土地財政為什麼玩不下去了？

01-06

前兩年的土地財政造就了幾年欣欣向榮，如果說土地財政的根本動力是城市化的需求，直接動力是地方政府債務危機，那麼在這兩個因素都遠未消除的情況下，為何土地財政這一兩年來在二線以下城市迅速衰退？這與房價趨於低迷應該看成一個問題的不同側面還是兩個問題？

謝邀

據說在城鄉統籌、新農村建設進程中，有20多個省市通過推行「農民放棄宅基地使用權換取集中安置、放棄承包地使用權換取社會保障」的辦法，促進農民生活城鎮化，農業生產規模化的進程。同時，各地也用「置換」出來的土地指標換取城鎮建設用地指標——「城鄉建設用地增減掛鉤」。

　　現在已經普遍認為，這項土地置換政策已被地方政府曲解、利用，並成為以土地生財的新途徑，即所謂「土地財政」。中央指責地方突破指標，甚至無指標而「掛鉤」，違背農民意願，農民「被上樓」，逐漸演變成了一場新的圈地運動，「恐怕要出大事（陳錫文）」。其實，若能站在地方角度設身處地想一想，對現在深感憂慮的「土地財政」才會更清楚一些。

一、是否真的存在「土地財政」

　　首先，「集中土地」並非就一定是「以地生財」。簡單的道理，農民只有從現有的零星分散居住轉而集中居住，才能有效地統一解決好水、電、氣、行、排等一系列生活基礎設施，從而提高生活質量；農民分散的包產地也只有逐步向種植或養殖大戶集中，才能提高農業生產水平，加快農業生產向產業化、規模化發展。而這些，都離不開集中現有分散的宅基地和耕地。

　　其次，在農民的「放棄」和政府的「集中」之間，只要堅持做到「兩個不」，一是加強督查，確保不突破「紅線」，嚴格控制在當地的用地指標範圍內；二是因地制宜，逐步推進，選擇有集中條件的中近郊試點，做到不違背農民意願，不強迫「上樓」。不少試點開展此項工作的地方，如成都市等通過對農民給予適當經費補足，提供就業幫助，加入養老和醫療保險等等，使多數農民做到了自願「上樓」，過上了城市人的生活。不少地方政府主要政策取向已經放在了解決農民關注的社會保障和住房問題上，不僅沒有為地方政府的財政撈錢，相反還要從財政拿出錢來給予補貼，工業反哺農業。

二、土地財政實很無奈

　　所謂「土地財政」，即指政府依法收取的「土地出讓金」。地方關注「土地出讓金」情有可原，現行稅制下中西部地區地方財政多數被叫做「吃飯財政」，甚至「吃飯」也成問題，即自身財力不能確保上級政策規定的個人「剛性支出」，而是要靠上級的轉移支付。經濟社會發展改革的資金自身就更無法辦到，必須跑「部」前進，爭取項目資金，如果不允許地方政府利用土地出讓在城市化進程中獲利，向農民提供新房、社保和養老金的承諾恐怕就是一句空話，相當一部分地區緩解「三農」問題，向農民提供基本的社會保障，都必須在「土地財政」中想辦法。日前，中央採取措施將土地出讓金納入預算管理，展開了土地出讓金和土地開發整理資金專項審計調查工作，採取措施專款專用，但不是全面打壓和杜絕。不可否認，在現有財稅體制和政治體制下，土地收益是體現地方分權和地方利益的少有的重要內容，若完全拿掉或者收歸中央，勢必斷絕地方的出路，土地的開發、利用、整合可以放緩，但土地也將成為「死地」，地方經濟恐怕更難發展。地方幹部除了「勾兌」上級，恐怕更無自主權和積極性，「希望的田野」可能會成為「失望的田野」。

