如何評價《慈善法》出台的意義？

12-29

目前爭議最大的是第60條：
第六十條慈善組織應當積極開展慈善活動，充分、高效運用慈善財產，並遵循管理費用最必要原則，厲行節約，減少不必要的開支。慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活
動的年度支出，不得低於上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數額的百分之七十；年度管理費用不得超過當年總支出的百分之十，特殊情況下，年度管理費用難以符合前述規定的，應當報告其登記的民政部門並向社會公開說明情況。

好久不上知乎，在 @徐博聞 timeline上看到這個問題，感覺沒特別說到點上（別抽我

然後下面有一堆奇葩，真是被氣死哦。跟著機構里做政策觀察的同事跟進了慈善法立法進程兩年，感覺還是有一點點立場來回答這個問題的。

首先，慈善法立法有很多好的地方，例如開放直接登記，以後公益組織獲取合法身份不用再找「娘家」，講真，也沒有幾個政府部門願意當ngo的主管機關吧；例如開放公募，合理運作兩年的規定，看起來應該蠻多機構還是能達到的；例如公益信託和免稅的規定，估計能鼓勵更多的有錢人來做慈善。

但是！這是一部國家層面的法律，大而化之說好，去到執行的層面，還是有很多很多的問題。

最主要的問題之一，就是很多人都提到的10%。

有人說10%是規定公募基金會的，講真和你們這些ngo沒什麼關係。這種人我只能說too young too simple。

知不知道什麼叫做行業生態，知不知道什麼叫擴大效應？

慈善法規定公募基金會10%管理費，公募基金會就會規定被資助的組織10%管理費（太常見了。其實這都不算慘，因為以前基金會管理條例就是規定10%，所以很多基金會都會要求自己資助的項目不能超過10%，所以能撐下來的都撐下來了，撐不下來的機構也不會去找他們籌錢了。

最慘的是，很多地方政府在做公益創投，政府購買服務的時候，就會很簡（懶）單（惰）的照搬這些上層的規定。甚至有些非公募基金會都會說，哎呀既然人家都是10%，那你們10%也很合理啊。

這周，我親耳聽到一個機構負責人分享他們的一個模範項目，因為真是幹得太棒了，獲得了部委的資金支持，40萬，一年的項目，只允許10%的管理費，包括人員工資和行政成本（房租、財務、辦公用品等等）。問為什麼這麼規定，答曰：不為什麼，就是這樣規定的。在一線城市4w塊請一個項目人員？還要交五險一金（講真你出來做ngo都不尊重勞動權益還是回家耕田吧）？怎麼辦？難道跟部委的領導說「哎呀錢太少了我們還是不幹了那些城中村的孩子就讓他們自己在馬路上玩吧我也管不了呀」，還不就只能自己貼錢，工資往低里開。所以為什麼公益組織留不住人，一個個大學畢業滿腔熱血每個月拿3、4k拿個3、4年，你留得住？

我們機構就是牽頭搞那個160+公益組織聯名建議信的ngo，講真，第二天都人大表決了，搞這個，也沒真期待慈善法能改。但是要讓大家知道，這個規定不僅影響公募基金會，現在很多公益組織就靠政府購買服務活了（這個錢不給哪那個錢不給拿的），要是地方政府也參照設立10%的管理費標準搞購買服務，或者要求有公募資格的慈善組織也得限制10%的管理費（這個在慈善法里沒說，估計就看地方法規了），估計很多活不會有人幹了，就算有也是那些低層次粗糙的做法，給山區兒童發發書包什麼的，管理成本最低了。

慈善法里關於各種行政法規有關部門，類似 @馬行空有說到的，我就不講了，最奇葩的規定之二有關募捐。

關於公開募捐，不得不說，雖然現在網路募捐限定在國務院民政部門指定的平台還是非常的不如人意的，但是如果你看過一稿，二稿，就會發現，已經改善了很多了（所以這個我就不吐槽了

對於更多的公益組織（除社團以外的組織）來說，其實定向募捐才是大頭，包括特定企業家的捐助，基金會的資助，某些政府部門的項目。但是慈善法對於定向募捐的規定卻是醬紫的：

慈善組織開展定向募捐，應當在發起人、理事會成員和會員等特定對象的範圍內進行，並向募捐對象說明募捐目的、募得款物用途等事項。

寶寶心好累，發起人已經卷包袱走了，寶寶真的找不到願意捐錢的理事……

不過，這條法後面還是有個「等」字……所以……等司法解釋吧……

（有一些補充在評論區）

固然是進一步有進一步的歡喜，慈善法出台對公益界的規範化一定有正面作用，也算是十年磨一劍。但具體的執行效果還要再觀察，目前還是摸著石頭過河的階段。

想廢話兩句的是前一段的關於慈善法「管理費用」規定的爭議，也是關於立法流程的爭議，3月12日，十二屆全國人大法律委員會召開全體會議上通過了《中華人民共和國慈善法(草案)》的修改稿，規定了年度管理費用不得超過當年總支出的10%這一標準。

原文為：慈善組織應當積極開展慈善活動，充分、高效運用慈善財產，並遵循管理費用最必要原則，厲行節約，減少不必要的開支。慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低於上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數額的百分之七十；年度管理費用不得超過當年總支出的百分之十，特殊情況下，年度管理費用難以符合前述規定的，應當報告其登記的民政部門並向社會公開說明情況。

而且註明，具有公開募捐資格的基金會以外的慈善組織開展慈善活動的年度支出和管理費用的標準，由國務院民政部門會同國務院財政、稅務等部門依照前款規定的原則制定。不光公募基金會，未來民辦非企業管理條例、社會團體管理條例，募捐管理條例等法規在設立和修訂相關條款時，都可能會直接參照《慈善法》的相關管理費用比例規定進行。

這一規定的出現是突然的，且值得玩味。在此前公布的一審二審稿中，沒有出現過規定年度管理成本標準的規定。而3月11日的三審稿中，突然出現了「年度管理成本」不得超過當年總支出的15%的規定，在行業內掀起一陣討論。而這個標準在一天之後又變成了「年度管理費用」不得超過當年總支出的10%，進程一日千里，隨後正式寫入法律之中。

對公益機構的監管監督應該是全方位的，設立披露信息的渠道，開放競爭機制，讓社會公眾參與到監督中來，從而讓公益機構更透明，避免貪腐與醜聞。而不是依靠某個一刀切的法律，非營利組織有不同議題的差別，教育、環保、維權、扶貧、孵化各個內部分工不同，成本結構也不盡相同。

管理成本是個有操作空間的辭彙，但管理費用則是對專門的會計科目進行約束。對於大型基金會，有千萬級、億級支出，則每年的行政成本有百萬、千萬的空間，尚且無憂。但若是年支出100萬左右或以下的機構，每年則只有10萬元人民幣或更少的空間。

這些錢要負擔機構人員的薪資、差旅費、辦公費、通訊費等等，一個年支出100萬元人民幣的機構，是否有能力僱傭一名全職員工都是問題。提高了行業參與的門檻，這對於草根小組織的發展會是毀滅性的打擊，說殺死也不為過。你可以選擇註冊成工商企業避免限制，但也會同時失去免稅資格（雖然本來也很難有）的可能。而一個社會公民力量的基礎，往往是由大量的草根組織支撐起來，針對單一社區、單一議題的小型機構是最直接的公益組織，然而如今他們的發展蒙上了疑雲。

反觀一些國際基金會、公益組織，其會計報表中管理費用科目也極少低於年支出的10%。嚴格管理是好事，但過低的標準肯定會導致大多數組織超標，需要以特殊情況申報，這一特殊情況不再「特殊」，各個機構都特殊。更嚴重的，這一標準可能會限制公益從業者的薪酬，若公益機構的薪資低於其他行業太多，必然導致人才流失，那也無助於社會福利事業的發展。

幾天前，168家公益組織聯名呼籲對這一標準重新討論，遞交了建議函。結果自然是石沉大海，絲毫無法阻擋歷史車輪的前進。就在今天，新華社發布了慈善法全文，10%的標準赫然在列。

立法進程快，但這次顯然有一些條款過於快了。負責立法的代表中，對公益行業的了解是匱乏的。從3月11日突然提出15%，到16號正式通過慈善法，6天時間絲毫沒給外人以申辯、反應的時間，這多少給人一種欽定的感覺。

就像對婚姻法的討論，我國針對某部法律的廣泛社會討論，總是發生在法律已經頒布之後，而非制定論證的階段，這是一種很詭異的狀況。關鍵條款的設定是否應該放在向社會公眾徵求意見的階段，而非立法機關的內部討論階段。社會討論若無法對立法流程造成影響，討論的意義也失色不少。

