國內有哪些 PPP 模式失敗的案例?
現有研究多為PPP 的風險分析,就國內研究看更多的偏重於成功項目如鳥巢、北京地鐵四號線的研究。現在僅有對英國某個失敗地鐵項目的分析,希望能夠找到國內有關的案例。
國家體育場項目融資
「鳥巢」是28屆奧運會上,利用ppp模式(Public-Private-Partnership),即公私合營模式建造奧運場館的典型,由中信集團、城建集團、金州控股集團三家組成的中信聯合體與北京市國有資產經營有限公司共同組建項目公司,作為國家體育場的項目法人,負責國家體育場的設計、投融資、建設、運營和移交。
在「鳥巢」總計近32億元的投資中,由中國中信集團公司等四家企業組成的中信集團聯合體出資42%,北京市國有資產經營有限責任公司代表北京市政府支付剩餘的58%,雙方按投資比例組建國家體育場有限公司,負責「鳥巢」的融資、建設、管理等工作。根據特許經營協議,中信聯合體擁有賽後30年的特許經營權,運營期間自負盈虧。期滿後,「鳥巢」由北京市政府收回。
PPP大項目「鳥巢」為何半路散夥
從招投標、建設到運營的全程,一系列不符合PPP(政府和社會資本合作)模式精神和現行法律法規的做法,都給項目運營的最終失敗埋下了伏筆。、
「鳥巢」賽後運營一年,剛剛度過「蜜月期」的合作雙方居然「離婚」了。2009年8月29日,北京市政府與中信聯合體簽署《關於進一步加強國家體育場運營維護管理協議》,對「鳥巢」經營者進行股份制改造。中信聯合體放棄了30年特許經營權,轉而獲得永久股東身份;國家體育場有限責任公司董事長、總經理等公司高層由北京市國資委派任。
「鳥巢」項目的失敗出在執行過程中,PPP模式與現行的財務、法律等制度還存在矛盾。一方面,「鳥巢」的招標流程不完全符合PPP項目要求。將設計責任交給投標人是體育場館建設的重要特點,但在「鳥巢」招標過程中,北京市政府先行招標選定了設計方案,造成設計上對體育場賽後商業運營考慮不足,
限制了項目公司在賽後對「鳥巢」商業效率的最大化。另一方面,招標時過於看重融資能力,賽後運營管理能力沒有引起足夠重視,中信聯合體內部缺少利益協調機制。
此外,國家體育場的「定位」加上公眾對PPP模式認知不清,直接影響了賽後運營效益。在PPP執行過程中,PPP模式與現行的一些制度存在矛盾。例如,按照現在會計準則計提折舊,讓「鳥巢」的盈利計算成為一個難題。在30年的運營期內,運營方事實上是在為北京市政府投入的20億元的折舊額「埋單」,根本無法實現分紅。
「鳥巢」經營權由北京市國有資產經營責任有限公司重新主導後,逐步實現了現金流的平衡,值得充分肯定。「但是政府收回『鳥巢』經營權,違背了PPP模式初衷,對我國今後大型體育場館PPP模式的推廣存在不利影響。
基於案例的中國PPP項目的主要風險因素分析
亓霞1,2,柯永建2,王守清2
(1.山東建築大學管理學院,山東 濟南 250014;2.清華大學建設管理系,北京 100084)
[摘 要] PPP項目的風險管理是非常重要和複雜的,從實踐中吸取經驗和教訓是提高風險管理水平的重要途徑之一。本文通過對中國PPP項目失敗或出現問題案例的匯總分析,從中找出導致這些項目失敗或出現問題的主要風險因素,對其產生原因和內在規律進行深入分析,並為規避和管理這些風險提出了相應的措施建議。
[關鍵詞] PPP,風險因素,風險管理,案例分析
基於案例的中國PPP項目的主要風險因素分析
PPP(Public-Private Partnership)項目融資方式在中國基礎設施建設領域越來越受到青睞,通過民營資本的介入不僅解決了基礎設施建設的資金短缺問題,更可以降低成本和提高項目的效率。早在上世紀八十年代,民營資本投資就出現於我國的高速公路、電廠和水廠等項目中,當時大多採用BOT模式(Build-Operate-Transfer,是PPP的一種具體操作模式)。近年來,隨著經濟的持續發展和北京的申奧成功,PPP模式在我國眾多基礎設施項目和一些奧體場館項目中又得到進一步的應用。
我國很多的PPP項目是成功的,解決了我國基礎設施落後又缺乏建設資金的問題,提高了效率。但是也不可否認,由於PPP是一種新生事物,我國的政府和民營機構普遍缺乏經驗,PPP在我國的應用也遇到了諸多實際問題,所以也有許多項目遇到了較大問題甚至失敗。筆者認為成功的經驗固然重要,但從失敗中得到的教訓,更能使我們進步。對這些失敗項目進行分析總結,找出導致項目失敗的主要風險因素,在今後的項目實踐中加以重點關注,對我國今後的PPP實踐更有指導價值。本文正是基於這一出發點,通過對過去中國PPP項目中失敗或出現問題(下文簡稱為失敗)的16個典型案例進行重點分析,找出導致他們失敗的主要風險因素,對其產生原因和內在規律進行深入分析,並就風險規避和管理提出建議。
1 案例的選取
本文選取了自上世紀八十年代以來在中國實施的PPP項目中16個失敗的案例,表1為這些案例的基本情況(從參考文獻[1]-[15]中整理而來)。這些項目主要涉及高速公路、橋樑、隧道、供水、污水處理和電廠等領域,基本涵蓋了我國實行PPP模式的主流領域。
表1 案例情況
案例編號
項目名稱
出現的問題
1
江蘇某污水處理廠
2002-2003年出現談判延誤、融資失敗
2
長春匯津污水處理
2005年政府回購
3
上海大場水廠
2004年政府回購
4
北京第十水廠
Anglian從北京第十水廠項目中撤出
5
湖南某電廠
沒收保函,項目徹底失敗
6
天津雙港垃圾焚燒發電廠
政府所承諾補貼數量沒有明確定義