三、稅制改革未見效

　　不能否認，地方政府在財政收入沒有自主權的壓力下，土地出讓金可使地方政府將後50～70年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府擴大出售土地換取收入的短期行為。但是在現行稅制條件下，尤其在中西部欠發達地區，地方政府財政收入和經濟發展能「立竿見影」的唯一空間就是土地，不在土地上做文章又能做啥？不在土地上做文章難道不又是懦弱和犯傻的政府？要改變大家擔憂的「圈地運動」，最根本的辦法不是行政高壓，而是加快稅制改革，加快開徵「物業稅」，改變地方財政過分依賴土地批租環節的現狀，從不動產保有環節上取得財政收入，並使其具有持久性和規範性，地方就會專心致志地優化本地投資環境，改進提升公共服務質量，更好地轉變職能。當然，物業稅的推進面臨十分複雜的問題，但是，權衡利弊，利大於弊。加快開徵步伐，再來逐步完善，這才是防止「圈地」的有效措施和當務之急。正是上級稅制改革不給力，所以給地方「土地財政」留下了想像和運作的空間。

　　總之，「土地財政」不僅僅只是為了「圈地」，誠然有問題：表現在地方，根子是體制，關鍵是上級。上級領導解決此問題的辦法最好是：立足地方發展，加強、加快引導，而不是怒目斥責、一棍子打死。

再來個延伸閱讀：

是否真的存在「土地財政」？

被土地收益綁架的政府——城鎮化陷阱（8）

土地交易為何放網上——以中部v市為例

已刪，謝謝支持

要講清楚這件事，需要說的太多了，要講的前提也太多了，簡單的談下看法

說到土地財政就沒法不談中國城市化，城市是什麼，解釋還挺多的。用趙燕菁老師的觀點，城市就是一個提供公共產品的市場，大家首先要認同這點，才能繼續討論下去，

公共產品簡單的說包括一些一大溜的硬設施，基建，這些都是白花花的銀子，中國在30年前真是一窮二白，政府根本就沒有如此大的經費來完成第一批基礎建設，可以說在這個情況下，土地財政是一個偉大發明。

土地為什麼值錢，通俗點為什麼山裡地不值錢，城裡寸土寸金，那都是後來建設的基建、公服帶來的，土地財政的基本原理就是土地未來收益的貼現：我告訴你我以後會在這裡建設基礎設施配套服務，你先把土地未來增值的收入給我，我來完成基建。土地的價值是由基礎建設轉移而來的。

以上是城市化初期的玩法，這一時期政府運用其強執行力和龐大的信用出讓了很多土地，帶來了很多資產。現在為什麼玩不下去了，很大程度是因為沒有後續和持續的現金流收入來維持已經完成的城市的運營。要知道城市運營的成本是巨大的，一座城市最大的運營成本一般是教育，其次是地鐵之類，在消耗完前一批賣地的資產後，如果沒有後續的現金流收入，這個城市一定會敗給其他城市。

為啥缺現金流，並不是所有城市都這樣，但這絕對是大多數城市都面臨的問題。中國目前的現狀，那裡有勞動力，企業就去哪裡。如果一個城市不能吸引足夠的勞動力，像石河子這樣勞動力大量外流的城市，再賣地建新城，那就是飲鴆止渴了。這關乎我國的城市建設現狀，我國的規劃本身是對土地開發有所控制的，但由於存在一項較為模糊的工礦用地，實際城市用地已經遠超現實中的需求了。如果按當前規劃的實際城市用地來看，中國的城市化率基本可以到87%，這是一個很嚇人的數字，而現在，許多規劃正在被一一實施，出現的大量消化不掉的辦公商業，工業用地，實際上只是建成了一個殼子，而且周邊的基建維護在嘩嘩的花錢，如果沒有企業入駐，沒有稅收，這個遊戲根本玩不下去。

大家都大談的增量存量，就是指代的中國城市規劃面臨的變革，其本質就是從土地財政模式轉向現金流模式。土地財政在當時是一個偉大的發明，也給我們帶來了一系列的詬病，這是制度上的問題。大家吐槽的房價高，其根本原因還是土地財政模式下下的房價組成部分中包含了70年的基礎設施使用費的貼現，中國是沒有房產稅的，這筆錢直接通房價體現。而美國的制度中，房價並不貴，但是70年的房產稅幾乎已經是房子價格的1.5倍多了，房產稅就是現金流的一部分，是城市運營資金的一部分。說到底這源於土地財政，最終原因還是我國前期的底子太差了，沒有某些國家的殖民輸出，戰爭獲利的資本積累就算了，還被狠狠的掠去不少。