一個關鍵條款沒有在向公眾徵求意見的階段提出，卻在閉門會議的階段突然冒出來，並迅速確定，沒有給相關社會人士反饋意見的空間。

這個問題不光存在於慈善法，也可能發生在任意一部法律之上。若沒有代表自己利益的立法委員，那人民的意志如何上升到立法層面？相比於10%的具體規定，這才是我最想關注的問題。

如今木已成舟，善法未能更善，只能再觀察，再想辦法。但這次立法過程中的獨特樣貌，是觀察中國人大立法流程的絕好樣本。如何監督立法程序，草根民眾如何影響、質詢與自己切身相關的法律制訂，都是留給我們思考的問題。

感謝閱讀。

——更新具體分析——

不討喜的 NGO 全部完蛋，政府掌握全部生殺大權，以後紅十字會就是最佳選擇。糾結10%的比例的，太小看政府了。紅十字會即使公布出來的數據超標，那也是符合該法規定的特殊情況，莫非你還指望紅會被停牌？

第九條　慈善組織應當符合下列條件：

（六）有符合條件的組織機構和負責人；

（七）法律、行政法規規定的其他條件。

合著慈善法不管慈善組織的成立要件？開口子是為了毛呢？不用我多說吧。

話說，法律用（未來的）行政法規來兜底，也是一大特色見怪不怪了。

第十五條　慈善組織不得從事、資助危害國家安全和社會公共利益的活動，不得接受附加違反法律法規和社會公德條件的捐贈。

什麼是社會公共利益，什麼是社會公德？自然是代了表的人說了算。

第一百條　慈善組織從事、資助危害國家安全或者社會公共利益活動的，由有關機關依法查處，情節嚴重的，由民政部門依法吊銷登記證書；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

決定權在【有關機關】。那些沒有觸犯到法律的違反「社會公共利益」的行為，自然是由央視出面指控最好。機構領導人在電視上一哭，認個嫖娼什麼的，機構就被取消了。

第八十九條　縣級以上人民政府民政部門對涉嫌違法的慈善組織，有權採取下列措施：

（一）對慈善組織的住所或者慈善活動發生地進行現場檢查；

（二）要求慈善組織作出說明，查閱、複製有關資料；

（三）向與慈善活動有關的單位和個人調查與監督管理有關的情況；

（四）經縣級以上人民政府民政部門主要負責人批准，可以查詢慈善組織的金融賬戶；

（五）法律、行政法規規定的其他措施。

這條更赤裸，無需多言。都不需要動用公檢法，連工商稅務都不需要。

是不是可以繼續註冊成為商業機構規避呢？抱歉，經濟來源被斬斷。以後不再需要「接受海外資金」這條道德大棒，只需要規定你不能從任何來源拿錢。

不能公募

第二十六條　不具有公開募捐資格的組織或者個人基於慈善目的，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作開展公開募捐，募得款物由具有公開募捐資格的慈善組織管理。

私募也不行

第三十條　禁止任何組織或者個人假借慈善名義或者假冒慈善組織開展募捐活動，騙取財產。

注意，此條沒有【公開】的限定詞。

至於騙取財產，估計是為了檯面上不太難看，同時也給予更多操作空間，反正解釋權也不在你我。

至此

NGO死透透

然而

政府發起的攤派行為不會被禁止。

相反，政府主導捐款是義務

第二十八條　發生重大自然災害、事故災難和公共衛生事件等突發事件時，有關人民政府應當建立協調機制，提供需求信息，有序引導開展募捐和救助活動

好了，你要不死心，希望法律維護你不被攤派的權利，發現下面這條沾沾自喜，

第二十九條　開展募捐活動，不得攤派或者變相攤派，不得妨礙公共秩序、企業生產及人民生活。

恭喜你，你會發現

第九十七條　開展募捐活動有下列情形之一的，由民政部門予以警告、責令停止募捐活動；對違法募集的財產，責令退還捐贈人；難以退還的，由民政部門予以收繳，轉給其他慈善組織用於慈善目的；對有關組織或者個人可以處一萬元以上十萬元以下罰款：

（三）向單位或者個人攤派或者變相攤派的；

民政部門，民政部門，民政部門說了算。你認為他會說啥？

當然，你個人非要不捐，也沒有多大後果，最多就是孩子在學校不被老師喜歡，你在單位被當作刺頭罷了，沒什麼的。

是不是信息公開以後，紅十字會會變好一點呢？不太樂觀

第七十二條　涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的信息以及法律、行政法規規定不予公開的其他信息，不得公開。

你認為要求公布汶川地震中向死亡家屬資助的款項是不是國家機密？

——— 原答案———

一個把紅十字會玩成這樣的組織出台的慈善法，我也不知道該怎麼看。

用法律手段規制了時間眾籌。

如何評價？感謝之前關注我的童鞋們，鍵盤俠又來了，用逗比的語言，闡述複雜的法律。

第四條　自然人、法人或者其他組織開展慈善活動，應當遵循合法、自願、誠信、非營利的原則，不得違背社會公德，不得損害社會公共利益和他人合法權益。

評價：媽媽再也不用擔心我被柏阿姨質問有沒有出息了。

明星調解員柏萬青老太街頭募捐怒斥冷漠路人沒出息網友稱強盜邏輯

第十條　設立慈善組織，應當向縣級以上人民政府民政部門申請登記。符合本法規定條件的，民政部門應當自受理申請之日起三十日內作出准予登記的決定；不符合本法規定條件的，不予登記，並書面說明理由。

已經設立的社會組織，符合慈善組織條件的，可以向原登記的民政部門申請變更登記為慈善組織，民政部門應當自受理申請之日起二十日內作出准予變更登記的決定。

慈善機構需要登記，算是有了遊戲規則，先不說登記批複會不會遇到阻力，但是至少是把慈善市場經濟化的大門打開了一點。相比之下，養老院表示我還是呵呵呢。

第十五條　慈善組織的財產只能根據章程或者捐贈協議的規定用於慈善目的，不得在發起人、捐贈人以及慈善組織成員中分配。

任何組織和個人不得私分、挪用或者侵佔慈善財產。

那麼慈善組織財產所產生的孳息呢？？？孳息呢？？？孳息呢？？？如果有1億善款，弄個保本保息的固定理財，年化率4%，外加至少1%-3%的管理費，一年六七百萬。卧槽，這個畫面太美~

然並卵，並不能買到一間上海市中心的房子。

第十七條　慈善組織應當按照章程規定的慈善宗旨開展慈善活動。

慈善組織開展慈善活動支出的比例以及管理成本的標準，捐贈協議有約定的，按照其約定；捐贈協議未約定的，依照國務院民政部門的有關規定。

第十八條　慈善組織為實現財產保值、增值進行投資的，應當遵循合法、安全、有效的原則。投資方案應當經決策機構組成人員三分之二以上同意，但政府資助的財產和捐贈協議約定不得投資的財產，不得用於投資。

你順手把國務院民政部門的有關規定百分比寫一下會死啊？？？

投資有風險，遵循安全的原則不是應該不投資定存么？

接下來，就是大家討論的最多的，關於個人募捐：

第三十一條　不具有公開募捐資格的組織或者個人，不得採取公開募捐方式開展公開募捐，但可以與有公開募捐資格的慈善組織合作開展公開募捐，募得款物由具有公開募捐資格的慈善組織管理。

幾句話說明：

1.募捐需要資格

2."但可以與有公開募捐資格的慈善組織合作開展公開募捐" 你自己不能上網號召捐款但是可以出份代理要求具有募捐資格的慈善組織幫你代理這個事情

3. 募到錢以後，也不是你自己的，「募得款物由具有公開募捐資格的慈善組織管理」。

看某些不明真相的群眾對這條吐槽，說堵住了慈善的渠道GOV壟斷等等我只想回兩個大寫的"傻逼"。

當然如果確實是有困難，可以發帖網上求助，這是每個人的自由，但是慈善法出台以後，會有多少人會不通過登記註冊的慈善機構直接捐給求助人，這個存疑。

我舉個實務中的例子：國外買賣不動產以及船車機，一般買賣雙方會約定開一個代管帳戶(escrow account)，賣方把錢打入，只有等買方完成了合同下約定義務，買賣雙方同意之後，代管帳戶的錢才會被解凍至買方帳戶(release to the buyer"s account)。

