美國的聯邦法律是如何產生的？

新一季紙牌屋開播前，很有必要複習一下：

美國的聯邦法律如何產生，簡單來講：1.任何人/團體皆可起草法案(bill)，只要獲得一位議員的支持(sponsor)。2.議會委員會(subcommittee)聽證，決定是否辯論和表決(floor action)。3.若眾議院先通過，再拿給參議院 走同樣流程，反之亦然，兩院間分歧由大會委員會(conference committee)調解。4.總統有否決權(veto)。5.但是，即使法案被總統否了，議會可以以2/3表決強行通過(override the veto)。

但歸根到底，議會的這個權利是從憲法來的。見憲法第一章第一條："茲此批准所有立法權授予合眾國之國會，國會由眾議院及參議院所組成。" http://zh.wikipedia.org/wiki/%E7%BE%8E%E5%9B%BD%E5%AE%AA%E6%B3%95%E7%AC%AC%E4%B8%80%E7%AB%A0

說立法，不能沒有實例。實例里，我是覺得例外最好。因為從例外里，能看出影響立法過程的關鍵。

美國在 1964 年，民權運動的巔峰，終於通過了民權法案（Civil Rights Act）。並在次年，通過了選舉法案（Voting Act）。不僅如此，1964年，除了民權法案，國會還通過了公平就業等法案；1965 年，國會不僅通過了選舉法，也通過了涉及醫療補助，教育補助，環保，地方發展，住房，移民等一系列約 80 個自由派推動的法案；在 1966 年，又出手通過了與交通安全，最低工資，城市發展，監獄改革，反毒品，防止污染等一系列法案。

也就是說，在兩三年間，自由派在國會通過了上百項在現今看來任何一個都要讓兩黨打得頭破血流的法案。其速度和力度，絕對如排山倒海的海嘯，尤其是看著今天美國國會的死境，有一種瞠目結舌的感覺。

所以，一個很自然的問題是，是什麼情由，造就了這樣的立法風暴？而又是什麼，讓在此之前和之後的國會顯得無所作為？

首先，讓我們後退一大步，去看美國國會，尤其是眾議院的立法體系。

美國的立法機構是國會。國會由議員組成。議員又是由地方選區的選民選出來的。所以，每個議員，為了連任，必然要為地方謀利益才行。由於美國幅員遼擴，各地區的發展情況千差萬別，各自的政治需要也各不相同。而一般來說，鄰近地區的政治經濟環境往往相差無多，政治訴求不謀而合，國會裡也自然呈現出以地域為特徵的議員群體，為相似的利益而鬥爭。

同時，為了讓國會通過具體的法案，法案的支持者又必須超過半數（如果總統要否決，就更需要絕對多數去推翻否決），這又需要議員們組成更大的，超越地方局限的全國性的政治聯盟，才能推動立法。這種政治聯盟，就是所謂的黨派。而美國在地域上的巨大差異，也不可避免的在黨派組成上顯現出來。美國的黨派就面對這樣一個艱難的平衡：如何能最大程度的實現黨派的全國性政治綱領，同時讓自己黨派的議員不犧牲地方利益，以保住他們在地方的席位。

這種現實，就要求美國的黨派不可能是有著嚴密的組織，一致的綱領。更多的是一種自發，缺少約束的政治聯盟，不同的政治派系，可能有著不同的政治訴求，只是因為種種歷史原因產生的政治需要才團結在一起。

這種挑戰，又突出的體現在眾議院和參議院的差別里。美國的參議員是每州兩個，每次任期為六年。而眾議員基本是按人口分選區，每次任期只有兩年。也就是說，參議員代表了更大地區更長時間的利益，而眾議員則代表了地方的短期利益。

讓問題複雜化的是，因為六年的任期，參議院每兩年換界選舉時，只有三分之一的參議員要改選，所以，參議院的議程是相對連貫的。但是，眾議院的所有議員，則是每兩年就要全部重選一次。也就是說，美國眾議院的議程只有兩年，所有立法事務，都必須在這兩年中提出並完成，否則就全部作廢，等到下屆國會再重頭開始。所以，每過兩年，眾議院就要根據選舉結果，招集留任的和新任的議員，制定眾議院的規則，選舉黨派領袖，國會發言人，重組各種國會委員會。然後，所有事務重新開始。