7
青島威立雅污水處理項目
重新談判
8
杭州灣跨海大橋
出現競爭性項目
9
鑫遠閩江四橋
2004年走上仲裁
10
山東中華髮電項目
2002年開始收費降低,收益減少
11
廉江中法供水廠
1999年開始閑置至今,談判無果
12
福建泉州刺桐大橋
出現競爭性項目,運營困難
13
湯遜湖污水處理廠
2004年整體移交
14
延安東路隧道
2002年政府回購
15
瀋陽第九水廠
2000年變更合同
16
北京京通公路
運營初期收益不足
2 項目失敗的主要風險
通過對錶1所示16個案例失敗原因的匯總分析,我們認為中國PPP項目的失敗主要是由以下風險造成的:
(1)法律變更風險
主要是指由於採納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規定而導致項目的合法性、市場需求、產品/服務收費、合同協議的有效性等元素髮生變化,從而對項目的正常建設和運營帶來損害,甚至直接導致項目的中止和失敗的風險。PPP項目涉及的法律法規比較多,加之我國PPP項目還處在起步階段,相應的法律法規不夠健全,很容易出現這方面的風險[18]。例如江蘇某污水處理廠採用BOT融資模式,原先計劃於2002年開工,但由於2002年9月《國務院辦公廳關於妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》的頒布,項目公司被迫與政府重新就投資回報率進行談判[1]。上海的大場水廠[3]和延安東路隧道[14]也遇到了同樣的問題,均被政府回購。
(2)審批延誤風險
主要指由於項目的審批程序過於複雜,花費時間過長和成本過高,且批准之後,對項目的性質和規模進行必要商業調整非常困難,給項目正常運作帶來威脅。比如某些行業里一直存在成本價格倒掛現象,當市場化之後引入外資或民營資本後,都需要通過提價來實現預期收益。而根據我國《價格法》和《政府價格決策聽證辦法》規定,公用事業價格等政府指導價、政府定價,應當建立聽證會制度,徵求消費者、經營者和有關方面的意見,論證其必要性、可行性,這一複雜的過程很容易造成審批延誤的問題。以城市水業為例,水價低於成本的狀況表明水價上漲勢在必行,但是各地的水價改革均遭到不同程度的公眾阻力和審批延誤問題。例如,2003年的南京水價上漲方案在聽證會上未獲通過;上海人大代表也提出反對水價上漲的提案,造成上海水價改革措施遲遲無法落實實施。因此出現了外國水務公司從中國市場撤出的現象。比較引人注目的是,泰晤士水務出售了其大場水廠的股份,Anglian從北京第十水廠項目中撤出[3]。
(3)政治決策失誤/冗長風險
是指由於政府的決策程序不規範、官僚作風、缺乏PPP的運作經驗和能力、前期準備不足和信息不對稱等造成項目決策失誤和過程冗長。例如青島威立雅污水處理項目由於當地政府對PPP的理解和認識有限,政府對項目態度的頻繁轉變導致項目合同談判時間很長。而且污水處理價格是在政府對市場價格和相關結構不了解的情況下籤訂,價格較高,後來政府了解以後又重新要求談判降低價格。此項目中項目公司利用政府知識缺陷和錯誤決策簽訂不平等協議,從而引起後續談判拖延,面臨政府決策冗長的困境[3]。相類似的在大場水廠、北京第十水廠和廉江中法供水廠項目[10]中也存在同樣問題。
(4)政治反對風險
主要是指由於各種原因導致公眾利益得不到保護或受損,從而引起政治甚至公眾反對項目建設所造成的風險。例如大場水廠和北京第十水廠的水價問題[3],由於關係到公眾利益,而遭到來自公眾的阻力,政府為了維護社會安定和公眾利益也反對漲價。
(5)政府信用風險
是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務而給項目帶來直接或間接的危害。例如在長春匯津污水處理廠項目中,匯津公司與長春市排水公司於2000年3月簽署《合作企業合同》,設立長春匯津污水處理有限公司,同年長春市政府制定《長春匯津污水處理專營管理辦法》。2000年底,項目投產後合作運行正常。然而,從2002年年中開始,排水公司開始拖欠合作公司污水處理費,長春市政府於2003年2月28日廢止了《管理辦法》,2003年3月起,排水公司開始停止向合作企業支付任何污水處理費。經過近兩年的法律糾紛,2005年8月最終以長春市政府回購而結束[2]。再比如在廉江中法供水廠項目中,雙方簽訂的《合作經營廉江中法供水有限公司合同》,履行合同期為30年。合同有幾個關鍵的不合理問題:問題一,水量問題。合同約定廉江自來水公司在水廠投產的第一年每日購水量不得少於6萬立方米,且不斷遞增。而當年廉江市的消耗量約為2萬立方米,巨大的量差使得合同履行失去了現實的可能性;問題二,水價問題。合同規定起始水價為1.25元人民幣,水價隨物價指數、銀行匯率的提高而遞增。而廉江市每立方米水均價為1.20元,此價格自1999年5月1日起執行至今未變[9]。脫離實際的合同使得廉江市政府和自來水公司不可能履行合同義務,該水廠被迫閑置,談判結果至今未有定論[10]。除此之外,遇到政府信用風險的還有江蘇某污水處理廠、長春匯津污水處理和湖南某電廠等項目。
(6)不可抗力風險