你問我國內的例子，支付寶呀。

鑒於知乎上各種聖母逼裝逼犯愛心泛濫但是智商平均值不高，這一條的實行，可以有效地保護他們不再受類似知乎大V童瑤的E技能攻擊。

慈善組織履行的也是一個代管以及鑒定求助人信息等職能，我一直是這樣的觀點，專業的事情就需要專業的人去做。

後面的條款由於相關度不高，就不去評價了。

總結：利大於弊。

指正一個問題，上面就百分之十這個數字大做文章、這個比例「突然」、「值得玩味」之類的答案，在04年就出台《基金會管理條例》：

　第二十九條　公募基金會每年用於從事章程規定的公益事業支出，不得低於上一年總收入的70%；非公募基金會每年用於從事章程規定的公益事業支出，不得低於上一年基金餘額的8%。

　　基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%。

是的，12年前就早有規定啊...現在來撲騰啥

邀請我們恩派的丁立丁主任來回來這個問題

======以下是丁主任和小編的分割線========

2016年9月正式實施的《慈善法》是新中國成立後第一部在社會領域的基本大法，具有里程碑式的意義。如果沒有這一部基本大法，就如同深圳公益研究院王振耀院長說過的，「如同在不劃邊界的球場開展比賽，完全依賴社會自覺，怎麼可能會有健康的公共管理和公共道德規範呢？而公共道德規範的缺失，既使行政管理失序，也使社會大眾迷惑，造成極高的社會成本。慈善領域也不例外，這些年之所以爭議不斷，當然是與基本法的缺位有關。從我本人：一個在公益行業從業10多年的職業經理人自身來說，《慈善法》是新中國成立後第一次賦予公益機構與企業平等法律地位的法律，行業內有一定經驗的同仁應該還記得在慈善法出台之前，公益機構的登記管理等只有三個相關條例在管：《民辦非企業單位管理條例》、《基金會管理條例》、《社會團體登記管理條例》,事實上在實際操作中是有很多問題的，其中很重要的一個環節就是公眾（甚至很多政府部門的官員）對公益機構的認知往往被一些表面上註冊是非營利單位，但事實上就是純商業運作的機構所誤導，比如說在目前全國60多萬家社會組織中，很大一部分就是那些事實上營利與分紅的民辦教育機構，這是因為根據一部2004年頒布的上位法：《民辦教育法》里的規定，所有的民辦教育機構（不論其註冊形式）都允許分配合理利潤，這其實與《民辦非企業單位管理條例》裡面有關「民辦非企業單位」不得分紅直接相矛盾，但由於「法」大於「條例」，因此這部分民非機構其實完全是在進行商業運作。《慈善法》頒布之後，社會組織可以申請成為「慈善組織」，就從法理上澄清了兩者的區別。
這裡推薦:北京大學法學院副教授,北京大學法學院非營利組織法研究中心主任金錦萍教授的一篇採訪文，還是很有參考意義的。http://www.yjbys.com/news/424471.html

首先必須強調的是，我不是公益界人士，不太懂這個10%的比例是否合理。針對管理費比例的問題，想特別拿出來和大家討論一下。

我的觀點是，《慈善法》對管理費的這個限定，不要輕易將其理解為打壓公益組織，更多的是對社會大眾利益的保護。

法條規定的內容是：

第六十條　慈善組織應當積極開展慈善活動，充分、高效運用慈善財產，並遵循管理費用最必要原則，厲行節約，減少不必要的開支。慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低於上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數額的百分之七十；年度管理費用不得超過當年總支出的百分之十，特殊情況下，年度管理費用難以符合前述規定的，應當報告其登記的民政部門並向社會公開說明情況。
具有公開募捐資格的基金會以外的慈善組織開展慈善活動的年度支出和管理費用的標準，由國務院民政部門會同國務院財政、稅務等部門依照前款規定的原則制定。
捐贈協議對單項捐贈財產的慈善活動支出和管理費用有約定的，按照其約定。

按照文義理解，法條內容說的是：

1. 如果是公募組織，需要將管理費限定在10%。也就是說，像紅十字會、壹基金這種「向社會不特定的大多數人」募捐的「公募」組織，（常年接受社會大眾捐款，可以設立捐助賬號接受手機捐款、流動捐款箱的這種），那麼需要接受年度審計，並且要將管理費比例限定在10%。

2. 如果是捐贈基金上設立的組織，如果捐贈者在捐贈協議中要求管理費限定在某個比例，依照該比例。（比如馬雲想設立一個慈善助學的NGO，他決定出資1000萬。那麼馬雲可以在捐贈協議中明確這1000萬捐贈資金的管理費比例。10% 15% 50% 隨你便）。

3. 如果沒有約定，沒有公募資格的組織，按照國務院其他規定。但是你想想，NGO的資金來源，無非是向社會大眾募集，要麼就是向特定富豪募集。

為什麼公募要單獨提出來呢？

向社會大眾募集資金啊！這你就不能亂用啊。

- 資本市場中，公募基金和私募基金的監管力度差異相當大。

- 公司治理中，有限責任公司和上市公司的監管、披露、合規要求也都不一樣。

道理是一樣的，你和特定的人要錢和向不特定的人要錢，背後觸動的法益完全不同。

那麼，什麼是具有公募資格的慈善組織？

第二十二條　慈善組織開展公開募捐，應當取得公開募捐資格。依法登記滿二年的慈善組織，可以向其登記的民政部門申請公開募捐資格。民政部門應當自受理申請之日起二十日內作出決定。慈善組織符合內部治理結構健全、運作規範的條件的，發給公開募捐資格證書；不符合條件的，不發給公開募捐資格證書並書面說明理由。
法律、行政法規規定自登記之日起可以公開募捐的基金會和社會團體，由民政部門直接發給公開募捐資格證書。

在後面的行政法規中，應該會對這個問題作進一步規定。

我的解讀是，一個由幾位捐贈者設立的組織，管理費比例你們自己看著辦。如果你是像紅十字會、壹基金那種向社會大眾募集資金的組織，那麼就要受到這個10%比例的限制。

以下評論，僅針對草案第三稿。

怎麼看慈善法，怎麼看慈善法從討論到出台這件事兒，視角很重要。

進步不進步，春天來沒來，是視角之一。

肯定是有進步意義的，從開門立法到大討論，到內容中的許多亮點等，怎麼強調也不為過。

但最終有多大歷史意義，還是要留待歷史評說，起碼得過幾年。

我提供一個觀棋的視角。

政府必須在其核心利益與道義責任劃定的空間內，不斷根據社會現實的發展做出反應，對其既無法期之過高，也不應責之過苛。自全能國家主動後退之日起，政府始有邊界，漸成治理參與方之一，其自身立場與利益隨之而生，自然之理。

設想立法者身處尺枰之前，與時代發展之Alphago對弈。

普通人作為觀棋者，但看許多落子已成定局，草案行將通過，討論怎麼改，意義不大。

但這一手下法是昏招還是妙手，是可以討論一二的。

慈善法十年磨劍、一朝提速，固然可喜可賀。

但，社會現實早已先於立法者的腳步而提速，尤其是近幾年，移動互聯日漸普及、顛覆式創新暗自醞釀，形勢與十年前相比，迥然有異。

回過頭來看，當年基金會條例修訂，對於公益事業的發展，堪稱里程碑式事件。究其原因，當時財富回饋社會路徑太逼仄，散財之道初發萌，提供一個新制度路徑，必然大有利於公益。

反觀今日之勢，雖然政府強者恆強，但經濟前景不明朗、財政配置欠妥當、社保負擔壓力大，變數早比當年多，此其一。其二，慈善法未提供新設計，只提供新標籤，標籤好不好使，要看這套權利義務工具包有沒有吸引力。

若把慈善組織認證理解為有條件的雙軌制的話，新辟出的一條路上有沒有車跑，還要看路況。十年時間，河東河西，攻守之勢早異——現在是我想管你，請到我的碗里來。

這一招落子，是有理想的，也是務實的，但糾結無比，我擔心兩頭不靠。

草案第三條，關於慈善的界定，關乎總綱，可視作一頂帽子。其後，組織-行為-財產-服務-信息種種，可看作身子。讓慈善的歸慈善，這不錯，涉及身子的這一套，雖有不足，但大體是完整的。可惜放在一起看，帽子大，身子小。

也有學者說，帽子還不夠大，應該再大些。這也有道理，從本源上看，慈善這頂帽子就應該更大，近於公益。那帽子身子不匹配的問題怎麼解決呢？有論者認為，應該做兩頂帽子，一頂大，近於本源，一頂小，嚴格限制這部法律的調整範圍。落實到條文上，就是在第三條里增加一款。我也覺得這不失為好辦法，可惜時不我待。