這樣的過程，當然一點也不好玩，或者說，傷筯動骨。

所以，因為這兩年一次的換血，國會，尤其是眾議院，有必要讓權力機制能在兩屆國會之間順利交接，保持內部立法議程的穩定，才好讓國會能更有效的完成其政治使命。於是，經過上百年的漫長摸索，美國的國會慢慢形成起了一套內部規則和體系，來有效的平衡地域需要和國家政策，讓議員們能把黨派的利益和各自選區的利益最大程度的協調一致。每次新國會成立時，這套即有規則一般就會被直接繼承，沒有過多的改動。

其中最重要的，就是建立了各種委員會。美國國會要審議的立法事項很多，所以成立了專門的委員會，每個委員會還有下屬的子委員會，負責專門的事務。委員會讓部分議員在部分政治問題上有著巨大的權力。選擇正確的委員會，不僅能讓自己做到為國家利益服務，也能為競選連任增加籌碼。比如農業州的議員進入農業委員會，自然在農業問題上能有權力幫助本州，所以在競選的時候也會獲得更多支持。

於是，每屆國會成立時，一個關鍵任務，就是要決定，哪個議員加入哪個委員會。比如，各個委員會的主席從多數黨選出，每個委員會中，也應該是多數黨占多數，具體數量，則由兩黨領袖根據選舉結果通過談判達成，其中的多數黨領袖權柄最大，就是眾議院里的實權人物，國會發言人。眾議院比參議院僧多粥少，所以，每個議員能分進的委員會也要少。這就更讓對委員會的爭奪成為焦點。為了避免爭議，保持各個委員會的穩定，也就是國會相關立法政策的穩定，美國國會產生了一個默認的習俗，就是資歷規則（Seniority rule）。

在資歷規則下，連任的議員能夠自動的被選入他在上一任國會中擔任的委員會。如果某個委員會中有人因卸任或競選失利而離開，只要有名額，這個空缺會由離任者所在黨派，而且，往往是由和離任者同一州的議員補上。最重要的是，委員會成員，就算來自同一個黨派，也不是平等的，其發言權也是要論資排輩，資歷越老，也就是連任時間越長的議員，其發言權也就越大，對於多數黨，委員會中資歷最老的這個人，就是委員會主席。

不僅如此，各個委員會的重要性，委員會下的諸多子委員會的權力，也大不相同。在眾議院中，最重要的委員會無疑是規則委員會（Rules Committee）。因為這個委員會決定了立法議程：什麼議題將會被此屆國會研究討論。因為規則委員會是如此重要，按慣歷，多數黨和少數黨在其中的比例是無視大選結果的 2 比 1。而且，由於其重要性，這裡也是兩黨對抗的焦點，所以因為有資歷規則，這個委員會裡的成員，也多是從最穩打穩的選區來的對本黨最盡忠的議員。這些人受到黨派鬥爭的負面影響最小，一但選入，就能長期連任以保持其位置，把資深地位培養出來。

除此之外，最重要的委員會是籌款委員會（Ways and Means committee）和撥款委員會（Appropriations Committee）。這兩個財神爺委員會一個管收錢，一個管發錢，對其它委員會可以用舉足輕重的影響。比如要是撥款委員會不想發給某個法案經費，那這法案的內容就無法得到實質性的執行，就等於讓它形同虛設。

這種國會權力架構，就讓美國黨派的聯盟，首先呈現出一種地域上的關聯性，而非政治理念上的同一性。

最明顯的就是美國的南方各州。在南北戰爭以後，聯邦政府在南方重建失敗，共和黨實際退出了南方，讓南方政治變成了民主黨的一黨專政。共和黨放棄南方，靠全力拿下其它地區，依然能長期保持在美國政治中的壟斷地位。而南方則變得對民主黨欲加重要。尤其是在議會中，因為民主黨在南方的強勢，讓南方議員的議席相當穩固，於是，藉助國會的資歷規則，南方的議員，也就往往佔據了最重要的國會位置。比如，在 1959 年，只佔四成的南方議員佔據了六成的委員會主席位置。