是指合同一方無法控制,在簽訂合同前無法合理防範,情況發生時,又無法迴避或克服的事件或情況,如自然災害或事故、戰爭、禁運等。例如湖南某電廠於上世紀90年代中期由原國家計委批准立項,西方某跨國能源投資公司為中標人,項目所在地省政府與該公司簽訂了特許權協議,項目前期進展良好。但此時某些西方大國(包括中標公司所在國)轟炸我駐南斯拉夫大使館,對中國主權形成了嚴重的實質上的侵犯。國際政治形勢的突變,使得投標人在國際上或中國的融資都變得不可能。項目公司因此最終沒能在延長的融資期限內完成融資任務,省政府按照特許權協議規定收回了項目並沒收了中標人的投標保函,之後也沒有再重新招標,從而導致了外商在本項目的徹底失敗[4]。在江蘇某污水處理廠項目關於投資回報率的重新談判中,也因遇到非典中斷了項目公司和政府的談判[1]。
(7)融資風險
是指由於融資結構不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風險,其中最主要的表現形式是資金籌措困難。PPP項目的一個特點就是在招標階段選定中標者之後,政府與中標者先草簽特許權協議,中標者要憑草簽的特許權協議在規定的融資期限內完成融資,特許權協議才可正式生效。如果在給定的融資期內發展商未能完成融資,將會被取消資格並沒收投標保證金。在湖南某電廠的項目[4]中,發展商就因沒能完成融資而被沒收了投標保函。
(8)市場收益不足風險
是指項目運營後的收益不能滿足收回投資或達到預定的收益。例如天津雙港垃圾焚燒發電廠項目中,天津市政府提供了許多激勵措施,如果由於部分規定原因導致項目收益不足,天津市政府承諾提供補貼。但是政府所承諾補貼數量沒有明確定義[1],項目公司就承擔了市場收益不足的風險。另外京通高速公路建成之初[15],由於相鄰的輔路不收費,致使較長一段時間京通高速車流量不足,也出現了項目收益不足的風險。在杭州灣跨海大橋和福建泉州刺桐大橋的項目中也有類似問題。
(9)項目唯一性風險
是指政府或其他投資人新建或改建其他項目,導致對該項目形成實質性的商業競爭而產生的風險。項目唯一性風險出現後往往會帶來市場需求變化風險、市場收益風險、信用風險等一系列的後續風險,對項目的影響是非常大的。如杭州灣跨海大橋項目開工未滿兩年,在相隔僅50公里左右的紹興市上虞沽渚的紹興杭州灣大橋已在加緊準備當中,其中一個原因可能是因為當地政府對橋的高資金回報率不滿[5],致使項目面臨唯一性風險和收益不足風險。鑫遠閩江四橋也有類似的遭遇,福州市政府曾承諾,保證在9年之內從南面進出福州市的車輛全部通過收費站,如果因特殊情況不能保證收費,政府出資償還外商的投資,同時保證每年18%的補償。但是2004年5月16日,福州市二環路三期正式通車,大批車輛繞過閩江四橋收費站,公司收入急劇下降,投資收回無望,而政府又不予兌現回購經營權的承諾,只得走上仲裁庭[6][7]。該項目中,投資者遭遇了項目唯一性風險及其後續的市場收益不足風險和政府信用風險。福建泉州刺桐大橋項目和京通高速公路的情況也與此類似,都出現了項目唯一性風險,並導致了市場收益不足。
(10)配套設備服務提供風險
指項目相關的基礎設施不到位引發的風險。在這方面,湯遜湖污水處理廠項目是一個典型案例。2001年凱迪公司以BOT方式承建湯遜湖污水處理廠項目,建設期兩年,經營期20年,經營期滿後無償移交給武漢高科(代表市國資委持有國有資產的產權)。但一期工程建成後,配套管網建設、排污費收取等問題遲遲未能解決,導致工廠一直閑置,最終該廠整體移交武漢市水務集團[13]。
(11)市場需求變化風險
是指排除唯一性風險以外,由於宏觀經濟、社會環境、人口變化、法律法規調整等其他因素使市場需求變化,導致市場預測與實際需求之間出現差異而產生的風險。例如山東中華髮電項目,項目公司於1997年成立,計劃於2004年最終建成。建成後運營較為成功,然而山東電力市場的變化,國內電力體制改革對運營購電協議產生了重大影響。第一是電價問題,1998年根據原國家計委曾簽署的諒解備忘錄,中華髮電在已建成的石橫一期、二期電廠獲准了0.41元/度這一較高的上網電價;而在2002年10月,菏澤電廠新機組投入運營時,山東省物價局批複的價格是0.32元/度。這一電價不能滿足項目的正常運營;第二是合同中規定的「最低購電量」也受到威脅,2003年開始,山東省計委將以往中華髮電與山東電力集團間的最低購電量5500小時減為5100小時。由於合同約束,山東電力集團仍須以「計劃內電價」購買5500小時的電量,價差由山東電力集團自己掏錢填補,這無疑打擊了山東電力集團公司購電的積極性[8]。在杭州灣跨海大橋、閩江四橋,刺桐大橋和京通高速等項目中也存在這一風險。
(12)收費變更風險
是指由於PPP產品或服務收費價格過高、過低或者收費調整不彈性、不自由導致項目公司的運營收入不如預期而產生的風險。例如,由於電力體制改革和市場需求變化,山東中華髮電項目的電價收費從項目之初的0.41元/度變更到了0.32元/度,使項目公司的收益受到嚴重威脅[8]。
(13)腐敗風險
主要指政府官員或代表採用不合法的影響力要求或索取不合法的財物,而直接導致項目公司在關係維持方面的成本增加,同時也加大了政府在將來的違約風險。例如由香港匯津公司投資興建的瀋陽第九水廠BOT項目,約定的投資回報率為:第2-4年,18.50%;第5-14年,21%;第15-20年,11%。如此高的回報率使得瀋陽自來水總公司支付給第九水廠的水價是2.50元/噸,而瀋陽市1996年的平均供水價格是1.40元/噸。到2000年,瀋陽市自來水總公司虧損高達2億多元。這個虧損額本來應由政府財政填平,但瀋陽市已經多年不向自來水公司給予財政補貼了。瀋陽市自來水總公司要求更改合同。經過數輪艱苦的談判,2000年底,雙方將合同變動如下:由瀋陽市自來水總公司買回匯津公司在第九水廠所佔股權的50%,投資回報率也降至14%。這樣變動後瀋陽自來水廠將來可以少付兩個多億。其實對外商承諾的高回報率在很大程度上與地方官員的腐敗聯繫在一起,在業內,由外商在瀋陽投資建設的八個水廠被譽為「瀋陽水務黑幕」[13]。