但這一情況，立法者豈有不知？

為什麼舍大帽子不用，又不甘於只戴一個量身定做的小帽子呢？

有可能要從這盤棋的整體局面說起了。

當下棋局的整體背景，是幾大部門之間的格局不斷博弈調整，深刻變化。

本來，慈善法能解決的問題較有限，但慈善義舉對當今局勢有用，舉棋不定之時，或許棋手覺得在這一點上落子，阻力可能小一點。

時代與棋手共同選擇了從慈善法落子，應儘可能更深入地理解當前的棋形棋勢，更好地向市場、向社會學習。

要下出妙手，要深刻體會兩方面張力。一是結構上的，即國家社會關係，政府的進退攻守。二是時間上的。飛奔而至的未來和當下要做出的即時判斷之間的矛盾。這兩方面，堪稱經緯。

成文法系，始終只能刻舟求劍，自當下出發，為未來立法。社會發展越快，這一矛盾越突出。沒有哪個立法者希望新法甫一出台就成明日黃花，但完美是不可能的。想改進，則有學習的方向。

為什麼各國基金會相關法律鮮有直接針對管理成本的硬性規定？

為什麼各國在組織規制之外，越來越重視行為調整？不獨公益領域，市場領域亦然。

我想非關立法者的偏好，而是有內在規律在。

以網路募捐為例，關注平台、關注信息當然是合理的方向，但肯定不是靠發幾個特許證照就能管好的，限制入口端，是偷懶的做法。

從落子看思維，我認為立法者在思路上最大的缺陷是對管理規制動靜之辯的理解，過程管理的思維在整部法律中體現得太薄了。此外，局部與整體頗有不協調之處。

竊以為，春天該來還是要來，時代的洪流沒有這麼標誌明顯，反而常孕育在不起眼的細節之中。儘管三審稿看起來不太像妙手，但我相信，如果真的如有些論者所言，15%這一條款會將許多組織逼至山窮水盡的話，現實總會幫這些組織給出一個解決之道的。我寧願將其看作一項系統工程的開端，一部小說的未竟之章，一系列布局中的一著走法，是開端而非終局。牽一髮而動全身，此子既落定，前路更需探索，難以坐享其成。

還是希望棋手能在一次次的對局中逐漸成長，深度思考和開放言路，都是好事兒。

要知後事如何，還看下回分解。

慈善本是道德範疇，如果急於出台法律，說明這裡面有很大的道德風險。

我想問下有什麼爭議，嫌棄70%太少了么，要不我們加到100%？

高票徐先生的回答會誤導人認為慈善法【不許】

先看通過的法律原文：

第六十條慈善組織應當積極開展慈善活動，充分、高效運用慈善財產，並遵循管理費用最必要原則，厲行節約，減少不必要的開支。慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活

動的年度支出，不得低於上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數額的百分之七十；年度管理費用不得超過當年總支出的百分之十，特殊情況下，年度管理費用難以符合前述規定的，應當報告其登記的民政部門並向社會公開說明情況。

並非是某位先生說的不許

而是超過要報告，公示！

請體會一下其中的不同。

不知道業內人士對公布超高管理費細節為什麼那麼難以忍受？

某先生回答中的80%是我說的

因為有人說設置管理費公示線是要搞死ngo，我說管理費佔80%的ngo要你何用？本是順口一說而已，因為說15%以上的管理費要公示這件事會搞死ngo的潛在邏輯實在可笑。

而且可怕。

想不到看似慈善業內人士的徐先生不陰不陽的問我要數據來源…我真是逼了狗了…

主要是我在昌平封閉式培訓中，用手機溜號找資料回帖實在有點難啊。

首先我必須說，善款管理費比中國紅十字少的，同規模的國外慈善組織基本沒有。咱們別矯情轉移支付什麼的…摸摸良心。@徐博聞

哦，從慈善管理費一下子又轉移立法流程了，你乾脆說不推翻土共就不能用慈善黑錢就完了

人家那是有代表提案，有顧問支持的，怎麼就突然了？有兩個企業家顧問吧，傳統行業的都認為管理費用15%太高太不合理，只有南周還是南都慈善的董事長覺得不高，不利於留住人才…

你看，你突然回個答案，背後有沒有陰謀？

其次，憑記憶百度了一篇文章，大家自己看看吧

不想看的就看這一句即可明白，管理費超過15%必須公示有多重要：

最差的這50家慈善機構在過去十年中，支付給籌捐者近10億美元。而這些錢本應用於慈善工作。

到目前為止，還沒有人記下非盈利行業底下這些寄生部門的花費，或是追溯這些最差慈善機構的歷史。

已下為正文：

美國CNN電視台聯合《坦帕灣時報》（Tampa Bay Times）、「調查性報道中心」（the Center for Investigative Reporting）對美國慈善機構的腐敗現象進行了長達一年的調查。調查顯示，全美最差的50家慈善機構過去十年籌款13億美元，只有4%的錢最終給了需要幫助的人。

善款中的10億美元流向盈利性企業。

波士頓爆炸案，美國國稅局曾專門發文提醒民眾，警惕假冒慈善機構詐騙，不要捐現金、發現有問題及時向政府報告。

觀察者網全文翻譯6月13日刊登在CNN網站上的縮編版調查報告（報告英文全文）：

美國最差的慈善機構位於佛羅里達州Holiday市。該機構的辦公場所是一家加油站後的五金倉庫。

慈善機構「孩子們的希望」（Kids Wish Network）以瀕死的孩子及其家庭的名義，每年籌得數以百萬計的善款。

然而，它每年花在孩子們身上的錢卻不足百分之三。

剩下的大多數資金都被挪到了機構經營者以及他們僱傭來籌集善款的公司的口袋。

僅在過去十年間，「孩子們的希望」組織就把近1.1億美元給病童的善款轉移到了募捐人身上。另外480萬美元則給了機構創始人及其諮詢公司。

即使在更長的時間裡，美國也沒有一家慈善機構比「孩子們的希望」組織所挪用的善款要多。

然而，《坦帕灣時報》和調查性報道中心通過為期一年的調查發現，「孩子們的希望」組織並非個案。

這兩家媒體運用政府提供的數據，證明近6000家慈善機構選擇了盈利性公司來幫助他們進行籌款。

然後，記者們根據這些機構十年間挪用的善款，盤點了全美最差的50家慈善機構，這是前所未有之舉。

美國最差的50家慈善機構

這些非盈利機構打出常見的旗號或是仿照知命慈善機構的名稱，以此欺騙捐贈者。他們就這樣年復一年地撈取現金。

最差的這50家慈善機構在過去十年中，支付給籌捐者近10億美元。而這些錢本應用於慈善工作。

到目前為止，還沒有人記下非盈利行業底下這些寄生部門的花費，或是追溯這些最差慈善機構的歷史。

部分調查結果：

美國最差的50家慈善機構只將不到4%的善款用於現金直接資助。一些機構則資助得更少。十年里，一家糖尿病慈善機構籌得將近1400萬美元，卻只在病人身上花了1萬美元。有六家機構根本沒有在他們所服務的領域使用任何善款。

即使機構經營者請求財政支持，50家最差機構中的大多數經營者都對捐贈者撒了謊，沒有如實交代資金走向、領取多份工資、秘密支付諮詢費用以及和朋友簽訂籌款合同。一家癌症慈善機構8年里給了一家公司近1800萬美元，而這家公司歸機構主席的兒子所有。一家醫療慈善機構將最大的一筆科研經費給了機構主席自己的公司。

很多非營利組織不過是籌款公司的前沿陣地, 這些公司為他們的啟動成本提供了資金，把他們約束在稅率過高的獨佔合同內，甚至將這些善款轉化成債務。總部位於佛羅里達州的醫療項目（Project Cure）自1998年以來籌得了6500多萬美元，但它每年都會欠募捐人錢。其最新財務檔案顯示，這家非盈利機構欠了300萬美元的債務。

為了掩飾用於正當途徑的資金之少，慈善機構在記賬時耍花招，並且抬高一元店廉價物品的價格（如餅乾、空氣清新劑）——這些物品是給臨終的癌症病人以及無家可歸的退伍軍人的。

在過去六個月了，《坦帕灣時報》和調查報道中心給「孩子們的希望」和其他49家慈善機構打電話或寄挂號信。這些機構是給募捐人錢最多的。

他們大多都拒絕回答關於其項目的問題，或者回應說只能通過律師來聯繫。

當記者前去採訪時，一家機構的管理人員威脅說要報警；另一家則拒絕開門。還有一家的主席則是一看到拿著相機的記者就坐車匆匆離開了。

「孩子們的希望」組織僱傭了梅麗莎·施瓦茲（Melissa Schwartz）。她是來自紐約市的危機管理專家，曾在2010年英國石油公司漏油事件後為聯邦政府工作。

施瓦茲說，「孩子們的希望」僱傭募捐者，是為了讓他們的員工能專註於孩子們，而不用為籌款操心。根據2011年美國國稅局檔案，該機構有51名員工。施瓦茲還說，將善款直接給慈善機構而不給籌款公司，是為了保證他們能百分之百地被用於慈善活動。