我國與有資本積累的國家國情不同，土地財政只是完成了城市建設階段的任務，城市後洗的運營與發展，還得靠現金流，靠城市裡面的人。

好賣的地方地快賣完了。。。要不然為什麼要折騰財產稅？

問題關鍵在於，中國房地產市場的特殊性。

解釋這個問題之前，先要清楚什麼叫土地財政。

一、土地財政

1.在中國現實背景下，由於分稅制改革，地方政府發現通過出讓土地使用權能獲得高額的由房地產開發企業繳納的土地出讓金，從而逐漸依賴於土地財政收入的現實問題即土地財政。

關於土地制度問題見文末注釋（1），（2）。

2.土地財政運作原理在於多方主體的利益共識。

簡單來說，

政府出讓土地，獲得土地出讓金，有更多財政收入用於支出，地方有更大財政自主權，干出政績；

企業通過拿地開發，投資建設，獲得回報賺取利潤，提高了土地效益，改善了城市面貌，為城鎮化的物質基礎，變相提升了地方政績；

由於房地產開發周期大等特點，企業開發資金大部分來源於銀行貸款，當銀行發現房地產開發有利可圖，有穩定的貸款回報，或者地產增值，房價看漲，便更願意貸款給房地產開發企業，貸更多錢給開發企業。

在此過程中，地價（土地出讓金）和稅收，房地產開發企業的開發施工成本，貸款利息最後共同構成了房價賣給消費者。

因此房價一旦跌，可能會造成地方財政收入跌，企業利潤率跌或者爛尾破產，貸款銀行出現壞賬等情況。

因此，土地財政問題其實所引發的直接矛盾是房價居高不下的問題。

3.土地財政問題背後

土地財政的問題背後其實反映了財稅改革，房地產稅制設計，土地流轉，城鎮化，等一系列問題。

如題主所講，只要還發展城鎮化（城鎮化水平達到飽和之前），政府就要繼續出讓土地，而且政府恰好很需要出讓收入。

因此問題關鍵就是土地的（部分）私有化或者農村土地的市場化，以及財政收入分配的重新設計。

讓政府不再是土地所有權出讓的唯一主體，從供給側進行改革是重點。

二、中國房地產市場分化嚴重

房地產由於其位置的固定性，產品的異質性勢必讓房地產市場首先是一個地區性的市場，其次可能因為其政治經濟影響力或特殊資源成為一個全國性或者國際性的市場。（如北京，國際著名旅遊景區等）