這樣的政治機制，造成的結果，就是一項影響深遠的立法能夠通過，需要天時地利人和的三大條件才成。

第一個是總統。

進入二十世紀後，美國的立法事項開始轉向由總統主導。在每年的國情咨文上，總統會提出他所關注的立法事項，並希望國會以此來安排接下來的立法。由於所謂的重要立法，也往往是具有爭議性的，所以總統一定要對其予以大力推動，才能推進到國會。反過來，如果總統不支持某個立法，那國會就必須要絕對多數的支持，才能跨過總統的否決權，這也大大增加了立法的難度。

第二個是國會。

如果國會兩院中有任何一方都是由與總統不同的黨派把持，都將大大降低重要立法通過的可能。不僅如此，國會中重要的委員會也要由支持相關立法的議員組成。如果相關委員會的成員對該立法不感興趣，甚至持反對態度，這個法案就有可能出不了委員會，就算出來進入表決，委員會主席等人的表態，也會對其它議員有巨大影響。

第三個是社會。

當國家處於特別的經濟和政治環境下，整個社會表現出對政府和國會的信任，或對修改法律的強烈願望時，也能對總統和國會議員產生壓力，從而加速立法的過程。畢竟議員只有相信自己不會因投支持票而丟了連任機會的情況下，才會放心支持某立法。

但在絕大部分情況下，很難同時湊足上面的這幾大條件。因而在國會裡，最常見的，是各方寸土必爭的拉鋸戰。也因為如此，美國人已經習慣了總統為什麼無法兌現自己在競選時許下的諸多諾言，這就是所謂的民主僵局（democratic deadlock）。而在美國歷史上，也只有屈指可數的幾次，在國會山上出現了立法風暴，比如共和黨幾乎獨佔國會的南北戰爭時期，大蕭條時期的羅斯福新政，和二戰期間。而這幾個時期，美國都處於前所未有的危機之中，這讓一些在平時看著過於激進的立法，在充滿了不確定性的未來面前，都變得可以一試了。

而自由派在二戰後立法方面的戰鬥，就面臨著這樣的僵局。

雖然在大蕭條後的大部分時間裡，民主黨控制了國會，北方自由派的議員在很多時候無法在議會中推進自己的立法主張。因為在關係到這些改革問題的立法上，國會中呈現的往往不是以黨派劃分的格局，而更多的是由政治理念劃分的格局：由南方保守派的民主黨人和共和黨人組成的保守同盟，數量常常大大超過了自由派同盟。而被保守派把持的規則委員會，根本不會讓大部分改革立法進入議程。雖然在新政期間，自由派一度取得先機，但在 1930 年代末，保守派同盟就恢復了元氣，並在大量的議案中和自由派對抗。從 1939 年到 1960 年，眾議院的保守派同盟一共和自由派交手了 334 次，勝出 297 次，勝率接近九成。

1958 年中期選舉時，民主黨大勝，眾議員席位飛漲近 50 席。民主黨內的自由派年輕議員們利用這個機會，在 1959 年新國會成立時，組織了屬於自己的小團體，民主學習小組（Democratic Study Group，DSG），試圖利用在每次新國會成立時的民主黨黨團會議，有計劃的對民主黨領導層施加壓力，來逐步改變己方弱勢的局面。

1960 年的大選中，肯尼迪贏下了白宮，自由派看到了希望，DSG 開始向自己的領袖，國會發言人，山姆·雷伯恩（Sam Rayburn）逼宮，要他對規則委員會進行調整。作為美國歷史上任期最長的國會發言人，雷伯恩深知妥協之重要。所以他沒有提出置換委員會成員這樣挑戰資歷規則的辦法，而是將規則委員會擴軍，讓自由派在規則委員會插入了自己人。