她拒絕回答其他關於「孩子們的心愿」籌款操作方面的問題，稱該機構「著眼於未來」。

慈善機構的負責人為他們的工作辯護，他們說籌款是很昂貴的活動，特別是在經濟困難時期。

「從來沒有家長拒絕幫忙，因為我們從一個電話推銷員那裡獲得善款，」喬治亞州勞倫斯維爾市「失蹤兒童協會」負責人大衛·賽倫說。這家機構在時報/調查報道中心名單上排第13位。

50家最差的慈善機構

為了找到美國50家最差的慈善機構，《坦帕灣時報》和調查報道中心合作查閱了聯邦政府和36個州收集的數萬頁的公共記錄。記者先從加利福尼亞州、佛羅里達州和紐約州入手。上述州的監管部門要求慈善機構提交個人籌款活動的結果報告。

通過這些記錄，《時報》和調查性報道中心專門調查某類慈善機構：他們那些每年向盈利性公司支付酬金，以獲得大部分的善款。

記者的調查發現了數百家這樣的慈善機構。它們在全國範圍內發起捐款運動，並按期向其推銷員支付至少三分之二的籌款。專家稱好的慈善機構花的錢應當不到前者的一半——每1美元善款，籌款費用不會超過35美分。

而對最差的慈善機構來說，向電話推銷員開巨額支票一點都不反常，這是它們的生存之道。

《時報》和調查報道中心將每家慈善機構過去10年來的表現製作了一個表格，並根據落入私囊的善款數量進行排名，評選出了50家最差的機構。其中，「孩子們的希望」組織高居榜首。

當然，上述排名僅僅是評價慈善機構表現的方式之一，但專家稱這種排名很公平，並表示排名向捐款人提供了獨家信息，能讓他們避免糟糕的慈善機構。

美國慈善籌款倫理研究權威道格·懷特不接受慈善機構的說辭，即沒有電話推銷員，他們就一分錢都籌不到。

過去的十年間，50個最差的慈善機構總共籌集了13億美元的捐贈，並把其中的10億直接投向了盈利性企業。

如果這些錢被用於慈善，可以修建20000所「仁人家園」（Habitat for Humanity）住房，購買700萬輪椅，或者為1000萬婦女進行乳腺癌檢查。

但這筆錢都給了青年發展基金（Youth Development Fund）這樣的慈善機構。

這家田納西州的慈善機構在榜單上排名12，有著30年左右的歷史。過去十年來，它籌集了3000萬美元的捐款，承諾用於毒品和健康方面的兒童教育。

但捐款中的80%都直接給了企業。

剩下的錢大部分花在該機構創始人和主席里克·鮑文的潛水視頻拍攝上。

鮑文的慈善機構每年向他自己的營利性企業支付20萬美元，以拍攝這類視頻，並為當地的諾克斯維爾電視台上播放的「里克·鮑文深海潛水」公司宣傳節目買單。這裡面完全沒有涉及到基金會本身。

在美國國稅局的稅單上，這家慈善機構報告稱它的宣傳節目擁有「大約130萬人」的受眾。但電視台經理稱，他們的節目每周只有3600人觀看。

在諾克斯維爾的公寓里掌控著基金會的鮑文拒絕接受採訪。對於使用捐款僱傭自己公司員工的行為，他辯解稱，「我們只是開價最低的競標者。」

好慈善與壞慈善

美國最壞的慈善機構完全不像仁人家園、男孩女孩俱樂部（Boys and Girls Clubs)）或者其它大大小小的慈善機構那樣，致力於幫助病弱。

對於向你索要捐款的人，你應該先問以下問題：

這個慈善機構的全稱是什麼？

你們是否為有償籌款人工作？

Girls Clubs)）或者其它大大小小的慈善機構那樣，致力於幫助病弱。

對於向你索要捐款的人，你應該先問以下問題：

這個慈善機構的全稱是什麼？

你們是否為有償籌款人工作？

我的捐款有多少被真正用於慈善？

是否有直接受益的當地項目？他們如何受益？

機構的網站和地址是什麼？

正規的慈善機構依靠他們自己的員工來進行各種籌款工作。他們將大部分捐款用於易於核實的項目，例如小廚房、癌症研究、醉駕宣傳或是為退伍老兵修建住所。

《時報》與調查性報道中心所列出的這些糟糕慈善機構的行為卻充斥著欺詐、浪費和低效管理。

其中的39家都曾受到監管部門的處罰，最多的甚至達到7次。

其中8家遭州政府查禁。

有一家在被監管部門關停後，有改名換姓重新開張。

它們三分之一的創始人和運營者把親戚納入員工名單甚至管理部門。

美國乳腺癌基金會向約瑟夫·沃爾夫（Joseph Wolf）的電話銷售公司支付了8年的報酬，委託其募捐。

而他的母親菲麗絲·沃爾夫（Phyllis Wolf）正是這家位於巴爾的摩的慈善機構的主席，直到2010年被強迫辭職。

在她掌管基金會期間，她兒子的公司「無利推銷」（Non Profit Promotions）獲得了1800萬美元的電話廣告費。

2010年，菲麗絲·沃爾夫向兒子付費的行為引起媒體的關注，她被迫離開基金會。此後，基金會再也沒有進行過任何電話營銷行為。

記者的多個採訪電話都沒有得到菲麗絲和約瑟夫的回應。

這些美國最糟糕的的慈善機構有大有小。有些只是破舊公寓里的一人運營的小機構，有些卻聲稱擁有上百名僱員和全國多地的辦公地點。有一家給出的總部地址甚至只是一個郵筒。

有些會冒充著名機構來欺騙捐贈者。例如，名單里的「孩子們的希望」、「兒童願望基金國際」和「美好願望基金」，聽上去都與著名的「許願基金」（Make-A-Wish）類似。而後者沒有進行過任何有償電話營銷。

（翻譯：張苗鳳、張廣凱、王楊）

全美最差50家慈善機構列表請見下頁

請支持獨立網站，轉發請註明本文鏈接：http://www.guancha.cn/america/2013_06_16_151624.shtml

《慈善法》通過：一部政府本位的「公益基本法」

文 / 張舒遲

2016年3月16日，十二屆全國人大第四次會議以2636票贊成，131票反對，83票棄權，通過了《中華人民共和國慈善法（草案）》。這部據說是「《立法法》大修後首次大型演練」，甚至被稱為「中國民主立法的典型樣本」的，從醞釀到最終通過耗費了11年時間的單行法律，歷經向民間收集7個草案樣稿、兩版審議稿、審議期間搜集了「2480千條社會意見」，在本屆人大上「根據各代表團審議意見及政協委員和有關方面的意見」，進行了「92處修改，其中實質性修改34處」。直到表決前兩天，仍有人大代表對媒體（中國青年報）稱「對慈善法草案修改案還有修改意見」。

這樣一部大費周章「里程碑式的法律」包含著怎樣的內容和意旨？它的通過和施行，將對中國的慈善事業和公益行業產生怎樣的影響？近幾個月以來，這些問題已在業內引發了幾輪堪稱激烈的討論和思考。有觀點認為，慈善和公益行業的發展，離不開政府以法律的形式加以認可，也離不開法律進行「指導和監管」，而《慈善法》的制定，將大力推動該領域的發展。更為樂觀的論調直接稱它是「社會文明進步的標誌」（中國社會保障學會會長鄭功成），甚至有評論將「到2020年使7000萬人脫貧」的希望都押在這部法律身上。

對於一個領域和行業的成熟壯大而言，法律的規範和制度的設計自然是必不可少的。然而，將制度的施行與規範的被遵守的指望完全寄托在監管部門之上，或者不妨更直白地說，寄托在行政權的強制力身上，就只能算作一種觀察和思考方面的短視與懶惰了，在現實中它也只能導致事與願違的結果。我們將看到，只有那些與這部《慈善法》的制定者一起，站在一個政府本位的立場上來理解慈善與公益的現狀和未來發展的人，才會同意上述那些樂觀的意見。

被擴大的慈善概念

在《慈善法》出台之前，國內關於慈善活動的現行立法只有《公益事業捐贈法》（1999年），以及針對基金會、社會團體、民辦非企業單位這三類與「慈善組織」可能會有交集的機構的行政法規：《基金會管理條例》（2004年）、《社會團體登記管理條例》（1998年）和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（1998年）。

