麼城市土地就不能收歸國有，這本來是個階級問題，政治問題，非要扯到權利上去。權利是靠誰認可？政府。一方面要求政府給權利，一方面又不讓度權利給政府。好處全占，壞處都不行，天底下哪有這樣的好事。人家農民忍了多年的剪刀差，為國家工業積累做了那麼多貢獻，誰想過他們的權利？說白點，假如咱們被日本擊敗，你的祖產根本就不是你的祖產，你的土地根本就不是你的土地，因為國家有權收歸國有。有的人說，這塊地我用了一百年，政府才不到70年，憑什麼就說地是他們的。這是用法律上的先佔原則去否定國家的暴力性，廢話，你的土地歸你是法律規定的，法律又是國家規定的。從實踐來看，這樣的土地政策為我們國家的跨越發展做了貢獻，應該肯定。將來要視情而定。

基於公共建設的方便性吧！

不然像是我省很多建設，光是徵收土地就很頭大

不是沒錢做不成，就是碰到刁民...

不這樣房價是會跌還是漲啊？

城市土地私有化？可以啊，建議各位去香港實地體驗一下後李嘉誠時代。

我記得以前去的時候，住的酒店門口有個花壇，上面有個牌子："私人所有，禁止觸摸"，還用欄杆圍了起來。

邊上一圈遊客全站著，有抱著小孩的，有背著大包的。

我該說幹得漂亮，窮就該站著？

周其仁教授的《城鄉中國》中有前因後果的講述

簡單說就是，黨是以農民為基礎的黨，而土地既是農民，因此也是黨賴以生存的基礎。不只是城市土地歸國家所有，農村土地在實質上也是歸國家所有的。