如何看待俄羅斯驅逐美國755名外交官？

另據俄羅斯RT新聞網消息，俄羅斯總統弗拉基米爾·普京在接受Rossiya 1電視頻道專訪時表示，755名美國外交官將不得不離開俄羅斯，因為華盛頓對俄的不友好政策。

　　「美方在毫無緣由的情形下採取了一項措施，但重要的是要注意，這使俄美關係惡化了。他們非法限制，企圖影響世界其他國家，包括那些有興趣發展和保持與俄羅斯的關係的國家，甚至我們的盟友，」普京在星期天對頻道主持人弗拉基米爾·索洛維諾夫說。

俄羅斯總統普京7月30日在與國家電視台的一次專訪中宣布，將在9月1日之前驅逐美國駐俄外交和技術人員共計755名。這是7月28日俄外交部發出的「要求美國大使館將工作人員裁減至455人」的另一種表述方式，也是過去一年以來俄羅斯對美國採取的第一個現實報復措施。

普京在採訪中解釋說，「我們過去希望局面會有某種程度的改觀，但很顯然，即使它會有改變，也不會是在近期。」他緊跟著又補充，「我認為是時候顯示一下，我們不會總是對它毫無反應。」（「I thought it was the time to show that we』re not going to leave it without an answer.」）

三天前美國國會剛剛以壓倒性表決結果通過了針對俄羅斯的進一步嚴厲制裁案，俄羅斯緊隨其後的報復措施因此看上去很像是因美國這一大動作而誘發的應激反應。但普京難得直白地表達了俄方在此事上的真實情緒——不是憤怒，而是失望，俄羅斯驅逐外交官決定和隨後封鎖一處美國使館在俄地產的舉動一起，並非針對尚未真正生效的新制裁的提前報復，而是希望破滅後俄羅斯對頻頻受挫的俄美關係修復工程的一次遲到的回答。

七個月的等待

過去七個月里關於「外交報復」的討論從未真正離開過俄羅斯，2016年的最後幾天里，美國前任總統奧巴馬用自己最後的總統任期宣布了一次空前激烈和極端的對俄制裁——為了回擊俄羅斯對美國大選的干預，美國將驅逐35名俄羅斯外交官，沒收俄羅斯在美國的兩處外交地產，同時將整個俄羅斯情報機構——包括聯邦安全局（FSB）和軍方情報局（GRU）——所有成員列入美國禁止入境和凍結資產的制裁名單。

儘管近期美國媒體披露的內幕消息表明，這次以美國標準而言算得上是突如其來的對俄制裁事實上已經是奧巴馬政府經過了無數權衡、折中和妥協後的結果，但無論如何，在兩國關係層面這仍然是個幾近「撕破臉」的激烈舉動。

突然遭遇制裁的俄羅斯對此維持了十幾個小時的反常沉默——根據俄羅斯媒體獲得的消息，當時俄羅斯外長拉夫羅夫甚至已經向普京提交了對等報復方案：驅逐同等數量的美國外交官、沒收美國在俄資產、以及可能的經濟制裁。然而最終所有方案都遭否決，俄羅斯只由外交部發言人出面口頭抨擊了一下奧巴馬（只有奧巴馬，而不是美國）。

△俄外交部發言人扎哈羅娃：奧巴馬驅逐俄外交官「侮辱了美國人民」

這當然是考慮到美國政府即將換屆的結果，當時距離特朗普的總統就職典禮只余不到兩周時間，所有人都相信這位自競選期間就一直在對俄示好的新總統勢必帶來美俄關係的劇烈變化，甚至可能推翻美國因烏克蘭危機而持續執行了三年的對俄制裁，為了給預期中的「蜜月期」留下餘地，俄羅斯表現出了前所未有的耐心。

然而現實未如人意，特朗普上台後一個月，國安顧問弗林因與俄羅斯駐美大使基斯利亞克密談對俄制裁問題而被迫辭職，此事不僅成了特朗普內閣遭到的第一個沉重打擊，也成了本屆白宮此後不斷試圖用對俄強硬表態來澄清自己的開始。弗林辭職第二天，白宮宣布「除非俄羅斯歸還克里米亞否則不解除制裁」，已將俄羅斯對美外交的第一目標推入無望境地，隨後特朗普親信人士又接二連三地捲入「通俄」風波，白宮對俄態度也隨之忽熱忽冷，成了克里姆林宮外交沙盤上最致命的一個未知數。

4月6日，特朗普突然決定轟炸敘利亞政府軍，將搖搖欲墜的俄美回暖前景拖入冰點，俄羅斯對此權衡再三，最終僅宣布暫停美俄兩軍此前簽訂的敘利亞上空防衝突備忘錄。5月8日，白宮終於與俄方就被沒收的兩處外交地產做出歸還承諾，但隨著9日特朗普突然炒掉FBI局長科米的舉動再一次將「通俄」推上全球媒體頭條，美國國務卿蒂勒森在10日改口毀約，將兩處地產扣押至今。6月18日，美軍再次開火擊落敘利亞政府軍一架蘇22戰機，這一次俄羅斯的回應是，宣布退出4月已經暫停的那項防衝突備忘錄。