從這幾部規範中關於調整對象的定義中可以看出，《慈善法》從主體（「自然人、法人或者其他組織」）、從事活動的性質（「志願性」、「非營利性」）、活動的目的和範圍（「公共公益」、「社會服務」）這幾個方面，將「慈善組織」定位在一個相當廣泛的角色之上，《慈善法》的條文明確規定了它囊括基金會、社會團體和社會服務機構（民辦非企業單位依定義可算入其中）這三類組織形式（第八條「慈善組織可以採取基金會、社會團體、社會服務機構等組織形式」），而以「捐贈財產」和「提供志願服務」兩種方式的規定，並以「其他公益活動」的兜底條款，「慈善活動」就涵蓋了基金會和公益組織的全部日常工作和活動內容。

因而《慈善法》事實上是一部「大公益法」，立法意圖中，它明確地囊括了比通常所說的「行業」還要更為寬泛的意義上的公益領域之中的各類組織和活動。出於各種理由將慈善與公益進行的區分，在《慈善法》的框架下就都是沒有必要的。以一種被擴大了的慈善概念，在橫向上吸收各類民間自組織，縱向上吸收募捐和項目運作、社群服務和建設、政策研究和倡導等各類公益活動，法律制定者在相當程度上弱化了公益活動的公共參與和行動色彩，將其旨歸與產出定格在「行善」這種無限趨近於私人行為的定性敘事之中，為《慈善法》的總體制度設計定下了基調。

行政管理費用比例之中的「行業頂層設計」

《慈善法》第六十條規定：「慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低於上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數額的百分之七十，年度管理費用不得超過當年總支出的百分之十。」在兩會期間的92處修改中，二審稿中的「管理成本」被修改為「管理費用」，比例則從百分之十五被降低到百分之十。本條內容在關於《慈善法》的討論中引起了廣泛爭議。

所謂「管理費用」，根據財政部發布的《民間非營利組織會計制度》（2005年）第六十二條第二款規定，「是指民間非營利組織為組織和管理其業務活動所發生的各項費用。包括民間非營利組織董事會（或者理事會或者類似權利機構）經費和行政管理人員的工資、獎金、住房公積金、住房補貼、社會保障費、離退休人員工資與補助，以及辦公費、水電費、郵電費、物業管理費、差旅費、折舊費、修理費、租賃費、無形資產攤銷費、資產盤虧損失、資產減值損失、因預計負債所產生的損失、聘請中介機構費和應償還的受贈資產等。其中，福利費應當依法根據民間非營組織的管理許可權，按照董事會、理事會或類似權力機構等的規定據實列支。」

據媒體報道，一些來自其他行業的兩會代表委員，曾就15%的比例提出質疑，如「研祥集團董事局主席兼總裁陳志列、新華聯集團董事局主席傅軍、工商聯副主席孫曉華等委員均認為，15%的管理費過高，應該下調。」而「南都公益觀察」的評論文章則指出，公益機構的「15%」是機構運作的必要成本，而不是利潤或收益，與「企業利潤」、「基金管理公司的管理費」等完全不是一個概念，如果非要做一個類比，它應該對應商業機構的「支出成本」。在世界範圍內，15%的比例也是非常低的，如樂施會的《行為指南》載明，僅籌資成本即允許達到16%，如果《慈善法》的管理費用中包括了籌資費用，10%的比例恐怕會使許多組織「無法開展公募」，乃至消亡了。

對於從百分之十五降至百分之十的變化，全國人大法律委員會的解釋稱，「是在國務院基金管理條例有關內容的基礎上規定的，並充分聽取了一些基金會、社會團體的意見和建議。」現行《基金會管理條例》第二十九條第二款規定：「基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%。」

但這樣的意見已經遭受了業內人士的強烈質疑。自然大學創始人馮永鋒撰文指出（《有「法」慈善與無法慈善》），一些本就是政府財政預算內的基金會（如中華慈善總會、紅十字基金會、宋慶齡基金會等），以及「各部位下屬的基金會」，「幹部由這些部委出，部分預算也由這些部委的經費提供，或者以『購買服務』的方式來進行『額外捐贈』」，而很多「國字頭公募基金會」更掌握了很多「變通的技巧」，因此百分之十的限制對他們來說，並沒有太大的意義。

這樣看來，行政管理費用的比例限制，對遏制近年來備受詬病的慈善領域的亂象，作用就將十分有限。眾所周知的是，這些亂象的根源，是主要集中於公募基金會行業中的「官辦慈善」結構製造出了一大批「特權公益組織」，它們在人員、資金和許可權等諸多方面與行政權力保持著千絲萬縷的依附性聯繫，如中國紅十字總會雖然名義上屬於社會團體，但按照慣例其歷屆會長皆由副部級幹部擔任。既然《慈善法》將監督管理的職責賦予「縣級以上人民政府民政部門」（第八十八條），將行政權力體系作為慈善領域秩序的擔綱者和運轉中樞，那麼依靠法律硬性規定的一個比例數字，就既無法破除造成亂象的不合理結構本身，更無法保證現實中付諸執行的實效。

然而對於缺少這種關係背景的慈善組織來說，百分之十的比例限制就會使情況變得十分不樂觀。即使它們以各種方式控制了行政管理費用（其中尚需將《慈善法》對慈善組織信息公開、內部規範和志願者管理等方面建設所提出的新要求帶來的開支納入計算），將員工收入和工作開支降到某種極低的水平，維持了基本生存，在團隊規模、業務範圍、待遇競爭力等方面也將被迫長期採取自我擠壓、自我限縮的基本策略，遊走於行業的角落空間和底線水準，並且，越是「自力更生」，面對行政力量和商業邏輯竭力保持其社會性和自主性的機構，就將越為面臨這樣的窘境。

由此可以進一步看到，《慈善法》通過對資金支出的比例限制，意圖實現的是對行業人才流動、活力聚集中心乃至隱性的社會權力網路進行制度指揮和重心調配，以及對現狀的深度結構性固化。居於中心位置的是慈善機構與行政權力的親疏遠近的關係，資金圍繞著這個中心運作、流動和分配，而從業者則在很大程度上聽命於資金支出比例背後的經濟邏輯指揮棒，使公益就其作為一份工作而言，以「規範化」、「專業化」的裝束去行動化，朝著一般意義上的職業崗位的方向靠近。一副帶有強烈依附性特點的「慈善新常態」的差序圖式已經躍然紙上。

公募資格壁壘與行政許可範式

從「行業總體布局」的宏觀角度，《慈善法》進行了慈善領域的制度「頂層設計」。而在中觀層面上，公開募捐作為慈善組織必不可少的基本活動類型，受到《慈善法》的詳細規制。大量討論亦聚焦於對慈善募捐的主體資格和募捐方式的限制之上。

《慈善法》第二十二條規定：「慈善組織開展公開募捐，應當取得公開募捐資格。依法登記滿二年的慈善組織，可以向原登記的民政部門申請公開募捐資格……慈善組織符合內部治理結構健全、運作規範的條件的，發給公開募捐資格證書；不符合條件的，不發給公開募捐資格證書並書面說明理由。」第二十三條規定了「可以採取」的公開募捐的方式，以及「慈善組織……開展公開募捐的，應當在其登記的民政部門管轄區域內進行，確有必要在其登記的民政部門管轄區域外進行的，應當報其開展募捐活動所在地的縣級以上人民政府民政部門備案……慈善組織通過互聯網開展募捐的，應當在國務院民政部門統一或者指定的慈善信息平台發布募捐信息，並可以同時在其網站發布募捐信息。」

首先遭遇質疑的，是慈善組織的公開募捐申請資格限制。清華大學公共管理學院副教授賈西津在接受NGO發展交流網（NGOCN）採訪時指出，限制慈善公募資質的目的不應是保障「募款特權」，「要當心限制了慈善活動的開放性」。特別是在國內社會組織登記註冊制的現狀下，慈善組織是否可以不經「社團、民非、基金會的登記」而直接按照《慈善法》設立法人，仍然是有疑問的。而我們在法條中可以看到，取得登記的慈善組織，尚需「依法登記滿兩年」才具備「申請資格」，而向民政部門提出申請後，還需要滿足「內部治理結構健全、運作規範」的條件，才有望得到公開募捐資格。此項條件為主管部門留下了很大的自由裁量權和操作空間，按照《慈善法》關於慈善機構治理結構和規範的規定，現有的很多機構若想滿足這項要求，必定還要花費一番周折。