因此，當我們分析某個房地產問題時可以整體概括而論，但也要進行局部性，地區性的具體分析。

首先，

2013年後，我國房地產行業確實迅速進入白銀時代，主要體現為行業利潤率、投資增幅的下降，以及供大於求的大量商品房庫存積壓等。

其次，

我國房地產市場發展的不均衡主要體現在

（1）一線城市、部分二線城市與其餘二線城市及以下的城市的市場表現反差：

一線城市資源優勢、優質公共配套引起人口湧入，房價至今仍有上漲潛力，且庫存較少。

相反，二線以下城市相對缺乏吸引力，近年數據多表現為人口流出，加之前幾年的盲目投資與需求透支，房價已呈下降趨勢，庫存很大難以消化。

（2）一人有n房VS有人買不起一套房：

一方面，中國貧富差距越來越大，截止今年，中國1%的人擁有中國1/3的財富。

一方面，抵押貸款因抵押資產價值提高而夠的更多投資住房，而擁有n房人的房產集中在地段升值潛力較大的地區，因此財富更加集聚。

因此，資本過度集中於一線城市，少部分人的手裡。隨著行業的不景氣，資本較差的流動性就會容易發生危機。

一方面，在房地產市場中消費者要有能力、且願意買房子，即有能力且願意去承擔房價。

而另一方面，房價的構成基於政府，開發企業，銀行三方主體的利益共識，即基於這三方構成的三角穩定的土地財政模型。

說白了，土地財政催生房價，要有人為房價結果買單。

當一線城市因為城市擴張，人口湧入等紅利繼續抬升房價，不管房地產泡沫已經多大，一定時間裡總會有人為之買單。

而二線以下當然沒人為之買單，土地財政做不起來也無可奈何。

而中國政府以往的政策邏輯是出了問題修修補補，堅持所謂的「底線思維」，有人買單就可以繼續發展經濟。

當然了，新近的土地供給端政策設計，房地產稅制改革，讓我們看到政府改革的決心，也是房地產市場未來走向的關鍵所在。

註：（1）我國實行農村集體土地所有權和城鎮土地國家所有權制度。

國家可以通過徵收等方式將集體所有土地征為國家所有，然後政府通過出讓或者劃撥將土地使用權以一定年限轉讓給受讓人。

出讓為有償，體現為收取土地出讓金；

劃撥為無償，都需滿足城市規劃要求提高土地利用效率。

（2）土地所有權即對土地享有的佔有，使用，收益，處分的權利，所以土地所有權的概念大於土地使用權。

在我國，土地所有權的主體只能為集體或國家；土地使用權的主體則比較廣泛，大到政府，小到商品房持有者。

房地產超前建設，一線以下城市供遠大於求。再加上勞動力連續五年下降，剛需減少。自然玩不下去了

土地財政，合法範疇上講，指的是地方政府（市、縣一級）財政收入佔比中，土地出讓金比例過高的現象。土地出讓金屬於政府性基金，編列政府性基金預算，具有專款專用的性質，是預算內資金。但是，中國的事情總是有例外，土地往往被地方政府用來抵押貸款，通過這種手段將土地出讓金轉變為不受預算管理的政府借貸收入，相當於另設一套財政，來滿足地方黨政一把手的施政需要，這更貼近土地財政的含義。

那麼不難看出，有幾個原因導致現在土地財政玩不轉了：

1、新修訂的預演算法不允許地方政府以土地作為抵押品進行貸款，轉而以發行政府債券的形式允許地方政府舉債，將所有資金納入預算管理，極大抑制了地方政府玩土地財政的熱情。

2、經濟不景氣導致城市化進程受阻，土地需求減少，相應的土地出讓金收入大幅下降。

3、新的拆遷條例導致拆遷成本極大提高，政府動存量土地基本沒收益。

土地財政的本質是ZF融資的一種信用抵押物，其用途(或者說其存在的基礎)是為了解決城市化進程以及維持社會公共配套和服務正常運營所需的資金。

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在此順手實名反對一下當前最高票答主的某些觀點，他認為土地財政不是主要為了城鎮化的需求，而是主要為了解決地方政府資金需求。其實這是他沒弄清楚兩者的關係，城鎮化和維持市政府服務本身就需要資金，所以兩者是同一個問題，不能割裂看。

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所以回答題主的疑問，土地財政為什麼不行了，其實細看之下題主想說的是部分三四線城市土地不好賣了。

單憑這一點，不能說是土地財政不行了！君不見一線城市及其周邊的二三四線城市土地財政依舊如火如荼。

某些三四線城市土地財政不行了，是因為這些地方的城鎮化進程遇到了問題，沒有人口流入。這是經濟發展的大趨勢決定的----人口和資源向少數城市聚集，形成大型城市圈。城市圈越來越發達，其它偏遠城市缺乏動力是不可避免的事情(雖然有些悲哀)。

所以題主看到的這些問題是很正常很合理的，而且也證明不了土地財政不行了。

地方財政和房地產的關係，就像一個德高望重的流氓和一個名聲不好的美人一樣。表面上德高望重的人會和大家一起指責那個有些姿色但名聲不好的女人。在人們看不到的地方卻享受著她帶給自己的快樂。地方政府永遠也不會對賣地收入說不的。

物極必反硬極必軟

三四線正玩的火熱呢

土地財政的命題比較大，簡單從幾個方面談談我的看法。

一、土地財政的由來

《土地管理法》作為我國土地制度管理的母法，自1986年立法以來，總共修訂過3次。其中，1988年的第一次修訂，明確要實行國有土地有償使用制度。而後在1990年國家出台的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，對國有土地出讓、轉讓、出租、抵押等定義、條件、程序作出了進一步規定。通俗的講，這兩部法律法規給政府合法賣地開了口子，也是土地財政誕生的制度基礎。