莫斯科的剋制態度背後是越來越明顯的憤怒，已經被擱置半年的「對等報復」方案一次又一次地重新出現在選項範圍內，然後又一次次遭到否決。對克里姆林宮來說最後的希望顯然是首腦峰會——在7月G20峰會普京與特朗普正式會面以前，輕易放棄可能會有的俄美「蜜月期」看上去依然是個不智之舉。

驅逐只是開始

在白宮叫停了CIA向敘利亞反對派提供的武器援助以後，德國漢堡普京與特朗普的會面看上去的確又給扭轉雙方關係帶來了一線希望，問題在於，莫斯科或許還可以繼續等下去，美國國會卻等不及了。

相信特朗普會抓緊一切機會取消對俄制裁的人不止在莫斯科決策層，自特朗普當選起，美國國會就在起草這項要求一切解除制裁決定需要經過國會表決的法案，力求將對俄制裁升級到法律層面。與媒體不斷曝光的「白宮試圖取消制裁」傳聞同期，這項法案步步推進，終於在這個七月走到了兩院表決階段——並在兩院同時獲得了壓倒性勝利。

美國國會兩黨的空前一致意味著特朗普已經沒有說不的餘地，即使動用總統否決權，國會依然可以通過重新表決強行通過該法案，在特朗普兒子、女婿和競選經理去年六月那次通俄密會曝光以後，否決該法案將會給已經麻煩纏身的特朗普帶來怎樣的政治壓力可想而知。換言之，特朗普如今不簽也得簽了。

△ 2016年11月，特朗普的女婿賈瑞德·庫什納和前特朗普政府國家安全顧問邁克·弗林會見俄羅斯大使

7月28日，白宮發言人終於表示總統「準備簽字」，新制裁箭在弦上，而它的通過比它的內容本身更為致命——這意味著白宮在對俄問題上已經完全失去了話語權，經過七個月的掙扎，特朗普白宮除了日益公開化的人事鬥爭之外一無所成，難以抗衡國會已成定局，反倒將對俄政策以及制裁變成了美國政治雷區中的雷區。

莫斯科堅持了七個月的空前戰略耐心已經沒有意義，新制裁法案不但瞄準了俄羅斯經濟支柱產業——國防和能源，並且在制裁名義上甚至還包括「俄羅斯對敘利亞的干預」。這即使在奧巴馬時代也是難以想像的。特朗普競選之初，俄羅斯對這位持外交孤立主義的總統候選人所抱持的希望無非兩條：解除對俄制裁併承認俄羅斯在部分國家的勢力範圍，如今華盛頓在兩個問題上的堅定程度都遠超從前。

七個月後，莫斯科驅逐755人的決定看似是對奧巴馬驅逐決定程度遠超二十餘倍的激烈報復，但事實上卻是個遲到整整七個月且程度完全不能同日而語的延時回答。考慮到美國方面對「通俄門」的調查不過剛剛開始，而莫斯科需要的恐怕是一套全新的對美政策，驅逐外交官之舉實在只能是一個序幕。

世 界 說 路 塵

發自 北京

我覺得中國的運氣怎麼這麼好，每當快要被欺負得不要不要的時候，只要自己不做死，總有人出來擋槍，拉登薩達姆卡扎菲普京……

俄大規模驅逐美駐俄外交官的國際法分析

去年年底，時任總統奧巴馬以俄涉嫌干涉美國大選為由，宣告俄羅斯35名外交官為不受歡迎人員，限其72小時內離境。據悉這35名外交官都是「情報人員」。當時俄羅斯沒採取什麼報復措施，但隨著美國國會在上周以壓倒多數通過對俄伊朝新制裁法案，俄羅斯終於「爆發」了。

2017年7月29日，俄羅斯外交部宣布，要求美國將其在俄外交機構工作人員的數量減至455人。建議美9月1日前調整在駐莫斯科大使館以及駐聖彼得堡、葉卡捷琳堡和符拉迪沃斯托克總領事館工作的外交官和技術人員人數，令其與俄駐美相應人數一致。這一說法在31日得到了普京的證實。

這455個可以留下的名額，並不只是留給美國的外交官，而是包括美國在俄使領館的所有的工作人員，從清潔員到大使，一共可以留下455名。

這樣一共會裁掉多少人呢？美國沒有明說，普京認為要裁掉755人。換而言之，美在俄外交人員一共有1210人。

但其中大部分是俄籍的受僱人員。2013年的一份報告指出，美國在俄羅斯僱用了934名俄籍人員。所以裁撤主要是裁撤這部分人。但如此一來，美國的外交官很可能就不得不自己做飯、開車、打掃衛生了。

其實這種情況原來也出現過。1986年蘇聯為報復美國驅逐其55名外交官，頒布法令禁止當地人為美國大使館工作。據資料說，那段時光，美國駐俄大使自己開車，他的夫人親自下廚。