經過慈善組織登記和公募資格申請這兩層「過濾網」，能夠最終取得公募資格的機構將有多少，仍有待實踐的檢驗。而公開募捐方式的規定，表面上採用的是授權性規範的語句，實際則將募捐方式限定在法條所枚舉的方式範圍之內。在被列舉的方式中，「互聯網募捐」更被加以特別規定，要求「在民政部門統一或者指定的慈善信息平台」發布信息。

　　有人戲言，一個民政部版本的12306網站已經呼之欲出了，而這樣的「統一或者指定」的信息平台，則預計會有審核繁瑣、捐款不暢、訪問量低等諸多問題。結合公開募捐「應在其登記的民政部門管轄區域內進行」的「鐵路警察各管一段」式的條款，這種聯想或許並非完全沒有道理的。而慈善組織開展活動受到行政部門過於嚴密和繁複的監督審核，如「募捐方案應當在開展募捐活動前報慈善組織登記的民政部門備案」（第二十四條）、「開展公開募捐，應當在募捐活動現場或者募捐活動載體的顯著位置，公布募捐組織名稱、公開募捐資格證書、募捐方案、聯繫方式、募捐信息查詢方法等」（第二十五條），也被批評給慈善活動划下了過於行政化、指令性的固定流程，是「典型的計劃經濟思維」。

「計劃經濟思維」的描述可謂恰當，通過對法條的分析，我們的確看到在《慈善法》的規制下，以公開募捐為代表的慈善組織活動的基本樣態，帶有鮮明的行政許可的範式特徵。通過行政部門的審核，越過准入資格壁壘的主體，在「規定的地點」以「規定的方式」開展「規範」的活動，並且處於行政部門的「屬地主義」監督之下。這種範式中，競爭機制的優勝劣汰功能幾乎可以忽略不計，來自公眾和其他社會系統的選擇、監督和激勵角色被統歸給行政部門擔當，而慈善組織自身的自主性和創新性等因素的作用也被降到最低限度。換言之，《慈善法》對慈善組織的首要要求是「符合現有秩序」，對其活動的期許則是純粹審批式、流程式、執行式的。以這樣的限定，慈善組織推動社會環境、政策法律等方面改變的能動性就在最大程度上被抑制和淡化了。

如果將《慈善法》的這個將慈善組織和活動印刻在固定的和靜止的樣態，盡量弱化其能動性的面向，與經濟領域對行政許可事項的削減和對「自主創新」的大力刺激的政策做一對比觀察，將會是十分有趣的，它將反映出決策者對待社會領域和經濟領域近乎截然相反的兩種基本導向，並將在整體政策設計的層面，折射出對民間的人力、資源、注意力和能動性等元素加以范導和安置的更高思路。但本文不涉及這方面內容。接下來，我們轉向《慈善法》對作為慈善從業者和活動參與者的個人在微觀層面的制度安排。

「非親非故」與原子化個體

在慈善行業整體布局和慈善組織及其主要活動的規制之後，《慈善法》的制定者也考慮到了行業和組織內部個體的活動自發潛能，特別是互聯網條件下，資金、活動和傳播等事項的普及化、便捷化為個人參與乃至發起慈善活動在很大程度上降低了難度門檻。為避免「掛一漏萬」，「管住了」行業和組織，卻被參與者以個人的身份在事實上繞開，《慈善法》做出了最受爭議的規定，即禁止「不具有公開募捐資格」的組織或個人開展公開募捐（第三十三條、第一百零一條、第一百零七條等）。

某報的一篇《個人幫非親非故者網路募捐屬非法》報道在幾天內傳遍社交媒體，眾多公益從業者也開始不斷被熟人詢問起相關情況。很快，一些媒體開始澄清，在網上為「特定的個體求助」不屬於違法，《慈善法》對募捐的規定，不適用於民法上的贈與行為。北京大學法學院的金錦萍教授多次表示，「立法者要注意捐贈與贈與之區別」、「對某個特定個體的救助不屬於法律含義上的『慈善』」、對個人求助的贈與行為應通過民法和《刑法》調整，日常生活中的利他行為應由風俗習慣、文化情感和公序良俗來維繫等。

從民法角度來看，無論是對特定個人的贈與，還是對慈善組織的捐贈，二者都屬於雙方法律行為，需要基於雙方當事人意思表示一致而成立，不同於作為單方法律行為的「捐助」，即「捐助人向主管官署表示表示創立財團法人之單獨行為也」（梅仲協）。贈與和捐贈都需要受贈人接受贈與或捐贈的意思表示。一些法律學者認為，區分「個人求助」的贈與和向慈善組織的捐贈的關鍵點之一在於受益人為特定個體還是不特定的社會公眾。甚至有文章已開始大聲疾呼：「個人救助是自然法賦予人的天然的權利，不在《慈善法》的調整範圍內。（財新網：《切莫誤讀《慈善法》：個人不能公開募捐但可公開求助》）」

我們易於體察學者與評論家儘力幫助大家繞開「資格壁壘」的良苦用心，然而再詳盡的學理解釋，也難以突破《慈善法》對互聯網公募或「求助」主體受益對象的明確限定。如果說為近親屬「求助」還可援引法定的救助義務作為證成理據，「不具資格」的個人為自己或近親屬以外的他人「求助」，按照《慈善法》的規定就確屬違法了。如北師大中國公益研究院慈善法律中心執行主任黎穎露即表示，而如果是為了本人及近親屬以外的他人進行的個人募捐則屬於非法募捐，需承擔法律責任。

雖然上面提到的「自然法」的呼聲，在我們的語境下顯得略有些失調，但那個問題的確值得注意，即通過互聯網或其他途徑為「非親非故」（嚴格來說，「非親」）者募捐這個行為本身，是否需要某種「正當性」的辯護呢？因為，的確有一種滑稽的論調宣稱，根據它的「邏輯判斷」，公募和公益行為「並不必然先驗地具備道德正當性」，不能因為一個人自稱是做公益的，就先入為主地視其為「高尚和正當的」。所以，法律必須先小人後君子，首先大家要理解監管和規制的重要性，其次設定大家都沒有公募權，然後再（由行政權鑒定後）授予某些符合資格的主體以公募權的「特許」。

不必進行過於學院化的倫理學論證，對法律常識稍有了解的人就可以指出，法無禁止皆可為的原則在公募權的情況中並不渴求任何必然的、先驗的和高尚的道德正當性證成。然而這裡重要的是，這種基本上依賴於一個警察式的世界觀的對慈善活動的觀察和論斷，恰恰是契合於《慈善法》的「精神」的。重要的是，對公募權的禁止性規定所精確瞄準的，正是在多種多樣的公益性活動背後，那種來自諸多個體「做點事情」、「盡一分力」和「推動一些改變」的原初的參與和「公益」潛能。正是這種不需要誰來批准，不指靠現成的套路流程去墨守，「從我做起，從現在做起」的精神和力量，這些年來不斷推動著公益和慈善事業的蓬勃發展，也推動著社會和政策環境的逐漸改善。

固然，參與公益性的事務並不必然要求道德高尚，也未必一定要與募捐相關，但對純粹個人或家庭事務範圍的超越，本是共同行動的前提所在，它不可能也沒有必要完全繞開資金方面的考慮和需求。許多公益機構創立和成長的經驗都表明，最初根據幾個發起人自主協商的計劃，開展的一次公開募捐，或者其他公益性的活動，就有可能是一個團隊的開端，一個項目的緣起，乃至一家機構的奠基。

禁止超越個人範圍的資金匯聚，就將使一個公益計劃和個體間橫向聯結的「發端啟新」難度倍增。按照《慈善法》的安排，個人可以尋找現有有公募資格的慈善組織進行合作，而「募得款物由具有公開募捐資格的慈善組織管理」（第二十六條）。這一項規定，就足以使現有的慈善組織吸附起絕大部分蘊藏在個體之間的聯繫、參與和行動的能量，使原有的穩定化的行業格局與活動方式基本不再面臨隨時可能出現的新的刺激與挑戰。「非親非故」的原子化個體，只能要麼加入已有格局，要麼繼續保持遠離這一領域的孤立狀態了。

切斷社會自主循環的居中行政權

事實上，《慈善法》的制度設計中無論個體、慈善組織還是慈善行業，都被一種佔據中心位置的行政權系統切斷了直接聯繫。在個體層面，這種切斷主要是相對於其他個體而言的，自發組織和行動的空間幾乎不復存在，個人若想參與公益活動，就必須間接地經過行政權的資格許可和掌控。