以上為從16個案例中總結而來的導致PPP項目失敗的主要風險,從對這些風險和案例的描述中也可以看出,一個項目的失敗往往不是單一風險作用的結果,而是表現為多個風險的組合作用。表2就是對每個案例所遇到的主要風險的匯總。
表2 導致我國PPP項目失敗的主要風險因素
註:表2中的案例編號對應的案例參照表1。
3 風險分析
PPP項目的風險管理非常複雜,一直以來是業界和學術界的研究熱點。通過對前面表2所歸納風險的深入分析,我們可以看到導致中國PPP項目失敗的風險存在以下規律和特點:
(1)導致PPP項目失敗的風險因素雖然複雜多樣,但是這些風險之間具有關聯性,有些風險是起因,可以導致後續一系列的風險,例如腐敗導致過高承諾,最終產生政府信用風險,項目唯一性、市場需求變化等風險會導致市場收益不足等等。在對搜集到的16個失敗案例的分析中,我們發現表2所列的某些風險呈現出如圖1所示的主要關聯關係。
(2)政府信用風險是出現頻率較高的一類風險因素,這並不代表我國政府缺乏信用,而是由多方面的原因造成的。
第一,由於政府信用風險是一種結果性風險,多種風險均會導致政府信用風險的產生,如圖1所示。
圖1 主要風險間的主要關聯關係
第二,由於PPP項目大多都是基礎設施,這些項目與公眾利益、國計民生密切相關,特別是收費、環保等敏感問題備受關注,合同中如果有觸動公眾利益的地方,定會導致公眾反對,政府迫於壓力也無法兌現原有的承諾,產生政府信用風險。
第三,某些地方政府官員為了提升政績,在短期利益的驅使下,做出與整體利益和長遠利益不相符的決策,一旦中央政府發現或者地方政府換屆,項目就會被清理,面臨信用風險。
第四,國際形勢的變化以及戰爭、災害等不可抗因素也會導致政府信用風險的產生,例如湖南某電廠項目中遇到的情況,這一類的信用風險是政府無法控制和承擔的。
第五,政府信用風險是與我國PPP項目的發展過程直接相關的。在採用PPP模式初期,中國的政府和相關部門對PPP項目的理解和認識有限,處在摸索和學習的階段,而經驗豐富的國外發展商出於投機心理利用了我國政府急於招商引資的弱點,在簽訂的合同中存在大量不平等的內容,例如過高的固定投資回報率,過高的收費標準,過長的特許經營期等等。過高的風險超過了我國公共機構的承受能力,最終產生信用風險。
值得注意的是,隨著PPP項目在我國的發展,政府信用風險已不是主要風險。我國從八十年代開始實行BOT項目,剛開始由於種種原因,產生了一些信用風險。但是隨著幾十年的實踐,我國政府對PPP/BOT的了解越來越深入,並表示出鼓勵支持和引導民營資本參與基礎設施建設的積極態度,政府信用風險在中國的嚴重性排名大幅下降,而且標準普爾公司也在逐年上調對中國政府的信用評級,這也可以作為中國政府信用風險逐漸減弱的另一個有力證據[18]。
(3)中國有關PPP/BOT項目的法律法規還不夠完善,特別是缺乏統一的、全國性的有關PPP的立法,因此出現了例如江蘇某污水處理廠和大場水廠等項目遇到的法律變更風險。
PPP項目的法律關係非常複雜,在一個項目流程的各個環節都會涉及許多領域的法律問題,有些問題需要在針對特許經營的法律法規中進行統一的規定,但更多的方面受相關領域內我國現有的其他法律或行政法規來管制。
雖然現在有不少地方政府在PPP項目立法方面做了很多有益的嘗試,比如建設部和北京、上海等地都先後出台了一些有關「特許經營管理辦法(或條例)」和「示範合同文本」等文件,起到了一定的作用,但這些多是以地方政策為主,位階較低,法律效力不強。
由於現有規定以國家計委(現為發改委)和國務院其他部門制定的部門規章為主,而國務院各主管部門在各自管理範圍內做出的規定,只能適用於一部分行業,且都是從自身管理的角度出發,法律文件各自為政,很多時候不能相互銜接,缺乏全局性和系統性。
各地方政府頒布的法規之間也存在較大的差別和衝突,對於中央頒布的法律法規構成了挑戰和威脅。並且在很多問題上,各省市必然存在規定尺度不一的情況。這會造成國內製度的不統一和不公平的現象發生[18]。
4 建議與小結
在今後的PPP項目中,筆者認為政府及民營機構可採取以下措施來應對前面所提到的風險:
(1)公共部門與民營機構都要進行充分的市場調查,做好市場預測工作。民營機構不要將政府的承諾作為市場的實際需求,如果政府承諾偏離實際市場需求將會產生守信風險。公共部門也要獨立的進行市場的調查工作,不要盲目接受民營部門的市場預測,應掌握準確的決策信息。
(2)政府應加強對PPP知識的學習,做好有關PPP項目的法律規制與政策支持工作,創造良好的投融資環境和穩定的政治環境。並且建立完善科學的決策機制,必要時聘請專業的諮詢機構提供決策支持,彌補對專業知識的欠缺。政府部門可採用建立收費調價機制、退出接管機制以及持有金股等手段來保證公共服務的質量和特殊情況下對基礎設施的控制權;對於與公眾利益密切相關的問題應進行公示,使公眾享有知情權和參與決策的權力;另外在合同簽訂中應特別注意不能提供固定投資回報率之類的承諾或擔保。