說了這麼多，其實都不是重點。用國際法的眼光看，重點是這種「驅逐模式」。正如俄羅斯商業日報《Vedomosti》所謂，「這時歷史上最大規模的外交官驅逐行動」。

國家之間，驅逐外交官的事情時有發生，按照外交實踐，一般都是以眼還眼以牙還牙，你驅逐我幾名，我驅逐你幾名這樣。

如一名朝鮮公民2月在吉隆坡機場遇害事件後，馬來西亞和朝鮮雙方圍繞屍檢、調查等問題相互指責，雙方先後宣布驅逐對方大使，連限其離境的時間都一樣。

這都是有國際法可依的。

《維也納外交關係公約》第九條

一、接受國得隨時不具解釋通知派遣國宣告使館館長或使館任何外交職員為不受歡迎人員或使館任何其他職員為不能接受。遇此情形，派遣國應斟酌情況召回該員或終止其在使館中之職務。任何人員得於其到達接受國國境前，被宣告為不受歡迎或不能接受。

二、如派遣國拒絕或不在相當期間內履行其依本條第一項規定所負義務，接受國得拒絕承認該員為使館人員。

當時，朝中社的報道中就明確指出，朝鮮外務省宣布依照《維也納外交關係公約》，認為馬來西亞駐朝大使是不受歡迎的人，並要求其自2017年3月5日起48小時內離開朝鮮。

但是俄羅斯這次不一樣，直接在總人數上做文章，這種並不常見的做法也有國際法可依嗎？

當然是有的啦。

《維也納外交關係公約》第十一條

一、關於使館之構成人數如另無協議，接受國得酌量本國環境與情況及特定使館之需要，要求使館構成人數不超過該國認為合理及正常之限度。

二、接受國亦得在同樣範圍內並在無差別待遇之基礎上，拒絕接受某一類之官員。

《維也納領事關係公約》第二十條　領館館員人數

關於領館館員人數如無明確協議，接受國得酌量領館轄區內之環境與情況及特定領館之需要，要求館員人數不超過接受國認為合理及正常之限度。

細心的讀者也許會發現，除去使館和領館的不同，這兩個條款還是有一點點不同的，前者說的是「使館之構成人數」，而後者說的是「領館館員」。有什麼區別呢？

《維也納領事關係公約》第一條　定義

一、就本公約之適用而言，下列名稱應具意義如次：

（八）稱「領館館員」者，謂除館長以外之領事官員、領館僱員及服務人員；

簡短截說，使館館員不包括館長。但這點區別在實施上夠不成什麼問題。

問題是，俄羅斯對《維也納外交關係公約》做了保留，而保留的條款就是這個關於人數限制的條款。（保留的條款還有第48、50條，於本文主題無涉。）

Reservation concerning article 11, paragraph 1:

In accordance with the principle of the equality of rights of States, the

Union of Soviet Socialist Republics considers that any difference of

opinion regarding the size of a diplomatic mission should be settled by

agreement between the sending State and the receiving State.

對第11條第1款的保留：

鑒於國家權利平等的原則，蘇維埃社會主義共和國聯盟認為，在使館之構成人數上如有異見，應由派遣國和接受國雙方協議解決。

如此以來，需要說明這幾個問題：

1

俄羅斯系蘇聯的國家延續，原有法律關係繼續存在，所以這一條約及這一保留對俄羅斯仍有效。

2

其次，美國並沒有對這一保留表示反對。

根據《維也納條約法公約》第20條第5款：

就適用第二項與第四項而言，除條約另有規定外，倘一國在接獲關於保留之通知後十二個月期間屆滿時或至其表示同意承受條約拘束之日為止，兩者中以較後之日期為準，迄未對保留提出反對，此項保留即視為業經該國接受。

所以美國接受了這一保留。

3

最後，在保留國與 其他締約方之間生效的保留的法律效力，由《《維也納條約法公約》第21條規定，簡短截說：

（1）對保留國來說，保留涉及的條款依保留的要求修訂其適用效力；且

（2）對接受國而言，保留涉及的條款依保留的要求效力受到同等程度的修訂。

換而言之，這一保留在美俄之間相互適用，美國也可以依此保留為主張。

質言之，俄羅斯要求的人數限制，依照此保留，如美國有異議，則應有雙方協商解決，而不是全由俄羅斯決定。

如此這般，事情其實還沒完。

俄羅斯雖對《維也納外交關係公約》的這一條款做了保留，但對《維也納領事關係公約》中的幾乎相同的條款，卻並沒有做出任何保留。質言之，領館的館員人數還是可以由俄羅斯酌量定奪。

分析了這麼多，其實不得不說，並沒有太大的用處。「只能留下455人」和「驅逐755人」意思不同，法條依據不同，雖然前者比後者好聽點，但終究還是殊途同歸的。

正所謂，此路不通行彼路，條條大路通羅馬。

這般計較，不過是我這個國際法的小學生一點寒酸的較真罷了。

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