在慈善組織那裡，除了上文中提到的以行政權為樞紐而設置的資格壁壘與對慈善活動的開展方式的嚴格限定外，尚有慈善組織的章程必須載明其設立宗旨及業務範圍的限制（《慈善法》第十一條第三款），也就是對慈善組織的基本方向和業務進行了嚴格限定，杜絕了一家機構橫跨多個議題、不同類型的社群相互聯動配合的橫向網路產生，使組織只能在預先設定好的單向軌道上機械地前進。

而在行業層面上，《慈善法》以上述的擴大化慈善概念，將現有的與公益關係較大的機構類別統歸為「慈善組織」，明顯地是要人為地建構出一個「慈善業」的新的行業範疇，一併歸於行政體系中民政部門的管轄之下。這樣，就不必擔心慈善組織與各自議題的相關社會系統和群體的關係，強於它們與「慈善業」內的同行的關係，以從業身份的區隔消解了公益活動「跨過」全能性行政體系而與其他社會部門發生更為「直接」的聯繫。

在這樣的規划下，行政權就可以如同對諸如法律、新聞、醫療等其他社會性職業那樣，面對一個被塑造為「完整」的卻又處處斷裂的、每個機構被固定在「軌道」上、人人被安置在「格子」里的慈善行業。社會系統之間的人員、資金和其他資源的流動，就必須經過居中控制的行政體系，而無法實現脫離行政權的自我組織和自主循環。

在制度設計者的眼中，資金的重要性超越其他因素而居於首位。《慈善法》的行文和章節安排中，永遠將「財產」放置於「服務」之前，其慈善活動的「資合性」遠遠超過「人合性」的意涵一目了然。與《慈善法》相互呼應的《境外非政府組織管理法》的重要功能之一，就是隔斷境外資金與內地公益機構的合法往來。《慈善法》本身對公募權的格外重視，則從內部儘可能地增加了慈善組織獲得資金的難度。如此，組織的網路被切割，資金的來源被收緊、外部的援助被擠壓，如果說公益行業曾是一個「想像共同體」的話，那麼未來它只能維持為一種「職業共同體」，而非行動導向的共同體。而根據其他領域的現實情況來看，這種類型的「共同體」除了想像之外，也幾乎不意味著更多什麼了。

公共行動性公益的徹底被排除

對公益的公共行動面向的排除和一種雛形狀態的民間「行動共同體」的瓦解，與《慈善法》的醞釀和出台是同步進行的過程。如果說《慈善法》的文本從法律制度和概念的角度告訴我們，決策者是如何界定慈善活動的範圍和形態的話，那麼2014-2015年對政策研究機構傳知行、公民教育機構立人大學、反歧視行動機構益仁平、維權派律師群體、女權活動人士的有計劃關停和打壓，直到前不久對勞工議題機構和活動人士的大規模打擊和抓捕、眾澤婦女法律諮詢中心的被迫摘牌等具體做法，就從現實活動的角度提前為《慈善法》的頒行做好了「清場」的準備工作。

貫穿《慈善法》熱議始終的一條主線，即為公益活動對行政權的自主性與依附性之爭。但參與討論的各方鮮有意識，這部法律以及關於它的討論本身，某種意義上已經是一場「茶杯里的風暴」，也就是，它們已經發生在被事先劃定好的界限之中，乃至，它們也是這些界限的構成部分之一了。決策者在規範出台之前，已經通過實際行動儘可能為它掃清了實在的障礙，因而也就掃除了話語場上的障礙，而在行動領域中喪失的東西，從來不可能在話語場上贏回來。

與這些同步發生的，則是公益領域的內在變化。從數量上來看，被打擊的機構和人員只佔行業的很小比例，但從路線方面來看，他們的淪陷則意味著公益領域事實上的去行動化。尚在場的機構和人，其「仍在場」這件事本身就是一種斷裂和判斷的體現，而服務、教育、培訓等主題在思考和話語層面上逐漸吞沒掉公共行動的面向，至於公益議題的內涵和外延雙重縮水、活動參與者的數量和影響力銳減、社會階層吸納程度和群體亞文化重心愈發偏向封閉等等現象，不過是在場者的「元判斷」逐漸擺脫以往的慣性而浮出水面的必經過程。換言之，它們是在場者為在場所不得不支付的代價。

因而，回到制度和概念的層面上，《慈善法》就可以順理成章地將公益活動等同於慈善活動，將「捐贈財產」與「提供服務」等同於公益活動，而將公共行動性從殘存的公益領域中徹底掃地出門，最終完成對公益事業的職業化「馴服」。沒有人看到房間里的大象，簡單地因為房間已經在大象裡面了，而這個房間本身，如我們將要看到的，對公益領域中的某一群體而言，又是一隻令人張口結舌的大象。

公益與法律的分化與法律言說的危機

這個群體就是所謂「公益法律人」，籠統地說，即參與公益事業的法律工作者、權利維護和倡導者。他們，或者不如說，他們所處境況所集中反映出的意義主要表現在兩個方面。

首先，在過去的很長一段時間內，公益行動主要是以法律價值和術語體系下的「權利視角」的觀念和話語作為自身的判斷和言說體系的。在包含了自由、平等、與人治相對意義上的規則之治、消除歧視、權利維護和倡導等一系列成體系的法治主張的「最大公約數」旗幟下，公益行動完成了諸議題和群體的共同進軍。其次，就法律背景的公益行動者而言，公益領域在一定程度上提供了律師或其他專門法律職業所不具備的公共性空間，使他們在一個前法治的環境中構建法治的意圖和努力找到了有形的著力點和具體途徑。

儘管到目前為止，對這兩點意義有著清晰自覺的公益行動者尚為數不多，但它們所發揮的事實上的作用則不可忽視，如果不是不可替代的話。《慈善法》的出台，則恰恰會對這一局面構成嚴重的挑戰。一方面，對於堅持法治主張的人，《慈善法》以立法的形式從話語上侵奪了重要的言說空間，如果現實是，遵守《慈善法》實際上就無法繼續對法治以公益方式的追求，他們就將面臨一個邏輯和現實兩個層次上都相當嚴峻的抉擇。另一方面，對那些已經作出了這個抉擇的人們來說，《慈善法》所隱含的公益與法律話語的分離，又將迫使一種在更高層面上能夠證成對實證法律實現一定程度上的超越的新的「行動言說」成為急切的需求。

這種超越的重要性毋需贅言，甚至它將可能在很大程度上，形塑未來較長時期國內的公益、法律與行動的走向和樣態。在現實語境下，可供我們選擇並不多，而更困難的是，這一超越本身即為一種行動，也就是，它不是一個單純的選擇問題。因而，在這裡做出任何預測和事先的限定，都將是既不妥當也無意義的。然而無論如何，它絕非一種僅作為職業的公益或法律中的任一領域所足以承擔的。

公益機構的「事業單位化宣言」

我們已經從行業、組織與個體三個維度，以及整體上《慈善法》的制度設計理路和後果，簡要分析了這部法律中受到關注最多的一些關鍵內容，並推演了它即將施加於相關領域和人員的影響。正如某位前官員興奮地所表示的，作為「慈善基本大法」，這部法律的確將給未來的「比賽」划下「球場的邊界」，同時我們也看到，這場有基金會、社會團體、民辦非企業等各路「慈善選手」以混合參賽制同台競技的，即將拉開大幕的壯觀比賽，究竟會適用怎麼樣的規則，由誰來做裁判，而身處其中的慈善組織、從業者和參與者們，又將面臨著什麼樣的局勢。

在本次全國人大會議上，全國人大常委會副委員長李建國稱，慈善事業是脫貧攻堅不可或缺的重要力量，制定慈善法將為實現全面建成小康社會的宏偉目標作出貢獻。事實上，通觀《慈善法》的具體內容，此言已經相當明確地指出了該法的立法目的，以及在規則制定者眼中，分派給「慈善事業」的角色究竟是什麼，它應當在大局中具有怎樣的功能。

幾年前，國內公益行業內曾經流傳著一個「去草根化」的傳說。據說，成熟的、規範的公益將是「專業化」的，而公益機構的「草根」定位必須被拋棄，唯有這樣才能跟得上政府的大力扶持政策，以及更多的資金投入，迎來發展大機遇等等。

隨著一部政府本位的《慈善法》通過，我們今天的確有這樣的感覺，即「草根行動」時代真的即將成為過去，一個公益機構全面「事業單位化」（沒有編製）的新格局已經出現在地平線上了，而《慈善法》（或許還要加上其姊妹篇《境外非政府組織管理法》）作為這個運動的宣言書，與家長主義和市儈主義的先知們興高采烈的預言一道，正迫不及待地降臨在我們每個人身上。

這是和一家同志NGO負責人的對話。做到政府針對同志公益組織時更加有法可依