(3)民營機構不要抱有投機心理,試圖利用政府部門缺乏專業知識的弱點簽訂不平等的合同,顯失公平的合同在以後的執行過程中很容易造成政府出現信用風險。另外更不可利用極少數官員的腐敗,採用賄賂手段牟取暴利,當這些領導換屆或受到法律制裁之後,項目也會面臨失敗的風險。民營部門應維持與政府的良好關係,保持項目與企業的良好形象,獲得公眾的認可,或者採用與政府公司合作、尋求擔保或投保政治險等方法來應對政治風險。
(4)在風險的分擔方面,應建立公平合理的風險分擔機制。對於政治風險、法律變更和配套設施服務方面的風險,政府部門的控制力強於民營機構,應由政府部門提供擔保。融資風險、市場風險等,項目公司更有控制力,而且與其收益相關,應由項目公司承擔。不可抗力風險由於各方均沒有控制能力,所以應由各利益相關方通過設計有關機制(如調價、可變特許期、緩衝基金等)共同共擔。
在PPP項目實行過程中包含的風險多種多樣、紛繁複雜,本文主要研究的是導致中國PPP項目失敗的風險,並不代表其他的風險不重要,其實要做好PPP項目的風險管理不能放過任何一個風險,只是本文所提到的風險是在實踐中有失控的現象,可以說是我國過去PPP項目風險管理中的弱項,因此應成為以後PPP項目實踐中的重點控制對象。相信隨著我們對PPP項目研究的不斷深入,PPP在我國基礎設施的建設中將發揮越來越重要的作用。
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PPP項目如果牽扯到國企,一般中字頭的施工企業,那就是批著PPP的皮的BT項目,政府享有PPP的特權施工方卻要干著BT的事。
這些項目起步都是舉步維艱,施工方一般成立項目經理部(總包),下設各個分處(分包),然後資金是分包自行解決。
分包要自己解決所有施工現場問題,包括征地問題。而且分處下面還會再設施工隊,施工隊資金自行解決。
總體來說資金上是一級壓一級,最後是最下面的解決。然後上面一般一年能解決百分之40到60的結算款。
但是這樣有個好處,項目部可以精簡各種職工福利開資獎金(沒錢說什麼福利)。
我干過BT2個項目去年還有BT項目,去年年底是開始的PPP項目。
13年沒幹BTPPP項目的時候工資還能到4200.
現在工資一直穩步在4000.本來想匿名回答這個問題,後來想一想,我又不說項目名,無所謂了,反正我覺得不是個別現象。
首先3p項目已經上馬的也都在起步階段,或者說是第一階段。即使是虧損也沒法一鎚子釘死所以從沒在官方渠道得到項目失敗的消息。
但是
我單位也做3p的計劃書可研之類的內容,很多時候計算得到的結果就是虧損,然而為了項目的正常實施,一方面是公司業績更重要的是政府要求,我們經常會把一些預測性的數據取上限,然後再用些小技巧,讓數據變得可行。。。
每每看到這些我就很震驚!原來祖國經濟可以如此飛速的發展堅持30年加速不泄勁,越發覺得驕傲起來!
匿名回答下這個問題,某大型國企ppp項目失敗案例,預計損失數億元左右。
我司當年在東北投資運營某項目,完全是集團高層為地方某幹部做的政績工程。項目立項之際就遭遇到眾多反對,但某高層力排眾議投資天文數字做了這個項目。
該項目本身屬於重資產微利行業,利潤來源主要由居民和政府共同負擔,即要是居民能夠多負擔點,政府即能少給點,但由於眾所周知的東北人口外流加上地方土地財政收入銳減等原因。
不出意外地,政府賴賬了,當地收益的那名高官一路升遷至中央,把還債的爛攤子丟給了繼任者繼任者也不想擦屁股。
搞得項目處於半癱瘓狀態,估計馬上又要與政府進入深度撕比狀態。
據此,我們可以得出結論,現在東北任何地區都不適合搞ppp 項目,未來也是。2.很多ppp項目能搞成真的不僅僅要看經濟受益,更多的可能是看背後的政治效益。
補充一個,不知道算不算失敗的案例。
深圳地鐵四號線。
原本港鐵是想複製在香港的「地鐵+樓盤開發」的模式。
但是理想很豐滿,現實骨感。
據稱,深圳市政府答應給港鐵的大部分龍華的地,都沒有最終給到港鐵公司。
純地鐵運營,即使港鐵這麼高效率的公司,也只是勉強做到盈虧平衡。隨便答。國內失敗項目當然有了,刺桐大橋是吧,很典型,政府社會融資後建橋,政府逗比不把控風險,民間資本血本無歸。其實國內ppp口徑很大,bot.tot.bt之類的,政府指導手冊裡面都算ppp。你所說的軌道交通ppp模式應該是小口徑,不但資本,風險也共擔,最近兩年叫的火,特別是今年,不亞於股市,如果做這方面的研究數據挺難找的,可以做理論模型分析好了,何必糾結於失敗的案例
我國PPP項目大多數從2000年之後開展,經營期限一般長達20-30年,目前而言大部分項目尚在執行過程中,且項目中期評估制度未能有效開展,因此很難下結論項目整體是否失敗。
PPP項目的目的在於盤活存量資產、拓展融資渠道以及提高設施運管效率,從這種角度講,是否滿足上述要求是判斷項目是否成功。
國內PPP市場上出現的政府對項目的回購或因實施PPP項目使得政府財政負擔過重或出現項目事故的,可認為是項目階段性失敗。
真的太多了 說實話 現在我們的項目打著Ppp 不就是變相的BT么 哎
推薦閱讀:《7個PPP項目退出項目庫ppp要量力而行》今年8月份,江蘇省財政廳核准退出了7個PPP試點項目,總投資97.18億元。這引起了業內的關注和廣泛討論。為何原因這些項目要退出?http://www.toutiao.com/i6343467415606657537/
就了解大陸目前沒有特別成功的案例
每個PPP項目都值得學習
建築工程十大「項目病」該如何治理
一個工程在項目管理過程中,難免會遇到各種疑難雜症,如何對症下藥,就顯得極為關鍵!下文就常見問題進行一定的剖析,僅供參考!