90年代中期，改革開放的大潮席捲中國，在以GDP論英雄的時代當中，為了滿足巨量交通、水利、電力等城市基礎設施建設，作為國有土地使用權的主體，在當時經濟發展政策的靈活變通的大背景下，加之98年房改的契機，各地政府把目光對準了大片未使用的土地，通過各種方式將其變現，投入到城市基礎設施和社會發展上，形成了富有特色的土地財政。

二、什麼是土地財政

土地財政不是簡單的政府將國有土地出讓給使用者，收取土地出讓金的行為。通常所說的土地財政表現形式有以下幾種：

1.通常說的國有土地出讓。但這裡不是說所有的國有土地出讓都能有不菲的收入。工業用地的出讓其實和征地成本相當，政府還要為進駐企業配套基礎設施，只有房地產等商服用地出讓可以讓政府在短時間內提升收入。

2.政府搭建融資平台，將國有土地向銀行抵押貸款，獲取資金進行城市開發建設。

3.將土地作為招商引資的籌碼，為引進企業減免土地出讓金，提高企業進駐的成功率。

三、為什麼現在感覺玩不轉？

1.資源的稀缺性。

眾所周知，我國土地可利用面積相對較少，是具有稀缺性的一種不可再生資源。特別是沿海地區的特大城市，土地已經到了征無可征的「天花板」境地。因為土地資源的特定性，導致了土地財政的不可持續。

2.制度的規範化。

①土地融資比例過高，這是國土資源部的一組數據：

近年來，地方政府土地抵押融資規模迅速擴張，據2010年~2013年《國土資源公報》數據，截至2013年底，我國84個重點城市處於抵押狀態的土地面積為40.39萬公頃，抵押貸款總額7.76萬億元，同比分別增長15.8%和30.4%。而在2010年末，84城處於抵押狀態的土地共有12.94萬宗，抵押面積25.82萬公頃，抵押貸款3.53萬億元。從2010年至2013年，抵押土地凈增面積和抵押貸款凈增額持續增長。

針對這種現象，國土資源部等4部委已經出台了《關於規範土地儲備和資金管理等相關問題的通知》，自16年1月起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，相當於關閉了政府土地融資的政策通道。

②征地矛盾突出。所謂征地分為兩種，一是集體土地徵收為國有土地，二是城市國有土地上的徵收。兩種徵收引發的矛盾訴求各不一致，隨著法治化不斷推進，大眾法律意識提高，物權的保護意識逐步增強，征地的經濟成本和行政成本過高，也使政府不能承擔大片征地工作。

③招商引資行為更加規範。過去招商引資政策的靈活性，使部分企業以入駐地方為名目，大肆圈佔土地的現象屢禁不止。近年來，國家多次在閑置用地、招商引資土地出讓金收取方面出台了規範文件和規章，劃定了優惠底線，使土地這張招商引資的王牌趨於弱勢。

3.經濟社會的轉型發展

①房地產市場的調控。在供給側改革去庫存的大背景下，房屋庫存較多的城市不能再出讓商住用地，同時，中央提出房屋的居住屬性，以成都為例，樓面地價超過溢價率的一定百分數，採取熔斷機制停止拍賣。因此，土地出讓的限制和價格的限制，也導致土地財政「玩不轉」。

②改革的方向。我國經濟發展以來，人口、土地和經濟要素從農村向城市源源不斷流入，長久以來形成了農村支持城市的局面。近年來，國家將三農問題提升到了更高層面，發動了一系列的改革，比如2015年的農村土地制度改革三項試點，要求縮小征地範圍，界定公共利益的征地範圍，並確定農村集體經濟組織可以作為集體土地的主體，流轉農村集體土地收益，同時也賦予了農民宅基地的抵押權力。試點的實施事實上削弱了政府對於農村土地的處置力，相對平衡了國有土地和集體土地所有主體，旨在壯大農村集體經濟，保障農民的財產權益。因此，土地財政已非大流。

以上為個人意見。

土地財政短時間崩不了，至少崩也是五年之後的事了。

土地財政得有沖昏頭腦的地產商來買單啊，市場都這樣啊，傻子都知道不能隨便瞎買地了。有價無市，頻頻流拍，政府該醒醒了。