接下來在 1963 年國會開始時，DSG 又把矛頭指向了重要的籌款委員會和撥款委員會。利用這兩個委員會出現的空缺，經過內部投票，DSG 成功的讓自由派補進了所有空缺。經過這番爭奪，自由派終於在國會關鍵的委員會中站住了腳，有機會推進自己的立法主張了。

但是，到此為止，自由派只是完成了一些必要的工作，和前面提到的立法三大前提還差得很遠：肯尼迪作為總統，心思不在內政，在國情咨文中提出的主要立法計劃，占邊的只是醫保一項；國會中的保守派數量不減，聯手起來依然難以對付；雖然有冷戰陰影，但社會上也沒有能和大蕭條或者二戰相提並論的危機感。顯然，除非奇蹟發生，民主僵局顯然還會在大部分時間裡繼續下去。

1963 年 11 月 22 日，肯尼迪遇刺身亡。

肯尼迪的離奇遇刺無疑是二戰以來，到九一一以前，對整個美國社會衝擊最大的意外事件。據統計，96％ 的美國人在電視里看到了這個事件，平均每人花在觀看相關電視節目上的時間是 31 小時又 38 分鐘。這場突如其來的事故，就像一股無形的巨浪，把所有美國人都卷到了一起，每個人都有一種發自內心的感覺，我們要做點什麼。

這時候，接手美國的，是政壇老手，副總統林登·B·約翰遜（Lyndon B Johnson）。於是，美國將一個大眾偶像級的政治家送上了祭壇，迎來了一個老謀深算的立法大師。約翰遜不僅有立法的野心，也諳熟立法的機竅。作為政治家，約翰遜一直站在同情弱者的立場上。在他看來，美國必須消除種族歧視，解決國內存在的貧困問題，成就所謂的「偉大社會」。同時，約翰遜也是美國政治史上數一數二的政治動物，以立法為政治生涯的終級目標和成功的評判標準。當選副總統前，作為美國參議院的多數派領袖，他已對國會裡的各種規則法門瞭若指掌，也能為了達到目的，把這些威逼利誘軟硬兼施的諸般花樣恰到好處的使出來，人稱「約翰遜療法（Johnson treatment）」。

約翰遜接手美國，當然清楚當下的局勢對他來說意味著什麼。而他也自然不會放過這難得的機會，把這罕有的社會力量向著自己需要的方向推轉過去。

於是，約翰遜對美國人說，要紀念肯尼迪，沒有什麼比實現肯尼迪生前未竟的遺願更合適的了，尤其是肯尼迪為之奮鬥了如此之久的民權法案。於是民心所向，勢如破竹。1964 年，民主黨不僅通過了民權法案，實現了民權運動多年的夢想，也借著這股大勢，在大選中獲得了壓倒性勝利，在眾議員獲得了 295 席。

於是在 1965 年的新國會成立時，DSG 再進一步，他們利用自由派終於在人數上的優勢，通過了新規則，控制了立法在各委員會裡被討論的時間，並讓被有意延阻的議案可以通過集體動議跳過規則委員會。這一作法，肅清了快速立法在程序上的最後一道障礙。同時，DSG 下重手懲戒了兩名在大選中沒有投約翰遜票的本黨保守派議員，整肅了內部紀律。而共和黨則因為大選的失利，處於幾十年一遇的轉型期，也給了民主黨一個相對寬鬆的立法空間。

就這樣，因為自由派議員的苦心經營，和意想不到的機會，讓國會出現了一個短晢的瞬間，總統，國會，和社會大勢這天時地利人口難得的碰在了一起，引發了這麼一起立法大風暴。

而僅僅過了兩年，共和黨就從這據說十年都不會緩過勁兒來的失利中回過神來，搶回近 50 個議席，將這自由派立法的勢頭遏制住了，到 1968 年，尼克松重回白宮，看上去勢不可擋的大風暴，已然消於無形，國會又回到了正常拉鋸的老樣子。就算後來 DSG 繼續整肅內部紀律，把保守派民主黨人徹底清除了出去，兩黨任何一方，卻再也找不到當年的這種機會了。