一、工期一拖再拖
癥狀:項目的最後期限總是一延再延,其原因也各式各樣,其中包括計劃不周、意外頻發及業務複雜等。你也可以下一道死命令,要求項目必須趕在最後期限內完成,但是這無異於自欺欺人。 不能遵循項目的進度安排或者不斷將項目延期,將會導致項目團隊成員的行為變得非常糟糕。如果你的團隊總是一而再再而三地貽誤項目期限,你憑什麼認為他們會改變這種行為?這些問題是貫穿於整個項目,還是僅局限於項目早期的幾個階段?誰應該為此負責?沒有項目最終期限也意味著紀律渙散,缺乏約束。
良方:項目經理可以將可交付成果分解開來,要求項目團隊每兩個星期就要完成一部分有價值且可衡量的成果。這樣成果會逐漸越積越多。對於風險較高的項目來說,這個時間可以設定得更短一些。對可交付成果進行管理使得項目監管變得更加容易,同時也能在連貫的基礎上進行風險管理。
二、要求不斷改變
癥狀:即使大家都盡了最大的努力,還是有很多因素會導致項目要求經常發生變化。例如,提出新的想法;原計劃考慮不周;業務的利益相關者改弦更張等。關鍵是要搞清楚,是要求發生變化了、被修改了,還是有所補充和完善,抑或是被其他要求所取代。 如果某人一直在改變主意,那你就要懷疑他是否真的知道自己要的是什麼。這種癥狀是項目出現問題的徵兆,預示著在項目預備階段就有可能蘊藏著深層次的矛盾和問題。也許是對項目的預期不明朗,或者真正的決策者沒有參與項目的決策,或者真正的利益相關者並沒有被識別出來.更多項目難題分析關注(jichuangjianshe公眾號) 裡面內容包括:行業信息、項目管理、施工建設、PPP、特色小鎮、田園綜合體、文化心語等等。
良方:要求不斷發生變化,背後的動機是為了讓客戶和用戶滿意。在項目啟動之初,即應明確變更流程是如何操作的,以及何時需要應用這一流程。讓相關方了解,未來的要求變更將要求項目團隊再次發布項目信息。在要求發生改變之初,就應該讓相關方了解它將對成本、利益和項目本身造成的影響。讓用戶或利益相關者在這些事實的基礎上做出決策。
參與者註定被坑
不應該問有多少失敗案例,應該問有多少成功案例。PPP項目帶有明顯的計劃經濟色彩,依然是政府在決定投資方向而不是市場。
有,而且很多,導致失敗的原因也有很多,如在政治因素上因政府信用不足問題導致的長春的匯津污水處理廠事件。因為腐敗問題導致瀋陽第九水廠項目的失敗。因為法律變更問題導致上海大場水廠項目的失敗。等等。
都是腐敗,一條高速收費20年還虧損?今天看新聞又是多少PPP。。。。
一個污水廠是一個腐敗系統
對這兩個行業覺得實在是腐敗
這麼多失敗的。那我來說個成功的案例。
淺議PPP模式在中西部地區水務行業的應用
——以新疆維吾爾族自治區為例
來源:江蘇現代諮詢 丁伯康
【摘要】新疆維吾爾族自治區是我國經濟發展和政府管理模式相對落後,水資源相對缺乏而社會公益性要求又較高的特殊地區,丁伯康博士指出,因此研究新疆水務行業PPP模式的應用,對PPP模式在中西部地區的推廣有著重要的借鑒意義。本文對PPP模式在水務行業的應用和發展要求進行了闡述,對新疆水務行業PPP模式應用的價值和意義進行了分析,同時提出了新疆水務行業PPP模式發展的難點問題,並對中國現代集團在新疆水務行業PPP模式的實踐案例進行了簡單介紹。
PPP模式即Public-Private-Partnership的字母縮寫,是指政府與私人組織之間,為了合作建設城市基礎設施項目,或是為了提供某種公共物品和服務,以特許權協議為基礎,彼此之間形成一種夥伴式的合作關係。丁博士表示,在國務院和財政部近期出台的相關政策中,都將PPP模式作為我國基礎設施投資領域的一項長期、重要的運作模式進行推廣。
在財政部的指導下,各省市都相繼開展了PPP項目的試點工作。丁博士認為,從整體層面講,PPP模式適合有一定收益的公用事業,但深入分析,PPP模式在公用事業的各個行業以及地區的適應性不同,也意味著各地區各行業PPP模式推廣的難度不同。丁博士認為,一方面PPP模式推廣是我國基礎設施行業實施政企分離和市場化運作的重要契機;另一方面PPP模式推廣對政府在基礎設施行業的角色定位提出了新的定義,對進一步促進政府職能轉變提出了新的要求。新疆維吾爾族自治區是我國經濟發展和政府管理模式相對落後,水資源相對缺乏而社會公益性要求又較高的特殊地區。因此,研究新疆水務行業PPP模式的應用,對PPP模式在中西部地區的推廣有著重要的借鑒意義。
一、PPP模式在基礎設施行業將得到長期推廣和應用
2014年9月23日,財政部出台《財政部關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》,即財金[2014]76號文,以期「儘快形成有利於促進政府和社會資本合作模式(Public-Private Partnership,PPP)發展的制度體系」,丁博士指出,文件進一步強調了推廣運用政府和社會資本合作模式是國家確定的重大經濟改革任務,對於經濟轉型升級、加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要意義;要求各級財政部門積極穩妥做好項目示範工作,切實有效履行財政管理職能,加強組織和能力建設。
2014年10月2日,國務院出台《關於加強地方政府性債務管理的意見》,即國發[2014]43號文。丁博士認為,在規範地方政府舉債融資機制中明確提出「推廣使用政府與社會資本合作模式,鼓勵社會資本通過特許經營等方式,參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。」
丁博士指出,2014年10月23日財政部制定了《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》財預[2014]351號文,再一次明確提出「對適宜開展政府與社會資本合作(PPP)模式的項目,要大力推廣PPP模式,達到既鼓勵社會資本參與提供公共產品和公共服務並獲取合理回報,又減輕政府公共財政舉債壓力、騰出更多資金用於重點民生項目建設的目的。」
丁博士認為作為我國重大經濟改革任務,PPP模式的推廣並不是短期、片面的,而是一項面向全國的、多行業的長期經濟改革工作。因此,在明確適應性的基礎上,並不會因為區域和行業推廣的難度而降低推廣工作的要求,隨著各省市試點項目的建成運營,PPP模式必然獲得大規模的推廣。
二、水務行業PPP模式的發展
丁博士強調,我國水務行業PPP模式的發展可以追溯到20年以前,從2002年原建設部印發《關於加快市政公用行業市場化進程的意見》以來,水務行業進行了大量的市場化PPP項目的實踐,主要以特許經營權轉讓的形式進行BOT、TOT以及股權合作的運作,對城市供水、排水項目進行的市場化,引進了一批國外的專業水務投資運營商,包括法國威立雅水務、德國柏林水務、法國蘇伊士集團和英國泰晤士水務等等,同時也催生了一批包括北控水務、中國水務、桑德環保、金州環境等國內一流的水務運營商。與此同時,丁博士表示部分地方政府也針對水務行業建立了相關的特許經營管理制度。
丁博士指出,從水務PPP項目實施效果看,大部分項目取得了較好的經濟和社會效益,各特許經營諮詢機構在特許經營的招商、運營和監管方面也進行了大量的研究,可以說水務行業是我國PPP模式探索最為深入和廣泛的基礎設施行業之一。
三、新疆水務行業推廣PPP模式的價值和意義
丁博士認為,PPP模式能夠有效破解政府基礎設施投資不足的難題,能夠實現基礎設施市場化運營,提高公用事業的運營效率和服務水平,在新疆地區的水務行業,這種價值尤為凸顯。
(一)PPP模式能夠有效補充新疆水利水務項目的投資資金
新疆是一個遠離海洋、降水稀少、蒸發強烈、氣候乾旱的地區。水資源短缺是制約新疆社會經濟發展的重要因素,水資源的合理開發、高效利用是促進新疆社會發展的重要工作。由於新疆特殊的地理環境,水資源分布極不均勻性,地域方面,伊犁、阿勒泰等地區地表水、地下水資源比較豐富,而吐魯番、哈密等地區地表水、地下水資源較貧乏;時間方面,地表水資源季節變化懸殊,每年汛期來水量佔全年水量的80%以上。因此,新疆地區的水利設施投資需求較大,同時,需要建設大規模的異地調水工程滿足水資源開發利用的需要。丁博士指出,國家雖然在新疆有較大的水利資金投入,但局部地區的水利水務工程建設仍然普遍缺乏資金,固有的財政撥款意識,導致水務投融資機制長期得不到突破。丁博士認為PPP模式引入社會資本投資水務行業,能夠有效補充水利水務項目的投資資金。
(二)PPP模式能夠推動水務行業政企分離和市場化運作,提高運營效率
丁博士表示,由於新疆政府管理的模式相對落後,多數地區水務企業仍然以事業單位或集體所有制企業的形式運作,企業化程度較低,且未能實現政府和企業的有效分離,行政主管部門掌握著企業的運營決策權,導致運營效率較低,服務水平難以提高。而PPP模式的引入,必然要求政企分離,水務企業實現自主的企業化經營,通過引入專業的水務運營商運營提高水務行業的運營效率和服務水平。
(三)PPP模式推廣能夠促進水務一體化發展,有效強化水資源管理
由於新疆水務行業發展的滯後、國家資金撥付渠道以及各地水資源管理需求的不同等眾多原因,新疆地區的水務一體化工作推進緩慢,住建部門和水利部門關於水資源管理的職能分工不夠明確,部門合作開展的難度較大,導致在極度缺水的新疆,水資源管理體系難以匹配較高的水資源管理要求。丁博士指出PPP模式的推廣,必然要求對水權管理、水行政和政府職能的進一步梳理和優化,有效強化水資源管理,促進新疆地區水資源的合理開發與高效利用。
(四)PPP模式有助於新疆降低高耗水產能,實現產業結構的優化轉型
水資源是制約新疆經濟社會發展的重要因素,也是新疆經濟發展的關鍵要素。新疆的經濟發展,必然是提高單位水耗的產能,以提高整體經濟規模。丁博士強調PPP模式的推廣,促使水務行業以市場化企業的身份運營,在價格和水量方面,能夠更方便地通過市場的手段對水資源利用進行調控,有效淘汰高耗水產能和高污染產能,有助於農業用水向高效益行業轉化,實現產業結構的優化轉型,促進新疆經濟的可持續化發展。
四、新疆水務行業推廣PPP模式的難點
丁博士表示,PPP模式對新疆水務行業發展帶來的促進作用,恰恰源於PPP模式在應用過程中對水務主管部門和水務企業提出的新要求,但是要實現這些目標,還面臨著許多的問題。
(一)實現水價的改革是PPP模式應用的重要條件
丁博士指出,PPP模式按照「利益共享、風險共擔」原則,實現公共部門和私人部門在基礎設施行業的合作,要求PPP項目必須具備一定的收益性,而新疆水務行業的虧損情況普遍存在,財政每年的運營費用補貼比例較大。因此,丁博士認為要實現水務行業PPP模式應用,必須進行水價改革,建立水價確定調整機制和政府補貼、購買機制,保障社會投資人的投資收益。根據《中共中央、國務院關於加快水利改革發展的決定》(中發〔2011〕1號)、《國務院關於實行最嚴格水資源管理制度的意見》(國發〔2012〕3號)的精神,2002年新疆發布了《關於推進自治區水價綜合改革實施意見的通知》新政辦發〔2012〕129號,要求逐步建立節水轉換水價核算體系,鼓勵農業用水向高效益行業優先轉換,同時積極推行工農業用水超定額累進加價辦法,對超定額用水實施加價。丁博士堅信新疆不斷完善資源水價、節水轉換水價、生產水價和環境水價的水利供水價格改革機制,通過水價改革強化水資源管理的布局逐步形成的同時,也為水務行業PPP模式的應用提供了良好的收益條件。
(二)完善水行政管理體系是PPP模式應用的重要前提
由於新疆社會環境的敏感性以及水資源管理的嚴峻形勢,有效實現水資源管理和水價控制是政府主管部門的重要工作,也是多數地方政府心理上不接受水務市場化的主要原因。在以往的水務市場化項目中,曾經出現過地方政府水資源管理缺失和水價失控的情況,給新疆的整個水務行業造成了不良的影響。因此,丁博士認為完善水行政管理體系是新疆水務行業實現PPP模式應用的重要前提。PPP模式,雖然將水務投資和運營工作交給了市場主體,但是水資源管理和水價控制的職責和許可權仍然屬於政府主管部門,在水利部門和住建部門針對水資源管理工作同時存在的情況下,實現水行政管理體系的完善和優化,是政府有效行使監管職能的重要保障。
(三)轉變政府職能強化水務行業監管是PPP實施的關鍵
2014年4月,蘭州市發生自來水苯超標事件令水務行業PPP模式受到質疑。4月10日17時開始,蘭州威立雅水務集團公司出廠水及自流溝水樣中苯含量出現嚴重超標,直至4月14日全市自來水恢復正常供水。此後,蘭州市政府及相關部門、西固區人民政府、蘭州威立雅水務公司、蘭州石化20名相關負責人因事故被追責。
丁博士強調,水務行業的政府監管力度決定著PPP模式應用的效益穩定性,政府部門從原來的「運動員」角色轉變成「裁判員」,是PPP模式應用的重要工作。新疆各級地方政府在行政管理能力方面存在一定的不足,進一步轉變行政觀念、建立監管制度、提高監管水平是關鍵突破口。
2014年 「兩會」上,李克強總理在政府工作報告中提出,要制定非國有資本參與中央企業投資項目的辦法、制定非公有制企業進入特許經營領域的具體辦法。丁博士認為國家政策對PPP模式應用體制不斷完善的同時,地方政府如何貫徹落實,如何強化人才隊伍的建設,也是開展PPP模式合作的關鍵。
(四)整合區域水資源是水務行業發展的重要途徑
由於經濟發展的原因,新疆的水務企業規模相對有限,同時,複雜的流域管理、建設兵團和地市政府的行政區劃,造成了新疆水務行業發展的瓶頸。丁博士提出區域整合是新疆水務行業發展的必然趨勢,同時區域水資源交易和轉化、水務項目的委託運營、水務企業的股權多元化也會得到實踐應用,如何在不同的行政區劃之間加強水資源合作是新疆水務行業發展面臨的新問題。
(五)優化區域投資環境促進PPP模式招商
由於新疆地處偏遠,又存在社會不穩定因素,造成水務投資人對新疆水務行業的投資熱情不高,疆內除了新疆昌源水務,尚未形成其他具有一定規模的水務投資公司。丁博士認為,新疆水務行業PPP模式的發展,仍需要進一步優化區域投資環境,加強政府信用建設,強化政府服務職能,建立有效的風險共擔機制,建立一定的PPP招商優勢。
五、PPP模式在新疆水務行業推廣實踐
中國現代集團作為一家全國性的政府諮詢服務商,長期關注新疆維吾爾族自治區政府經濟發展和社會穩定工作。在財政部提出PPP模式推廣要求的同時,中國現代集團與新疆伊犁州某縣合作推出了首例股權合作形式的PPP水務項目。通過PPP運作,此水務項目順利融得了社會資本進行項目建設,並且使政府有效行使了監管權利。
中國現代集團首先協助成立了該縣的水務投資平台,實現了水務項目投資管理的政企分離和專業化運作;其次,由水務投資平台設立了該水務項目的項目公司,實現了項目的法人化建設;再次,由政府通過PPP招商的形式授予該項目公司水務項目特許經營權,並且通過社會投資人增資擴股實現了公司PPP模式合作,最重要的工作在於本項目在水價改革方面進行了突破性研究,並且在增資擴股過程中將特許經營權作為無形資產納入了企業估值的範圍,有效保障了政府和投資人各自的關鍵利益點。
(本文作者丁伯康博士系中國城投網首席經濟學家、中國現代集團總裁)
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